Brief regering : Derde voortgangsbrief uitwerking adviezen commissie-Dijkgraaf

Nr. 468 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juni 2021

In grote delen van het land worden schoolbesturen geconfronteerd met de gevolgen van
leerlingendaling in het voortgezet onderwijs (vo). Door demografische ontwikkelingen
stromen er minder leerlingen in, waardoor een gevarieerd en passend onderwijsaanbod,
binnen een acceptabele reisafstand, voor leerlingen onder druk kan komen te staan.
De daling van het aantal leerlingen loopt in sommige regio’s de komende jaren op tot
wel 30 procent. Het waarborgen van voldoende onderwijsaanbod van goede kwaliteit vraagt
in krimpregio’s veel van schoolbesturen, namelijk een verschuiving van concurrentie
naar regionale samenwerking. Dat vergt soms stevige keuzes. Als schoolbesturen er
onvoldoende in slagen om afspraken te maken over het regionale onderwijsaanbod en
niet komen tot bovenbestuurlijke samenwerking, dan dreigt een verschraling van het
onderwijsaanbod. Mogelijke onwenselijke consequentie is het verdwijnen van profielen
of scholen die lokaal nog wel in een behoefte voorzien. Leerlingen kunnen in die regio’s
te maken krijgen met onacceptabele reistijden.

De commissie-Dijkgraaf heeft het kabinet in 2019 geadviseerd over de aanpak van de
gevolgen van leerlingendaling in het vo. De maatregelen naar aanleiding van dat advies
heb ik aangekondigd in mijn brieven van 15 juli 20191 en 19 mei 2020.2 Met deze brief informeer ik u over de voortgang. Het tijdelijk en structureel versterken
van de financiële positie van scholen en schoolbesturen in krimpregio’s wordt beschreven
in paragraaf 1. De door mij aangekondigde verkenning naar het versterken van de mogelijkheden
van samenwerking tussen vestigingen en naar ruimte in regelgeving wordt beschreven
in paragraaf 2.3 Het resultaat van de verkenning naar de mogelijkheden om de bovenbestuurlijke verantwoordelijkheid
van bestuurders ten aanzien van het onderwijsaanbod in de regio in de wet te verankeren
wordt beschreven in paragraaf 3. De ondersteuning van schoolbesturen om de regionale
samenwerking te bevorderen is door mij en door de VO-raad voortgezet. Daarbij kan
afstandsonderwijs een rol spelen. Hier kom ik in paragraaf 4 van deze brief op terug.

1. Financiering en ruimte in regelgeving

Subsidieregeling incidentele middelen leerlingendaling vo 2020

In april 2020 is de Subsidieregeling incidentele middelen leerlingendaling vo 2020 gepubliceerd (hierna: regeling IML).4 Hiermee stelt het kabinet in totaal € 25 miljoen beschikbaar met als doel om schoolbesturen
in het vo te stimuleren in onderlinge samenwerking een regionaal plan op te stellen
én uit te voeren, voor een passend en toekomstbestendig onderwijsaanbod. Elke regio
die over een aaneengesloten periode van vijf jaar tussen 2015 en 2025 te maken krijgt
met een daling van minimaal 10 procent in de leerlingenaantallen kon op basis van
deze regeling subsidie aanvragen.

De regeling IML is opgesplitst in twee fasen: in fase 1 (aanvraagperiode 8 tot en
met 22 juni 2020) was een subsidie beschikbaar van € 50.000 per initiatief voor gezamenlijke
planvorming binnen een regio. Het aantal subsidieaanvragen in deze fase heeft mijn
verwachtingen overtroffen; de regeling voorzag in een grote behoefte. Van de 68 ingediende
aanvragen voor fase 1 heb ik er 47 gehonoreerd. De indieners van de gehonoreerde aanvragen
zijn met deze subsidie aan de slag gegaan om voor hun regio een transitieplan te schrijven,
desgewenst met externe begeleiding. Toekenning van deze subsidie geschiedde op basis
van volgorde van binnenkomst van een (complete) aanvraag. Voor de 21 aanvragers waarvoor
de subsidieaanvraag fase 1 niet gehonoreerd is, heeft mijn accountteam leerlingendaling
in samenwerking met de VO-raad een bijeenkomst georganiseerd om de betrokken bestuurders
te informeren over de mogelijkheid voor een succesvolle subsidieaanvraag voor fase 2.

Voor fase 2 van de regeling IML (aanvraagperiode 15 februari t/m 31 maart 2021) is
een subsidie van maximaal € 700.000 per initiatief beschikbaar voor de uitvoering
van een regionaal transitieplan.5 De looptijd van de regeling is van 1 september 2021 t/m 31 januari 2025. Ik kijk
uit naar de plannen en heb hoge verwachtingen van de oplossingsrichtingen die de besturen
in regionaal verband bedenken.

Er zijn 49 aanvragen ingediend met een totaalwaarde van € 29,5 miljoen. Een onafhankelijke
beoordelingscommissie adviseert mij over de subsidieaanvragen en de rangschikking
van de subsidieaanvragen aan de hand van het beoordelingskader dat bij de regeling
is gevoegd. De commissie wordt gevormd door deskundigen uit openbaar bestuur, schoolbesturen
en onafhankelijke experts op het gebied van demografische krimp en het vo.6 Hierbij hebben we gebruik gemaakt van de ervaringen die zijn opgedaan bij de Subsidieregeling
sterk techniekonderwijs 2020–2023. De aanvragers horen uiterlijk 1 september 2021
of hun aanvraag gehonoreerd wordt. Ik zal daarna de uitvoering van de transitieplannen
monitoren, onder meer aan de hand van de tussenrapportages die de gehonoreerde aanvragers
uiterlijk 1 november 2022 leveren. Uw Kamer wordt hierover te zijner tijd geïnformeerd.

Structurele regeling voor geïsoleerde scholen

De commissie-Dijkgraaf adviseerde om scholen in dunbevolkte gebieden structureel extra
te ondersteunen. In het kader van de vereenvoudiging van de bekostiging in het vo
heb ik een regeling ontwikkeld die structurele aanvullende bekostiging toekent aan
geïsoleerde scholen. Hiermee geef ik ook invulling aan de gewijzigde motie van het
lid Rog c.s. die, in het kader van de vereenvoudiging van de bekostiging, vraagt om
een oplossing voor de negatieve herverdeeleffecten van (kleine) brede scholengemeenschappen
in krimpregio’s.7 Uw Kamer heeft een conceptversie van deze regeling op 7 december 2020 ontvangen voor
een voorhangprocedure.8 De beoogde inwerkingtreding van de regeling is 1 januari 2022.

2. Verkennen samenwerkingsmogelijkheden vestigingen

In lijn met de aanbevelingen van de commissie-Dijkgraaf bezie ik steeds waar extra
ruimte in regelgeving wenselijk en mogelijk is om te voorkomen dat knellende regelgeving
in de weg staat van gewenste samenwerking en/of innovatieve oplossingen. Uitgangspunt
blijft echter gelijke regelgeving voor alle scholen.

In mijn brief van 19 mei 2020 heb ik toegezegd een vervolg te geven aan het onderzoeksrapport
Bestuurlijke constructen in het funderend onderwijs, dat ik uw Kamer op 1 april 2020
heb aangeboden.9 Dit onderzoek bevat onder meer een inventarisatie van de frequentie en aard van samenwerking
op vestigingsniveau en de daarbij horende risico’s en belemmeringen.

Ik vind het belangrijk om te weten welke belemmeringen bestuurders in de samenwerking
tussen vestigingen ervaren en te begrijpen waar de schoen precies wringt. Op die manier
kan ik bepalen wat de meest effectieve interventies zijn. Als vervolg op het onderzoek
heb ik daarom afgelopen najaar een gespreksronde gehad met bestuurders en belanghebbenden
in het vo om succesfactoren te delen, ervaren belemmeringen verder uit te diepen en
passende oplossingsrichtingen te verkennen, zoals aangekondigd in mijn brief van 19 mei
2020.

Uit de gespreksronde blijkt dat de bestuurlijke samenwerking zich vaak nog beperkt
tot praktische zaken die veelal ingegeven zijn vanuit het eigen belang van de organisatie.
Het gesprek over hoe gezamenlijk in de regio een dekkend en passend onderwijs aangeboden
kan worden, vindt in mindere mate plaats.

Ongeveer de helft van de besturen die deelgenomen hebben aan de gesprekken ervaart
belemmeringen bij het samenwerken met vestigingen van een ander bestuur. De bestuurders
maken daarbij onderscheid tussen contextuele belemmeringen (zoals karakter en stijl
van de betrokken bestuurders, culturele en identiteitsverschillen van de organisaties
en sentimenten uit het verleden) en wettelijke belemmeringen (zoals de beperking bij
uitbesteden van leerlingen). De contextuele belemmeringen vormen in de praktijk het
grootste obstakel. Volgens de besturen vormt de context ongeveer 80 procent en de
wet ongeveer 20 procent van de belemmeringen. Contextuele belemmeringen vallen grotendeels
buiten mijn directe beïnvloedingssfeer. De inzet van procesbegeleiders, accountmanagers
leerlingendaling van OCW en ledenadviseurs krimp & regionale samenwerking van de VO-raad
blijkt wel een constructieve manier om contextuele impasses te doorbreken.

Twee van de in totaal vier aangedragen oplossingsrichtingen voor het wegnemen van
wettelijke belemmeringen om samenwerking op vestigingsniveau te versterken, acht ik
kansrijk: een Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen (RPO) meer toekomst- en regionaalgericht
maken en het introduceren van sluitingscompensatiemiddelen voor vo-nevenvestigingen.
In een RPO kunnen schoolbesturen afspraken maken over regionale samenwerking en over
het regionale onderwijsaanbod. Mogelijk kan het opnemen van leerling prognoses voor
een langere periode de kwaliteit van het RPO verbeteren. Bij sluitingscompensatiemiddelen
verken ik of de vaste voet die vrij valt door het sluiten van een vestiging kan worden
ingezet voor het versterken van het onderwijs in de regio. Ik ga voor deze punten
onderzoeken hoe dit vorm zou kunnen krijgen, of dit de belemmeringen inderdaad zal
wegnemen en in hoeverre het passend en wenselijk is binnen het stelsel. Over de bevindingen
informeer ik uw Kamer in de voortgangsbrief in 2022.

De twee andere oplossingsrichtingen die in de gespreksronde zijn aangedragen om samenwerking
op vestigingsniveau te versterken acht ik niet wenselijk. Dit betreft het verruimen
van de 50%-regel10 en het inschrijven van leerlingen op twee scholen of vestigingen. Een school mag
leerlingen voor 50 procent van de gehele schoolperiode uitbesteden. Deze regeling
is bedoeld voor vakken die een beperkt aantal leerlingen trekken zoals Latijn, Grieks
en beroepsgerichte vakken in het voorbereidend beroepsonderwijs. Indien een school
of vestiging leerlingen meer dan 50 procent wenst uit te besteden, kan worden betwijfeld
of het voortbestaan van een school of vestiging zinvol is. De leerling kan in die
situatie ook kiezen om zich op de andere school of vestiging in te schrijven. Het
inschrijven van een leerling op twee scholen is niet wenselijk, omdat ten allen tijde
duidelijk moet zijn welke school verantwoordelijk is voor de leerling.

Uit de gesprekken is verder duidelijk geworden dat scholen behoefte hebben aan informatie
over de mogelijkheden om de 50%-regel vorm te geven. Samen met de VO-raad zal ik scholen
hierover actief informeren.

3. Maatschappelijke verantwoordelijkheid bestuurders

Schoolbesturen zijn belangrijke spelers in de regio: zij zorgen samen voor een passend
en toekomstbestendig onderwijsaanbod in een bepaald gebied. Hun verantwoordelijkheid
reikt daarmee verder dan de eigen school, zoals ook de Commissie-Dijkgraaf al stelde.
De commissie adviseerde de VO-raad om de bredere maatschappelijke verantwoordelijkheid
van besturen op te nemen in de Code Goed Onderwijsbestuur VO. Dit is inmiddels gebeurd.

Het afgelopen jaar heb ik verkend of verankering van deze bredere maatschappelijke
verantwoordelijkheid ten aanzien van het onderwijsaanbod in de wet wenselijk en mogelijk
is. Ik ga hier in op de uitkomst daarvan.

Schoolbesturen in het vo hebben veel autonomie. De overheid stelt de kaders voor kwaliteit
en levert de financiële middelen. De besturen krijgen de ruimte om samen met het personeel
hun kennis en expertise optimaal in te zetten om goed onderwijs voor de leerlingen
te verzorgen. Dit maakt ons stelsel uniek en krachtig.

Het wijzigen van de verantwoordelijkheid van schoolbesturen in de wet (introduceren
van een bredere verantwoordelijkheid) zou een herziening van de verantwoordelijkheidsverdeling
binnen het stelsel vergen of zou leiden tot tegengestelde bepalingen in de wet ten
aanzien van de verantwoordelijkheid van het onderwijsaanbod. De wet geeft ook geen
basis voor het opleggen van een verplichting aan een individueel bestuur om het onderwijsaanbod
van een school aan te passen.

De wet kent wel reeds de mogelijkheid om een verplichting tot samenwerking of overleg
tussen scholen op te leggen. Zo is er een samenwerkingsverplichting tussen scholen
bij het realiseren van een vrijwillig RPO, waarbij ook een overlegverplichting met
de gemeente is opgenomen. Een bestuur kan samenwerken met ten minste één ander bestuur
met als doel het onderwijsaanbod af te stemmen op de vraag van de leerlingen, in hun
regio. Daarbij dient tenminste 65 procent van de besturen per gemeente in te stemmen
en die besturen dienen 60 procent van de leerlingen te vertegenwoordigen in de betreffende
gemeente. Het is wel mogelijk alle besturen te verplichten om deel te nemen aan een
RPO, maar de kwaliteit én de uitkomst van de samenwerking of het overleg zijn niet
afdwingbaar. Een verplichte deelname aan een RPO heeft daarom weinig toegevoegde waarde.

Datzelfde geldt wanneer de mogelijkheid tot het uitvoeren van een krimptoets in de
wet zou worden opgenomen, waarmee schoolbesturen moeten aantonen dat het onderwijsaanbod
in de komende tien jaar niet in gevaar komt. Een dergelijke verplichting kan in de
wet worden opgenomen, maar het is niet mogelijk om binnen het huidige stelsel aanpassing
van het onderwijsaanbod van scholen af te dwingen. Het toekennen van bepaalde bevoegdheden
in dit kader aan bovenbestuurlijke organen is vanwege dezelfde reden geen begaanbare
weg.

Ik constateer dat in veel regio’s de gesprekken tussen besturen over samenwerking
inmiddels op gang gekomen door onder andere de regeling IML, de Structurele regeling
geïsoleerde scholen en de ondersteuning van schoolbesturen door het accountteam leerlingendaling
van OCW en de ondersteuning van de VO-raad.

4. Ondersteuning van schoolbesturen

Inzet procesbegeleiders

Sinds enkele jaren stel ik externe procesbegeleiding beschikbaar om schoolbesturen
te ondersteunen bij het ontwikkelen van een gezamenlijke aanpak voor regio’s die worden
geconfronteerd met leerlingendaling. De onafhankelijk opererende procesbegeleiders
worden ingezet in de regio’s waar het grootste risico bestaat dat een passend en toekomstbestendig
onderwijsaanbod onder druk komt te staan. De procesbegeleiders brengen de betrokken
partijen bij elkaar om te verkennen welke stappen nodig zijn om een toekomstbestendig
onderwijsaanbod te realiseren en welke vormen van samenwerking daarbij passen. De
ervaring leert dat de procesbegeleiders onderling vertrouwen kunnen bewerkstelligen.
Dit heeft ertoe geleid dat in enkele van deze regio’s de besturen naar elkaar hebben
uitgesproken de samenwerking aan te gaan. Ik volg deze ontwikkelingen op de voet.

Project regionale samenwerking (VO-raad)

Besturen kunnen voor ondersteuning bij leerlingendaling ook terecht bij het project
regionale samenwerking van de VO-raad. De VO-raad heeft, met subsidie van OCW, de
afgelopen jaren een divers ondersteuningsaanbod gerealiseerd. Naast de eerder genoemde
ledenadviseurs krimp & regionale samenwerking stelt de VO-raad informatie beschikbaar
over mogelijke samenwerkingsvormen en over goede voorbeelden, door middel van collegiale
uitwisseling tussen bestuurders. Dit jaar wordt onder meer ingezet op ontwikkelgroepen
die uitwerken hoe bestuurders gezamenlijk verantwoordelijkheid kunnen nemen voor het
regionale onderwijsaanbod.

Afstandsonderwijs

In mijn voortgangsbrief van 19 mei 2020 ging ik in op mogelijkheden voor scholen om
afstandsonderwijs aan te bieden; een thema dat door Covid-19 een nieuwe lading heeft
gekregen, omdat alle scholen in Nederland door de genomen maatregelen ervaring opgedaan
hebben met afstandsonderwijs. Met veel creativiteit, flexibiliteit en grote inzet
hebben leraren en hun leerlingen, schoolleiders, ondersteunend personeel en schoolbestuurders
het afgelopen jaar een enorme prestatie geleverd. Ik ben hen hiervoor zeer erkentelijk.
De plotselinge omschakeling naar afstandsonderwijs is een grote uitdaging, waarbij
ik scholen zoveel mogelijk ondersteun, bijvoorbeeld met lesopafstand.nl. De informatie
en de ervaringen die nu met deze vorm van onderwijs worden opgedaan, kunnen in de
toekomst in krimpregio’s mogelijk een rol van betekenis spelen bij het aanbieden van
vakken die door een klein aantal leerlingen worden gevolgd. De ervaringen met afstandsonderwijs
zullen actief worden gedeeld tijdens de gesprekken die het accountteam leerlingendaling
OCW voert met onderwijsbestuurders in krimpregio’s.

Tot slot

Door demografische ontwikkelingen zien schoolbesturen zich geconfronteerd met de gevolgen
van leerlingendaling. Het nemen van hun maatschappelijke verantwoordelijkheid vraagt
veel van schoolbesturen. Ik ondersteun hen hierbij, zoals met uw Kamer is besproken
en in lijn met de adviezen van de commissie-Dijkgraaf. In deze brief heb ik beschreven
welke acties ik heb genomen in het delen van goede voorbeelden, het bieden van gerichte
procesondersteuning, het tegen het licht houden van belemmerende wetgeving en het
ontwerpen van financiële regelingen.

De gevolgen van leerlingendaling zijn aanzienlijk en de oplossingen zijn veelal complex
en vragen veel implementatietijd. Ik ben dan ook van plan de besturen de komende tijd
te blijven ondersteunen, zowel financieel met de regeling IML, de Structurele regeling
voor geïsoleerde scholen, het verkennen van versterken voor mogelijkheden tot samenwerking,
inzet van procesbegeleiders en met delen van de ervaringen omtrent afstandsonderwijs.
Uw Kamer ontvangt in 2022 een nieuwe voortgangsbrief.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob