Brief regering : Reactie op de evaluatie Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast

Nr. 69
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juni 2021

Bij brief van 6 mei jongstleden1 informeerde ik uw Kamer over de uitkomsten van de tweede evaluatie van de Wet Maatregelen
bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast. Ik gaf daarbij aan uw Kamer voor
de zomer mijn beleidsreactie op de evaluatie te zullen doen toekomen. Ik zend u deze
beleidsreactie bij deze toe. Voordat ik op de bevindingen uit de evaluatie in ga,
geef ik in het kort de historie van deze wettelijke bevoegdheden weer.

Wettelijke maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast

Per 1 september 2010 is een wet inwerking getreden met maatregelen ter bestrijding
van voetbalvandalisme en ernstige overlast. Het betrof een wijziging van de Gemeentewet,
het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van Strafrecht. Op grond van deze wettelijke
regelingen beschikken burgemeesters, officieren van justitie en rechters bevoegdheden
en instrumenten om verschillende soorten ernstige overlast aan te pakken:

– Burgemeesters kunnen op grond van artikel 172a Gemeentewet een gebiedsverbod, een
groepsverbod en/of een meldplicht opleggen.

– Burgemeesters kunnen op grond van artikel 172b Gemeentewet een bevel geven aan ouders/verzorgers
van twaalfminners om erop toe te zien dat hun kind zich niet bevindt in bepaalde delen
van de gemeente en/of zich ’s avonds of ’s nachts onbegeleid op straat bevindt.

– Officieren van justitie kunnen op grond van artikel 509hh Wetboek van Strafvordering
aan een verdachte van een strafbaar feit een gedragsaanwijzing opleggen inhoudende
een gebiedsverbod, meldplicht, contactverbod en/of de plicht zich te doen begeleiden
door hulpverlening.

– Strafrechters kunnen op grond van artikel 38v Wetboek van Strafrecht (Sr) naast een
gebiedsverbod, een meldplicht, een contactverbod ook een gebiedsgebod opleggen.

In 2012 is het pakket maatregelen een eerste maal geëvalueerd. Uit deze evaluatie
bleek dat met name burgemeesters juridische en praktische knelpunten ervoeren. Bij
brief van 4 september 2012 heb ik uw Kamer hierover geïnformeerd.2

Per 1 juli 2015 zijn de maatregelen aangescherpt en zijn de volgende wetswijzigingen
ingevoerd:

– Burgemeesters kunnen bevoegdheden uit artikel 172a Gemeentewet ook toepassen ten aanzien
van zogenaamde «first offenders» in het geval van ernstige overlast.

– Burgemeesters kunnen bevoegdheden uit artikel 172a Gemeentewet aanwenden naar aanleiding
van een civielrechtelijke sanctie;

– Er is een (expliciete) mogelijkheid geïntroduceerd om meldplichten anders dan door
een fysieke melding ten uitvoer te leggen (digitale meldplicht).

– Een burgemeestersbevel op grond van artikel 172a Gemeentewet hoeft niet meer voor
een aaneengesloten termijn te worden opgelegd. 90 dagen kunnen worden verspreid over
twee jaar.

– Een burgemeester kan tevens namens een of meer andere burgemeester/ burgemeesters
een maatregel opleggen, indien daarom door die andere burgemeester(s) vooraf is gevraagd.

– De maximale duur van de vrijheidsbeperkende maatregel van artikel 38v Sr is verhoogd
van twee naar vijf jaar.

– Aan artikel 38v Sr is de mogelijkheid toegevoegd dat de strafrechter ook een gebiedsgebod oplegt.

Bij de parlementaire behandeling van de aanscherping van het maatregelenpakket op
21 januari 2015 heb ik aangegeven dat, na publicatie van die maatregelen in het Staatsblad,
de gebruikelijke evaluatieperiode van vijf jaar na inwerkingtreding geldt.3 Het proces heeft echter enige vertraging opgelopen. In maart 2021 is de tweede evaluatie
afgerond.

Tweede evaluatie

Het verrichte onderzoek richt zich op de bevoegdheden van de burgemeester en de officier
van justitie. Over het algemeen zijn burgemeesters en officieren van justitie tevreden
met de mogelijkheden die de wet hun biedt om ernstige overlast aan te pakken, bijvoorbeeld
bij voetbalvandalisme, de jaarwisseling, uitgaansgeweld, belastend gedrag jegens personen
en wijkoverlast door dak- en thuislozen en jeugd(groepen). De onderzoekers constateren
dat grote gemeenten de wet vaker toepassen dan kleine gemeenten, terwijl ook een aanzienlijk
deel van de kleine gemeenten te maken heeft met ernstige of structurele overlast.

Ongeveer driekwart van de onderzochte gemeenten maakt geen gebruik van de wettelijke
mogelijkheden. Onbekendheid, «koudwatervrees» of geen meerwaarde zien in het beschikbare
wettelijke instrumentarium lijken de voornaamste redenen te zijn voor gemeenten om
de wet niet toe te passen. Gemeenten die artikel 172a Gemeentewet wel toepassen, maken
met name gebruik van gebiedsverboden om overlast aan te pakken; de overige instrumenten
worden niet of nauwelijks toegepast. De burgemeesters die gebiedsverboden op grond
van 172a Gemeentewet opleggen zijn overwegend positief over de toepassing daarvan.
Zij geven aan dat een gebiedsverbod (meestal in combinatie met andere interventies)
helpt om overlast in elk geval tijdelijk aan te pakken. Ten aanzien van de meldplicht
bestaat de verwachting dat het van meerwaarde zal zijn als deze digitaal kan worden
opgelegd. Dat burgemeesters de meldplicht, het groepsverbod en de twaalfminners regeling
nu niet of nauwelijks gebruiken wordt niet als bezwaarlijk gezien. De onderzoekers
pleiten voor behoud van deze niet of nauwelijks gebruikte instrumenten, voor het geval
dat.

De enige wettelijke bepaling die volgens de onderzoekers niet goed werkbaar is, is
artikel 172a, derde lid, Gemeentewet, de zogeheten tevens-namens-regeling. De tevens-namens-regeling
is in 2015 in het leven geroepen om tegemoet te komen aan de wens van burgemeesters
die een betaald voetbalorganisatie (BVO) in hun gemeente hebben (BVO-burgemeesters).
In de praktijk blijkt de wettelijke regeling te complex en derhalve niet goed bruikbaar.

Op grond van deze regeling is het mogelijk dat een burgemeester die in zijn eigen
gemeente een ordeverstoorder in het kader van voetbalongeregeldheden een bevel als
bedoeld in artikel 172a, eerste lid, geeft, dezelfde ordeverstoorder in diezelfde
beschikking tevens namens een of meer andere burgemeesters die daarom op voorhand
hebben verzocht, een overeenkomstig bevel geeft, indien hij de ernstige vrees heeft
dat betrokkene ook in de gemeente van die andere burgemeester de openbare orde zal
verstoren. Het gaat dan dus om twee (of meer) bevelen in één beschikking van één burgemeester,
en niet om één bevel mede namens een andere burgemeester.

De onderzoekers concluderen naar aanleiding van de vragen «Hoe nu verder?» en «Welke
stappen moeten ondernomen worden om de toepassing van de wet te versterken?» dat,
behoudens mogelijk wat betreft de tevens-namens-regeling, de evaluatie geen aanleiding
geeft tot een wetswijzing, maar dat wel sprake is van een implementatievraagstuk.
Bij gemeenten die de wet niet toepassen lijkt sprake van koudwatervrees. Om deze terughoudendheid
in de toepassing van burgemeestersbevelen weg te nemen in situaties waar gebruikmaking
van de bevoegdheden uit artikel 172a Gemeentewet meerwaarde kan hebben, zou meer gebruik
gemaakt kunnen worden van de kennis en ervaring van gemeenten die vooroplopen in de
wetstoepassing en tevreden zijn over de mogelijkheden die de wet biedt.

Met betrekking tot de strafrechtelijke aspecten van de wet geven de onderzoekers aan
dat terugkoppeling van het Openbaar Ministerie aan gemeenten over vervolging van overtredingen
van een gedragsaanwijzing veelal wordt gemist.

Ten slotte geven de onderzoekers aan dat de roepnaam «Voetbalwet» leidt tot misverstanden
over de werkingssfeer, en zij doen de suggestie deze te vervangen door de bredere
aanduiding «Overlastwet».

Beleidsreactie

De bevindingen van dit onderzoek heb ik voorgelegd aan diverse partners zoals de Vereniging
van Nederlandse gemeenten (VNG), de politie en het Openbaar Ministerie. Deze partners
gaven aan zich te herkennen in de bevindingen van de onderzoekers.

De tweede evaluatie laat zien dat burgemeesters met de maatregelen zoals geformuleerd
in artikel 172a Gemeentewet een goed instrumentarium hebben om verschillende soorten
ernstige en herhaaldelijke overlast te bestrijden, maar dat sommige gemeenten er geen
of weinig gebruik van maken, vooral door onbekendheid met de toepassing van het beschikbare
instrumentarium. Beide constateringen gelden ook voor het Openbaar Ministerie.

Om bestaande kennis beter te verspreiden heb ik het Centrum voor Criminaliteitspreventie
en Veiligheid (CCV) naar aanleiding van de onderzoeksresultaten en in het kader van
de aanpak van racisme en discriminatie in het voetbal gevraagd een nieuw webdossier
in te richten met voorbeelden, handreikingen en actuele jurisprudentieoverzichten.
Dit webdossier, dat tegelijkertijd met de openbaarmaking van het rapport werd gelanceerd
en waaraan ook publicitair gerucht is gegeven, is bedoeld om de bekendheid van het
wettelijke pakket maatregelen (ook wel aangeduid als de Wet MBVEO) te vergroten en
om gemeenten betere handvatten te geven voor de toepassing daarvan in concrete gevallen.
Naast het webdossier organiseert het CCV een kenniskring Wet MBVEO waar actualiteiten
kunnen worden besproken en ervaringen worden gedeeld.

De meldplicht kan worden ingezet als aanvulling op de werking van het gebiedsverbod
en dient dan de effectuering van het te bereiken doel, namelijk het herstel van de
openbare orde en het voorkomen van verdere verstoring daarvan op de concreet aangewezen
locatie. Bij toepassing van de meldplicht heeft de burgemeester sinds 2015 ook de
mogelijkheid om in plaats van een fysieke meldplicht (meestal op een politiebureau)
een digitale meldplicht op te leggen. Tot op heden is er nog geen geschikte digitale
faciliteit die voldoet aan alle juridische en technologische eisen waardoor digitaal
melden ook daadwerkelijk mogelijk is. In het plan «Ons voetbal is van iedereen; samen
zetten we racisme en discriminatie buitenspel», waarin het kabinet en de KNVB afspraken
hebben gemaakt over extra inzet om racisme in het voetbal aan te pakken, is afgesproken
om een digitale faciliteit te ontwikkelen waarmee meldplichtigen zich na een bevel
van de burgemeester of na een aanwijzing van de officier van justitie eenvoudig kunnen
melden.

De ontwikkeling van een digitale faciliteit is in volle gang, waarbij nauw wordt samengewerkt
met gemeenten, de politie, het Openbaar Ministerie en de KNVB. De te ontwikkelen digitale
faciliteit is niet alleen bedoeld om openbare ordeverstoringen in verband met voetbal
aan te pakken. Naar verwachting zal de digitale meldplicht namelijk ook een waardevol
instrument zijn om verstoringen van de openbare orde tijdens bijvoorbeeld de jaarwisseling,
evenementen, (lokale) feesten en de intocht van Sinterklaas te voorkomen en te bestrijden.

Zoals genoemd is de tevens-namens-regeling in het leven geroepen om tegemoet te komen
aan de wens van BVO-burgemeesters. In de afgelopen jaren is slechts een enkele keer
van de regeling gebruik gemaakt. De onderzoekers concluderen dat de regeling onwerkbaar
blijkt en dat er mogelijk behoefte is aan aanpassing. De onwerkbaarheid vindt haar
oorzaken in de uitvoering en de rechtsbescherming. Een andere reden dat de regeling
nauwelijks wordt toegepast lijkt te zijn gelegen in een (gebrek aan) vertrouwen in
andere gemeente(n) en in de wens om maatwerk in de eigen gemeente. Naar aanleiding
van de bevindingen van de onderzoekers zal ik opnieuw in gesprek gaan met BVO-burgemeesters
om te bespreken of er nog behoefte is aan dit onderdeel van het pakket, of schrapping
gewenst en opportuun is, of een aanpassing mogelijk, gewenst en opportuun is, en of
er een eenvoudiger bruikbaar alternatief voorhanden is.

Ook ten aanzien van de strafrechtelijke toepassingen geven de onderzoekers aan dat
niet is gebleken van knelpunten in de toepassing van de bevoegdheden. Met betrekking
tot de geuite wens dat een effectieve aanpak van overlast en optimale benutting van
de verschillende bevoegdheden gebaat zouden zijn bij meer bereikbaarheid, capaciteit
en prioritering bij het Openbaar Ministerie, merk ik op dat niet elke officier van
justitie werkt in een werkomgeving waar de onderhavige openbareordegerelateerde problematiek
aan de orde is. De bekendheid met de bevoegdheid blijkt bijvoorbeeld ook uit het feit
dat officieren van justitie gedragsaanwijzingen, met name contact- en gebiedsverboden,
het vaakst opleggen bij huiselijk geweld. Met name de gebiedsofficieren van elk arrondissementsparket
zijn aangesteld om in het driehoeksverband met lokaal bestuur en politie, besluiten
te nemen over de aanpak van de openbare ordeproblematiek in gemeenten. Deze officieren
onderhouden frequent contact met de gemeenten en de politie en zijn beschikbaar voor
afstemming van de aanpak. Daarbij informeren de driehoekspartners elkaar (desgevraagd)
tijdig over de opgelegde maatregelen en straffen, bijvoorbeeld als het gaat om een
integrale persoonsgebonden aanpak van frequente overlastgevers.

Ten slotte merk ik op dat wordt herkend dat de vaak gebruikte aanduiding van het pakket
wettelijke maatregelen als Voetbalwet soms tot misverstanden leidt. Door de aanduiding
Voetbalwet is voor gemeenten niet altijd duidelijk dat deze wet ook voor andere vormen
van ernstige overlast kan worden toegepast. In de communicatie vanuit het Ministerie
van Justitie en Veiligheid en in het nieuwe webdossier van het CCV zal dan ook niet
of nauwelijks meer gebruik gemaakt worden van de term «Voetbalwet», maar zal gesproken
worden over Wet MBVEO en/of Overlastwet.

Ik constateer dat de wet positief wordt gewaardeerd en op enkele specifieke punten
nog aandacht behoeft. Daarmee ga ik aan de slag.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus