Brief regering : Eerste en tweede tussenrapportage effectmeting dienstverlening WW

Nr. 651
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juni 2021

Hierbij bied ik u de tussenrapportages «Ervaringen met persoonlijke dienstverlening
door UWV in de WW» (d.d. augustus 2020) en «Effecten van persoonlijke dienstverlening
op kans op werk en uitstroom uit de WW» (d.d. maart 2021) aan1. Beide rapportages maken onderdeel uit van de effectmeting naar de inzet van persoonlijke
dienstverlening aan WW-gerechtigden. De effectmeting wordt uitgevoerd door SEO Economisch
Onderzoek in opdracht van SZW en UWV.

De resultaten die worden gepresenteerd in de voorliggende tussenrapportages zijn gematigd
positief. De persoonlijke dienstverlening van UWV leidt tot een hogere baanvindkans
en een lager beroep op de WW. Daarmee liggen de resultaten in de lijn der verwachting
ten opzichte van eerder onderzoek waarop het huidige dienstverleningsmodel is gebaseerd.

De effectmeting naar de inzet van persoonlijke dienstverlening aan WW-gerechtigden
is in 2017 aan uw Kamer toegezegd en onderzoekt het effect van het nieuwe dienstverleningsmodel
WW door UWV. Zowel de gepresenteerde effectmeting als het nieuwe dienstverleningsmodel
zijn voor mij sterke voorbeelden van gericht, wenselijk en onderbouwd overheidsbeleid.
De herinvoering van persoonlijke dienstverlening aan WW-gerechtigden in 2017 was een
belangrijke stap en doet recht aan de behoefte vanuit de maatschappij aan meer persoonlijk
contact tussen de overheid en de burger. Echter, naast wenselijkheid dient beleid
altijd zoveel mogelijk gebaseerd te zijn op wetenschappelijke inzichten in wat effectief
is. Door nauwkeurig de effecten van de dienstverlening in kaart te brengen kan beter
worden bepaald wat werkt voor wie en wanneer. Dit biedt niet alleen de juiste en volledige
verantwoording van de investering in persoonlijke dienstverlening naar uw Kamer, maar
ook nuttige aanknopingspunten voor de doorontwikkeling van de dienstverlening in de
toekomst.

Voor de effectmeting naar de dienstverlening zijn alle personen die tussen 1 december
2017 en 31 december 2018 in de WW zijn ingestroomd willekeurig ingedeeld in een dienstverleningsgroep
(80 procent), of een controlegroep zonder dienstverlening (waarvan 10 procent met
handhaving en 10 procent zonder handhaving). Om ook de langetermijneffecten van de
persoonlijke dienstverlening in beeld te krijgen worden de deelnemers aan het experiment
maximaal 30 maanden gevolgd, tot uiterlijk medio 2021. Het onderzoek is dus nog niet
afgerond.

Door de verschillen in uitkomsten tussen de dienstverleningsgroep en de controlegroepen
met elkaar te vergelijken, dient de effectmeting te komen tot antwoord op de volgende
drie hoofdvragen:

– Heeft de (aanvullende) persoonlijke dienstverlening bijgedragen aan een snellere uitstroom
naar werk binnen 12 maanden na instroom in de WW?

– Draagt de (aanvullende) persoonlijke dienstverlening bij aan het verbeteren van de
arbeidsmarktpositie op de langere termijn?

– Verdient de extra investering in gerichte (aanvullende) persoonlijke dienstverlening
zich terug (kosteneffectiviteit)?

De resultaten van de effectmeting WW worden over een periode van 2 jaar gepubliceerd
en betreffen drie deelstudies:

1. Een kwalitatieve evaluatie om te onderzoeken wat de mening van werkzoekenden is over
de dienstverlening en het effect van de dienstverlening op vaardigheden, houding en
gedrag van werkzoekenden.

2. De effecten van de kans op werk en uitstroom uit de WW na 12 maanden.

3. De langetermijneffecten (na 30 maanden) op de kans op werk en inzicht in de kosteneffectiviteit.

Via deze brief doe ik u het eerste en tweede deel van de resultaten van de effectmeting
toekomen. De eindrapportage van de effectmeting, met ook de langere termijneffecten,
zal in 2022 met u worden gedeeld.

Ik wil benadrukken dat de eerste twee tussenrapportages nog niet het hele beeld schetsen
wat betreft de netto (kosten)effectiviteit van de dienstverlening WW. Ik verwacht
dat dit beeld wel volledig zal zijn bij de publicatie van het eindrapport van de effectmeting
in 2022. Het geniet mijn voorkeur om nog geen definitieve conclusies aan deze tussenrapporten
te verbinden, maar om aan de hand van de eindrapportage te bezien waar en hoe dienstverlening
kan worden verbeterd. Desalniettemin ben ik van mening dat de resultaten tot nu toe
in algemene zin een positief beeld schetsen van de toegevoegde waarde van de dienstverlening
WW en daarnaast nuttige inzichten bieden voor de mogelijke doorontwikkeling van het
dienstverleningsmodel.

In het vervolg van deze brief omschrijf ik de huidige vormgeving van de persoonlijke
dienstverlening in de WW. Daarna ga ik in op de belangrijkste resultaten uit beide
aangeboden rapporten en geef ik een appreciatie van de resultaten tot nu toe en een
blik op het vervolg.

Wat is de huidige persoonlijke dienstverlening WW?

Sinds 2017 ontvangt UWV structureel budget voor een nieuw dienstverleningsmodel voor
WW-gerechtigden. Aanleiding voor het nieuwe dienstverleningsmodel was de brede behoefte
aan een meer persoonlijke benadering door UWV richting uitkeringsgerechtigden nadat
de re-integratiebudgetten van UWV aanzienlijk waren gekort in 2012. De online re-integratiedienstverlening
die UWV aanbood in de periode tussen 2012 en 2017 werd door veel uitkeringsgerechtigden
als onpersoonlijk en ineffectief ervaren. Ook gaf wetenschappelijk onderzoek2 aan dat veel werkzoekenden baat hebben bij een persoonlijke benadering. Op basis
van deze signalen uit de praktijk en de wetenschappelijke bevindingen heeft UWV een
nieuw dienstverleningsmodel ontwikkeld, waarbij maatwerk en een gerichte persoonlijke
benadering leidend zijn.

In het nieuwe model wordt online dienstverlening gecombineerd met persoonlijke dienstverlening
die met name gericht is op werkzoekenden met een matig tot zwakke arbeidsmarktpositie.
De interne adviseurs van UWV zijn de primaire uitvoerders van de dienstverlening en
staan in direct contact met de werkzoekenden. In het dienstverleningsmodel zijn de
uitkomsten van de Werkverkenner leidend voor de inzet van dienstverlening. De Werkverkenner
is een wetenschappelijk onderbouwd diagnose-instrument. Dit instrument schat globaal
de werkhervattingskans van een werkzoekende in op basis van UWV-gegevens en een vragenlijst
die werkzoekenden bij het aanvragen van hun WW-uitkering invullen.

UWV voert kort na instroom een eerste gesprek met werkzoekenden die volgens de inschatting
van de Werkverkenner hooguit 50% kans hebben om binnen een jaar weer volledig aan
het werk te komen. Dit eerste gesprek heet het zogenaamde Werkoriëntatiegesprek. In
dit gesprek gaat de adviseur werk van UWV in samenspraak met de werkzoekende en op
basis van de uitkomsten van de Werkverkenner na welke dienstverlening nodig of wenselijk
is om de kans op werk te vergroten. Zij maken hier vervolgens gerichte afspraken over.
Het kan daarbij gaan om vervolggesprekken, workshops, competentietesten, jobhunting
of het trainingsprogramma Succesvol naar Werk: een cursus gericht op verbetering van
werkzoekvaardigheden, houding en gedrag. Ook wanneer een werkzoekende niet automatisch
in aanmerking komt voor persoonlijke dienstverlening, kan hij/zij dit alsnog krijgen
wanneer de adviseur oordeelt dat dit nodig en nuttig is.

Bevindingen eerste tussenrapportage

De tussenrapportage «Ervaringen met persoonlijke dienstverlening door UWV in de WW»
geeft de kwalitatieve duiding van de dienstverlening WW weer: welke mechanismen in
de persoonlijke dienstverlening van UWV (kunnen) invloed hebben op de re-integratie
van WW-gerechtigden. In dit rapport wordt gekeken naar het effect van persoonlijke
dienstverlening op vaardigheden, houding en gedrag van werkzoekenden en hoe ze de
dienstverlening (hebben) ervaren. De bevindingen zijn verkregen op basis van enquêtes
en focusgroepen onder WW-gerechtigden (zowel dienstverleningsgroep als controlegroepen).

Het onderzoek toont aan dat persoonlijke dienstverlening een positieve invloed heeft
op de intentie, kwaliteit en intensiteit van het zoekgedrag naar werk van werkzoekenden.
Mogelijke oorzaken voor dit positieve effect zijn een toename van de kennis van sollicitatiemethoden
en arbeidsmogelijkheden, een positievere visie op de terugkeer naar werk en meer zelfreflectie.

De inzet van persoonlijke dienstverlening zorgt ook voor een grotere klanttevredenheid.
Bij een grote groep WW-gerechtigden is er duidelijk behoefte aan persoonlijke aandacht
en individueel contact met de adviseur wordt dan ook bijzonder gewaardeerd. Ook zien
WW-gerechtigden ruimte voor verbetering: de dienstverlening zou nog beter op de persoonlijke
situatie gericht mogen zijn.

Ook is gebleken dat de intensiteit van de sollicitatie-inspanningen afneemt naarmate
een individu langer in de WW zit. De positieve effecten zijn beperkt in omvang, wat
wil zeggen dat de gevonden effecten leiden tot een betere baanvindkans, maar in de
meeste gevallen niet doorslaggevend zullen zijn. Een zeer kansarme werkzoekende zal
naar aanleiding van de inzet van persoonlijke dienstverlening niet opeens kansrijk
zijn. De resultaten laten wel een positieve relatie zien tussen de specifiek ingezette
dienstverlening en de kans op werk.

Bevindingen tweede tussenrapportage

Het tweede tussenrapport «Effecten van persoonlijke dienstverlening op kans op werk
en uitstroom uit de WW» presenteert de korte termijneffecten (eerste 12 maanden) van
de persoonlijke dienstverlening op de baankans van WW-gerechtigden en het algehele
beroep op de WW. Het onderzoek maakt expliciet onderscheid tussen werkhervatting en
beroep op de WW. Het verschil in effect op deze twee aspecten is te verklaren door
WW-gerechtigden die wel uit de WW-stromen, maar niet richting nieuw werk. Bijvoorbeeld
werkzoekenden die vanuit de WW doorstromen naar een andere uitkering. Daarnaast is
er ook sprake van gedeeltelijke werkhervattingen, waarbij de WW-uitkering in verlaagde
vorm doorloopt.

De inzet van persoonlijke dienstverlening leidt in algemene zin tot een grotere baankans
en een lager beroep op de WW binnen twaalf maanden van instroom. Gemiddeld genomen
leidt de inzet van persoonlijke dienstverlening tot een hogere baankans van 2,0 procentpunt
en een afname op het beroep op de WW van 2,1 procentpunt. Dit wil zeggen dat gemiddeld
van elke 100 werkzoekenden er dankzij de inzet van persoonlijke dienstverlening twee
extra binnen twaalf maanden aan het werk komen en er ook twee extra uit de WW stromen.
Het positieve effect van de persoonlijke dienstverlening is wellicht bescheiden, maar
in lijn met de verwachting op basis van eerder onderzoek. Voor de vraag in hoeverre
dit ook op langere termijn een bescheiden effect zal zijn, moeten de definitieve bevindingen
uit de eindrapportage worden afgewacht. Verder is het positieve effect terug te zien
over de gehele breedte van de WW-populatie, al verschilt de intensiteit van het effect
tussen de verschillende deelpopulaties met een verschillende kans om het werk te hervatten
(werkhervattingskans).

Het positieve effect van de persoonlijke dienstverlening op de baankans is het meest
merkbaar bij WW-gerechtigden met een relatief hoge werkhervattingskans bij instroom
in de WW. Het beroep op de WW daarentegen neemt als gevolg van persoonlijke dienstverlening
het sterkst af bij WW-klanten met een relatief lage werkhervattingskans. Het gaat
daarbij relatief vaak om uitstroom richting Ziektewet of WIA, een doorstroom die überhaupt
vaker voorkomt bij WW-gerechtigden met een lage werkhervattingskans. Een plausibele
verklaring voor dit effect is dat WW-klanten die zich te ziek voelen om te werken,
zich pas ziekmelden als zij worden uitgenodigd voor een gesprek. Een relatief groot
aantal van deze ziekmelders heeft een WIA 35-min indicatie. Ook lijkt het te gaan
om mensen met serieuze gezondheidsklachten, aangezien mensen met een WW-uitkering
doorgaans pas na 13 weken ziekte uitstromen naar de Ziektewet. Ik zal UWV verzoeken
te werken aan een nadere analyse over het effect van dienstverlening op de ZW/WIA-doorstroom
voor de groep WIA 35-min.

Bevindingen met betrekking tot handhaving

De dienstverlening van UWV aan WW-gerechtigden omvat ook de handhavingsactiviteiten
rondom de inspanningsverplichting van werkzoekenden, vormgegeven met de zogeheten
sollicitatieplicht. Wanneer een WW-gerechtigde niet aan de sollicitatieplicht voldoet,
komt hij/zij automatisch in beeld bij UWV, wat mogelijk kan leiden tot persoonlijk
contact en/of dienstverlening. Om de effecten van de handhaving te kunnen scheiden
van de effecten van de dienstverlening is de controlegroep in twee helften verdeeld:
één groep met handhavingsactiviteiten en één zonder handhavingsactiviteiten. Door
deze interventie biedt de effectmeting ook inzichten in de werking van handhavingsactiviteiten.

Uit de tweede tussenrapportage blijkt dat de inzet van louter handhavingsactiviteiten
in het eerste jaar na instroom in de WW geen significant effect heeft op de baanvindkans
of het totaal aantal gewerkte uren. Wel leidt handhaving op de korte termijn tot een
lager beroep op de WW. Hoewel het onderzoeken van het effect van handhavingsactiviteiten
niet het hoofddoel van de effectmeting is, bieden deze resultaten aanknopingspunten
voor verder onderzoek naar de effectiviteit van de sollicitatieplicht en de handhaving
daarop. SZW en UWV zijn momenteel in gesprek over de mogelijke vormgeving van een
dergelijk onderzoek en ik zal uw Kamer hier dan ook tijdig verder over informeren.

Eerste reactie en vervolg

De effectmeting naar de inzet van persoonlijke dienstverlening aan WW-gerechtigden
is een krachtig voorbeeld van een uitvoerig en gedegen beleidsonderzoek, waarbij wetenschappelijke
inzichten en empirisch bewijs leidend zijn voor de vormgeving en doorontwikkeling
van het beleid.

De huidige twee tussenrapportages bieden een eerste inzage in de effectiviteit van
de dienstverlening op de korte termijn. Dit is echter nog niet het volledige beeld,
en is ook nog niet voldoende om te kunnen bepalen in welke mate de dienstverlening
effectief is, en waar de inrichting mogelijk beter zou kunnen. Voor deze vragen rondom
de effectiviteit en de doorontwikkeling van de dienstverlening WW dient het eindrapport
van SEO te worden afgewacht. Naar verwachting zal het eindrapport van de effectmeting
begin 2022 worden gedeeld met uw Kamer.

De voorlopige resultaten uit de tussenrapportages stemmen mij niettemin positief.
Naast de gemeten positieve effecten op de werkhervattingskans van WW-gerechtigden
doet het mij ook deugd dat de persoonlijke benadering van UWV wordt gewaardeerd door
WW-gerechtigden. Wat mij betreft is de verhoogde waardering en positieve ervaring
van de doelgroep een succes op zich, los van de macro-effecten en kostenbesparing
van de persoonlijke dienstverlening.

Verder acht ik het opvallend dat de persoonlijke dienstverlening voornamelijk lijkt
te leiden tot een snellere werkhervatting bij WW-gerechtigden met een relatief sterke
arbeidsmarktpositie, terwijl het dienstverleningsmodel juist de nadruk legt op de
begeleiding van WW-gerechtigden met een zwakke arbeidsmarktpositie. Deze resultaten
onderstrepen dat de dienstverlening nog niet af is. De ontwikkeling van effectieve
dienstverlening voor de meest kwetsbare werkzoekenden is een lopende uitdaging. UWV
en SZW blijven actief zoeken naar de meest behulpzame interventies voor kwetsbare
groepen, bijvoorbeeld door de inzet van jobhunting (actieve arbeidsbemiddeling) en
omscholing: dienstverleningsproducten die niet of slechts beperkt zijn meegenomen
in de oorspronkelijke opzet van de dienstverlening en daarom ook niet in deze effectmeting,
maar wel al sinds 2018 door UWV worden ingezet.

De controlegroepen zijn afgesloten en WW-gerechtigden ontvangen weer persoonlijke
dienstverlening conform het model. Mensen die deel hebben genomen aan één van de controlegroepen
en daarmee geen volledige dienstverlening hebben ontvangen worden indien mogelijk
door UWV benaderd om te bezien of persoonlijke dienstverlening nog nodig en gewenst
is. Dit geldt ook voor mensen die reeds zijn uitgestroomd naar de bijstand.

De resultaten uit de effectmeting zullen worden meegenomen in de verdere doorontwikkeling
van de dienstverlening, net als eerdere onderzoeken en bevindingen uit de praktijk.
Desalniettemin blijft het belangrijk om de definitieve resultaten van het eindrapport
af te wachten voordat er verregaande conclusies worden getrokken over de dienstverlening
WW. Ik dank SEO en UWV voor het verrichte werk tot nu toe en wens ze succes met het
verdere werk rondom de eindrapportage.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees