Brief regering : Uitvoering van de gewijzigde motie van het lid Van Esch c.s. over geen nieuwe subsidies voor houtige biomassa (Kamerstuk 30175-372)

Nr. 723 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juni 2021

Met deze brief wil ik, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris van
Infrastructuur en Waterstaat, toelichten op welke manier het kabinet uitvoering wil
geven aan de gewijzigde motie van het lid Van Esch c.s. (Kamerstuk 30 175, nr. 372). Met deze motie is de regering verzocht om geen subsidies voor houtige biogrondstoffen
af te geven zolang het afbouwpad voor subsidies op lagetemperatuurwarmte uit houtige
biogrondstoffen, dat in de gewijzigde motie van het lid Sienot c.s. (Kamerstuk 32 813, nr. 537) is gevraagd, nog niet met de Kamer is gedeeld.

De gewijzigde motie van het lid Van Esch c.s., gecombineerd met het feit dat het advies
over het afbouwpad voor houtige biogrondstoffen van PBL (Kamerstuk 32 813, nr. 651) door uw Kamer controversieel is verklaard, stelt het kabinet voor een moeilijk oplosbaar
dilemma. Enerzijds willen wij hoe dan ook recht doen aan de brede wens van de Kamer
om, alvorens door te gaan met subsidiëring, eerst te spreken over een afbouwpad. Het
gesprek over dat afbouwpad kan echter pas plaatsvinden zodra dit onderwerp voor uw
Kamer niet meer controversieel is. Anderzijds kan het kabinet het besluit over het
wel of niet doorgaan met subsidiëren, en dus het openstellen van de SDE++ voor houtige
biogrondstoffen niet lang meer uitstellen, om andere verduurzamingsinitiatieven niet
te schaden. Alles afwegende heeft het kabinet besloten de SDE++ 2021 die dit najaar
start, middels een temperatuureis van 100 °C voor de relevante SDE++-categorieën,1 niet open te stellen voor lagetemperatuurtoepassingen van houtige biogrondstoffen.
In deze brief licht ik dat besluit toe, alsmede het alternatief dat het kabinet daarbij
ook heeft overwogen.

Alvorens dat te doen ga ik in deze brief eerst in op de uitkomsten van de studies
van PBL en TNO. Zij hebben onderzoek gedaan naar de gevolgen van het niet inzetten
dan wel versneld voor 2030 uitfaseren van houtige biogrondstoffen. Vervolgens licht
ik toe welke betekenis het kabinet aan die rapporten hecht voor het duurzaamheidskader
en de inhoud van het afbouwpad.

Resultaten onderzoeken PBL en TNO

Om tot een afbouwpad te komen dat haalbaar en betaalbaar is, heeft het Planbureau
voor de Leefomgeving (PBL), op verzoek van het kabinet, advies uitgebracht over de
haalbaarheid van de transitie zonder de inzet van houtige biogrondstoffen voor lagetemperatuurwarmte.
Dit advies is op 18 december 2020 aan de Kamer aangeboden (Kamerstuk 32 813, nr. 651). In aanvulling hierop heeft het kabinet TNO gevraagd om middels een quick scan de
(aanvullende) kosten van uitfasering vóór 2030 van houtige biogrondstoffen in beeld
te brengen. De uitkomsten van beide onderzoeken zijn bijgevoegd2.

De onderzoeken van PBL en TNO geven aan dat het realiseren van de klimaat- en energiedoelstellingen,
in met name de gebouwde omgeving en de glastuinbouw, technisch gezien lastig samengaat
met een uitfasering eerder dan 2030 van de afgifte van subsidies op houtige biogrondstoffen
en financiële consequenties zal hebben.

PBL onderzoek

Het PBL onderzoek constateert dat, doordat alternatieve duurzame warmtebronnen (geothermie,
aquathermie, e.v.) nog in de kinderschoenen staan, het niet aannemelijk is dat deze
bronnen de rol van houtige biogrondstoffen voor 2030 kunnen vervangen wanneer op korte
termijn gestopt wordt met het toekennen van beschikkingen aan houtige biogrondstoffen.
Dit sluit aan bij de prognoses van de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) 2020, waaruit
blijkt dat, ook met de momenteel voorziene inzet van houtige biogrondstoffen, in 2030
slechts 32 PJ collectieve warmte gerealiseerd zal worden, terwijl de ambities uit
het Klimaatakkoord optellen tot 50 PJ (40 PJ collectieve warmte in gebouwde omgeving
en 10 PJ externe warmte in de glastuinbouw). Het vervangen van de ambities met warmtenetten
door alternatieve gebouwgebonden warmte-oplossingen, zoals warmtepompen, kent eveneens
beperkingen. Zo stelt PBL vast dat een voldoende snelle opschaling van deze warmteoplossingen
evenmin aannemelijk is voor 2030.

TNO Quick Scan

TNO stelt, in lijn met PBL, vast dat de grootschalige toepassing van alternatieven
nog uitdagingen kent, waardoor de toepassing van deze alternatieven onzeker is met
het oog op het realiseren van de Klimaatakkoorddoelen.

TNO constateert verder dat houtige biogrondstof binnen de SDE++ één van de goedkoopste
warmtebronnen is en dat het vervangen van deze grondstoffen door alternatieve warmtebronnen
zal leiden tot een toename van de SDE++-uitgaven. Wanneer vandaag gestopt zou worden
met de afgifte van subsidies voor houtige biogrondstoffen in plaats van in 2030, zou
dat in de periode tot 2045 leiden tot 2,7 miljard Euro extra uitgaven. Bij stoppen
na 2025 gaat het om een bedrag van 1,5 miljard Euro extra uitgaven ten opzichte van
stoppen in 2030. Hoe dichter bij 2030 gestopt wordt met subsidie-afgifte, hoe lager
deze kosten worden.

Omdat SDE++ via de ODE op de energierekening gefinancierd wordt, zullen stijgende
SDE++-uitgaven een stijgend effect hebben op de energierekening. Vanuit nationale
kosten bestaat een diffuser beeld: gezien de grote onzekerheidsmarge kan TNO geen
significante verandering vaststellen in de nationale kosten bij het vervangen van
houtige biogrondstoffen door alternatieve technieken voor warmtenetten (geothermie,
aquathermie, restwarmte). Wel blijken warmtenetten voor een aanzienlijk deel van Nederland
de goedkoopste verduurzamingsstrategie. Het uitfaseren van houtige biogrondstoffen
eerder dan 2030, waar in de studie naar gekeken is, en het beperken van de doorgroei
van warmtenetten zou via een kostenstijging in deze wijken de transitie op nationaal
niveau daarom duurder maken.

Onderzoeken, Duurzaamheidskader en afbouwpad

Het kabinet is ervan overtuigd dat de laagwaardige inzet van biogrondstoffen noodzakelijk
is in de transitie naar een klimaatneutrale en circulaire economie in 2030 en 2050.
Hierbij moet ook recht worden gedaan aan de maatschappelijke zorgen die leven rondom
met name de inzet van houtige biogrondstoffen. Evenals de Kamer herkent het kabinet
het belang om te komen tot een voortvarend afbouwpad voor de afgifte van nieuwe subsidies
voor lagetemperatuurwarmte uit houtige biogrondstoffen.3 De inzet van houtige biogrondstoffen voor laagwaardige energietoepassingen kent keerzijdes
en is maatschappelijk een onderwerp van debat. Het kabinet ziet het dan ook als tijdelijke,
transitiegerichte oplossing. Daarom heeft het kabinet in het duurzaamheidskader biogrondstoffen
de ambitie uitgesproken om, zo snel als dat haalbaar en betaalbaar mogelijk is, de
subsidiëring van houtige biogrondstoffen voor lagetemperatuurwarmte te beëindigen.

Afbouw van houtige biogrondstoffen moet hand in hand gaan met de opbouw van alternatieven.
Deze staan nu veelal nog in de kinderschoenen en moeten nog de stap maken naar brede
en grootschalige toepassing. Om snel stappen te maken met deze technieken, zet het
kabinet reeds actief in op de versnelde ontwikkeling van deze technieken (Kamerstukken
32 813 en 31 239, nr. 617) en streeft ernaar nog dit jaar te komen met een warmtebronnenstrategie (Kamerstukken
30 196 en 32 813, nr. 754).

De analyses van PBL en TNO geven inzicht in de aandachtspunten bij uitfasering eerder
dan 2030 van subsidies op houtige biogrondstoffen voor lagetemperatuurwarmte en de
dilemma’s die hieruit voortvloeien. De resultaten van beide analyses onderstrepen
twee belangrijke aandachtspunten: (i) bij uitfasering ruim voor 2030 van houtige biogrondstoffen
zijn de sectorale ambities uit het Klimaatakkoord naar verwachting niet haalbaar in
2030 en, (ii) het uitfaseren eerder dan 2030 van houtige biogrondstoffen maakt de
transitie naar verwachting duurder en verhoogt de energierekening.

Het door de Kamer gevraagde afbouwpad moet ervoor zorgen dat uitfasering haalbaar
en betaalbaar is voor de samenleving, burgers, bedrijven en het Rijk. De kosten van
uitfasering kunnen ook toenemen bij het tijdelijk uitsluiten van subsidies voor houtige
biogrondstoffen, omdat het ontbreken van de benodigde investeringszekerheid rondom
de warmtetransitie naar verwachting leidt tot afstel van projecten. Daarom is een
verstandig afbouwpad nodig dat rekening houdt met de stand van alternatieve warmtetechnieken,
zodat de klimaatdoelstellingen niet verder uit zicht raken, of dat het realiseren
van de klimaatdoelen tot onaanvaardbare kostenstijgingen leidt.

De analyses van PBL en TNO bieden een basis om tot een afbouwpad te komen. Het kabinet
acht dit afbouwpad van wezenlijk belang om duidelijkheid te bieden aan burgers, bedrijven
en de maatschappij. Daarbij is het ook van belang om in de overweging mee te nemen
dat uitfasering voor 2030 ook na 2030 de transitie kan vertragen. Dit is problematisch
gezien de non-lineaire opgave in de gebouwde omgeving, die juist na 2030 nog om versnelling
vraagt. Warmtenetten zijn belangrijk voor de transitie in de gebouwde omgeving en
vormen voor naar verwachting circa 20–35% van de huishoudens een goed en betaalbaar
verwarmingsalternatief in 2050. Om deze percentages te halen, is het tijdig ontwikkelen
van warmtenetten essentieel. Op dit moment zijn houtige biogrondstoffen de enige breed
beschikbare en schaalbare duurzame bron om dit soort netten te ontwikkelen en om dit
soort netten op schaalgrootte te brengen. Dit laatste is volgens PBL onder meer belangrijk
omdat bepaalde alternatieve warmtebronnen pas inpasbaar zijn als een warmtenet een
bepaalde schaalgrootte heeft. Zo is geothermie, een warmtebron die ook in de Kamer
vaak wordt genoemd als alternatief voor houtige biogrondstoffen, pas inpasbaar vanaf
een schaalniveau van 4.000 tot 10.000 woningequivalenten.

Nadere toelichting uitvoering motie Van Esch en overwogen alternatief

Doordat het PBL advies controversieel is verklaard, is dit kabinet niet in de gelegenheid
een afbouwpad vast te stellen. Zoals hiervoor reeds aangegeven zal het kabinet daarom
de motie Van Esch c.s. uitvoeren door in de regeling voor de SDE++-ronde van dit najaar
voor de betreffende categorieën4 een temperatuureis op te nemen van 100 °C. Op deze manier is het mogelijk om projecten
met houtige biogrondstoffen die leiden tot een laagwaardigere warmteproductie niet
in aanmerking te laten komen voor de SDE++ dit najaar. De grens van 100 °C volgt uit
het onderscheid dat de SER maakt tussen laag- en hoogwaardige toepassingen van houtige
biogrondstoffen in haar advies ten bate van het duurzaamheidskader biogrondstoffen
en dat het kabinet heeft overgenomen (Kamerstukken 32 813 en 31 239, nr. 617). Dit voorstel betekent dat de te bereiken CO2-reductie van de SDE++-ronde van dit najaar naar verwachting zal afnemen, nu het beschikbare
budget zal worden ingezet voor minder kosteneffectieve technieken dan houtige biogrondstoffen.
Wanneer een afbouwpad beschikbaar komt, kan de temperatuurseis voor de betreffende
categorieën – cf. de afspraken in dat afbouwpad – weer worden aangepast voor de openstellingen
van de SDE++ vanaf 2022.

Het kabinet heeft ook overwogen om nog geen temperatuureis door te voeren in de SDE++-regeling
die half juni gepubliceerd wordt om dan later in augustus, voorafgaand aan openstelling
van de regeling, te bezien of er een afbouwpad is en of aanpassing van de regeling
nodig is. Op deze wijze zou een volgend kabinet nog voor openstelling van de regeling
in oktober met een afbouwpad kunnen komen om zo de stimulering van lagetemperatuurwarmte
in lijn met een verstandig afbouwpad voort te zetten. Het kabinet heeft echter, gezien
het beperkte zicht op een afbouwpad in augustus – als gevolg van de controversiële
status van het PBL rapport – en de scherpte van het biogrondstofdebat, besloten niet
voor deze optie te gaan.

Tot slot

Met deze brief heb ik u geïnformeerd over de uitvoering van de gewijzigde motie van
het lid Van Esch c.s. en u de analyses van PBL en TNO gestuurd die de basis vormen
om tot een afbouwpad te komen. Ik ga in het commissiedebat van 10 juni graag met u
hierover in gesprek.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, D. Yeşilgöz-Zegerius