Brief regering : Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG)

Nr. 112 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juni 2021

Inleiding

In deze brief geef ik mijn reactie op een viertal onderzoeken en verkenningen naar
de VOG, waarvan er twee reeds aan uw Kamer zijn toegezonden.1 De andere twee rapporten zijn als bijlagen met deze brief meegestuurd.2 Op basis van de conclusies en aanbevelingen uit de onderzoeken kom ik tot een zestal
vervolgstappen waarmee ik het VOG-beleid verder verfijn en toekomstbestendig maak:

1. Sectoren stimuleren om een uniform en op het risiconiveau toegespitst screeningsbeleid
te hanteren;

2. de positie van VOG-aanvragers versterken wanneer Justis voornemens is om de VOG te
weigeren. Daarnaast de kansen van jongeren op de arbeidsmarkt vergroten, door een
kader voor maatwerk te bieden voor het verstrekken van een VOG bij lichte zedendelicten
die zijn gepleegd op minderjarige leeftijd;

3. het vergroten van de begrijpelijkheid van de VOG-procedure voor gebruikers en het
continueren van voorlichting over de VOG;

4. het blijven gebruiken van de VOG als screeningsinstrument door werkgevers en organisaties,
en niet inzetten op het gebruik van uittreksels van het strafblad voor screeningsdoeleinden.3

5. de VOG-bronnen vooralsnog beperken tot justitiële en politiegegevens omdat er twijfels
bestaan over de praktische uitvoering, de concrete veiligheidswinst en de rechtsbescherming
bij het toevoegen van bestuurlijke boetes;

6. het vaker betrekken van justitiële documentatie uit het buitenland bij de VOG-screening;

Bescherming en resocialisatie

Het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) werkt aan een veilige en rechtvaardige
samenleving. Onderdeel daarvan is een sterke rechtstaat waarin een betrouwbare overheid
de maatschappij beschermt tegen criminaliteit. Preventieve maatregelen zoals de VOG-screening,
vormen een belangrijke aanvulling op repressie en dragen bij aan de veiligheid, integriteit
en professionaliteit van kwetsbare sectoren.4 Justis, de screeningsautoriteit van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, is
verantwoordelijk voor het uitvoeren van de VOG-screening.

De VOG in praktijk

Een VOG is een verklaring waaruit blijkt dat het justitiële verleden van een persoon
(het strafblad) geen bezwaar vormt voor het vervullen van een specifieke taak of functie
in de samenleving. De VOG kan online of via het gemeenteloket, voor zeer uiteenlopende
doelen en functies worden aangevraagd. Justis screent aanvragen die betrekking hebben
op betaalde banen, bestuursfuncties, ZZP-opdrachten en vrijwilligerswerk, maar bijvoorbeeld
ook voor visa, stages, lidmaatschap van een schietvereniging, het krijgen van een
huurwoning en het adopteren van een kind. Bij het starten van een VOG-aanvraag geeft
de belanghebbende (werkgever of organisatie) aan op welke risicogebieden de VOG-aanvrager
moet worden gescreend. Wanneer er geen relevante justitiële antecedenten staan geregistreerd
in het Justitieel Documentatie Systeem (JDS) krijgt de aanvrager de VOG thuis toegestuurd.5 Omwille van resocialisatiedoeleinden worden er geen justitiële antecedenten afgedrukt
op de VOG. Een VOG-weigering wordt ook niet met de werkgever of organisatie gedeeld,
maar alleen met de VOG-aanvrager zelf. Hiermee wordt de privacy van mensen met een
strafblad beschermd.

Cijfers en effectiviteit

In 2017 concludeerde mijn ambtsvoorganger, op basis van onderzoek dat in opdracht
van het WODC is uitgevoerd, dat de VOG een effectief instrument is om kwetsbare personen
en sectoren te beschermen tegen herhaald plegen van criminaliteit. Met de VOG worden
jaarlijks enkele duizenden mensen met relevante antecedenten uit kwetsbare sectoren
geweerd. Er gaat daarmee een duidelijk preventieve werking uit van de VOG.6 Steeds meer sectoren zijn zich bewust van de eigen kwetsbaarheden en de meerwaarde
die een (uitgebreide) screening daarin kan hebben.7 Een toenemende vraag om risico’s op de werkvloer uit te sluiten is merkbaar. Zo werden
er in 2020 1,19 miljoen VOG’s aangevraagd en is de VOG inmiddels in 57 sectoren wettelijk
verplicht gesteld.8 In 2020 werd aan 2.524 personen een VOG geweigerd vanwege hun justitiële antecedenten.
In die gevallen woog het risico voor de samenleving zwaarder dan het individuele belang
van de aanvrager.

De VOG als onderdeel van een breder integriteitsbeleid

Met het VOG-beleid wordt tegemoet gekomen aan de behoefte van werkgevers en organisaties
om sollicitanten en vrijwilligers te screenen op hun justitiële verleden. Binnen het
VOG-beleid is er aandacht voor het vergroten van de veiligheid, de rechtsbescherming
van het individu en de consistentie en proportionaliteit van screening. Daarin maakt
Justis steeds – als onafhankelijke derde – een afweging tussen het belang van de aanvrager
enerzijds en het risico voor de samenleving anderzijds. Ook werkgevers en organisaties
maken een afweging, namelijk tussen de mogelijke belasting van screening voor betrokkenen
en de concreet te behalen veiligheidswinst. Daar waar de VOG-screening van toegevoegde
waarde is, stimuleer ik het gebruik van de VOG. De VOG is echter altijd het sluitstuk
van een gedegen integriteitsbeleid. Eventuele risico’s kunnen mogelijk ook worden
afgedekt door integriteitsinstrumenten die rechtstreeks van toepassing zijn op de
werkvloer, minder kostbaar zijn en minder ingrijpend voor de privacy van betrokkenen.
Bijvoorbeeld het toepassen van het vierogen-principe, zorgvuldig aannamebeleid, het
opvragen van referenties en het instellen van gedragsregels, meldcodes en vertrouwenspersonen.

Toekomstbestendig VOG-beleid

De VOG-screening wordt sinds 2004 uitgevoerd door de afdeling Centraal Orgaan Verklaring
Omtrent het Gedrag (COVOG), onderdeel van Justis.9 Na 16 jaar centraal VOG-beleid wil ik het VOG-stelsel toekomstbestendig houden. Ik
heb het WODC daarom gevraagd om een tweetal onderzoeken uit te voeren. Daarnaast is
er een verkenning naar de VOG Rechtspersonen (VOG RP) gedaan en is onder begeleiding
van het Ministerie van Financiën een Publieke Waardescan uitgevoerd. Hieronder volgt
een korte beschrijving van de onderzoeken en verkenningen, daarna geef ik in de vorm
van de zes aangekondigde vervolgstappen, mijn reactie op de conclusies en aanbevelingen.
Aanvullend op deze onderzoeken is bij deze brief een toelichting op basis van artikel
3.1 van de Comptabiliteitswet bijgevoegd. De toelichting maakt deel uit van een experiment
om de vindbaarheid van vereiste toelichtingen te vergroten.

Beschrijving en reactie op de onderzoeken

1) WODC: Analyse beoordelingsstelsel VOG Natuurlijke Personen (VOG NP)10

De DSP-groep heeft, in opdracht van het WODC, onderzoek gedaan naar de interne en
externe consistentie van het huidige VOG-beleid. Er is onderzocht of het stelsel niet
onnodig complex is. Hierbij is gekeken naar sectoren waar de VOG wettelijk verplicht
is gesteld. De onderzoekers concluderen dat er momenteel 57 wettelijke VOG-plichten
bestaan, waarbij in 35 gevallen sprake is van een verzwaard screeningsregime, bijvoorbeeld
met een verlengde terugkijktermijn of door periodieke of continue screening. De VOG-plichten
worden niet consistent opgelegd. In sectoren met gelijke risico’s wordt niet altijd
gelijk gescreend. Het ontbreekt aan een objectieve methodiek waarmee het maatschappelijk
risico gemeten kan worden om het passende screeningsregime te kiezen. Dergelijke inconsistenties
zouden proactief kunnen worden gesignaleerd door het Ministerie van JenV.

Aanbevelingen om het VOG-beleid te verbeteren

De onderzoekers constateren dat het VOG-beleid door de grote variëteit lastig te begrijpen
is, maar niet als té complex wordt ervaren door de gebruikers. Er kunnen wel enkele
aanpassingen worden gedaan, zodat het beleid begrijpelijker wordt. Zo zouden termen
zoals «algemeen en specifiek screeningsprofiel» en «objectief en subjectief criterium»
verduidelijkt moeten worden. Voor VOG-aanvragers met een justitieel verleden zien
zij ook verbetermogelijkheden. In het onderzoek komt naar voren dat mensen met een
strafblad uit angst voor een weigering soms geen VOG aanvragen. Daarnaast zouden VOG-aanvragers
met een justitieel verleden, volgens de geraadpleegde deskundigen meer kans hebben
op een VOG (en daarmee een baan of opleiding) als er actuele informatie verkregen
via risicotaxatie meegenomen wordt bij een VOG-beoordeling. Dat zou de maatwerkfunctie
van de VOG vergroten. Tot slot zou een procedure waarbij onder voorwaarden het strafblad
kan worden geschoond, het zogenoemde «herstel eer en rechte», kunnen bijdragen aan
de re-integratie van mensen met justitieel verleden. De geraadpleegde deskundigen
bevelen daarnaast aan het proces rondom het afwijzen van de VOG te verbeteren. Ook
zou er een betere balans komen in het VOG-beleid als bezwaarzaken niet door het Justis
maar door een onafhankelijke partij wordt uitgevoerd. Tot slot adviseren de onderzoekers
het registratiesysteem van Justis beter te laten aansluiten bij informatiebehoefte
van onderzoekers en beleidsmakers.

Ik kan me vinden in de conclusies en aanbevelingen van de onderzoekers. Twee aanbevelingen
neem ik niet over. Ten eerste het mogelijk maken van «herstel in eer en rechte». Ik
vind het met het oog op opsporing en handhaving van belang dat er zicht blijft op
justitiële gegevens. Ten tweede het betrekken van (informatie uit een) risicotaxatie
als onderdeel van de VOG-screening. Ik wil eerst de uitkomsten en effecten van de
overige aanbevelingen afwachten. Daarna zal ik bezien of een risicotaxatie binnen
het VOG-stelsel haalbaar is en meerwaarde biedt.

Kindermishandeling

Ter uitvoering van de motie van van de leden De Jong en Markuszower (beide PVV) heeft
de DSP-groep tevens specifiek onderzoek gedaan of een onbeperkte VOG-terugkijktermijn
kan worden bewerkstelligd voor mensen die veroordeeld zijn voor kindermishandeling.11 Kindermishandeling is geen apart strafbaar feit in het Wetboek van strafrecht. Er
zijn verschillende vormen van fysiek, psychisch en seksueel geweld tegen minderjarigen,
die als kindermishandelingen kunnen worden aangeduid. Deze delicten wegen nu al zwaarder
mee dan veel andere registraties in het JDS. Het verschilt per type feit hoe lang
er wordt teruggekeken door Justis. Zo heeft Justis reeds de mogelijkheid om bij VOG-aanvragen
die zien op het uitvoeren van werkzaamheden met kinderen, onbeperkt terug te kijken
bij zedendelicten. Daarnaast biedt de bijzondere weigeringsgrond de mogelijkheid om
bij andersoortige delicten jegens minderjarigen voor langere tijd de VOG te weigeren;
namelijk 20 jaar plus eventuele detentietijd.12 In praktijk betekent dit dat een VOG vrijwel het gehele werkende leven kan worden
geweigerd, wanneer er sprake is van een justitieel verleden, bestaande uit misdrijven
gepleegd tegen kinderen.

Meerdere geraadpleegde deskundigen geven aan dat de consistentie van het VOG-beoordelingsstelsel
niet gebaat is bij een onbeperkte terugkijktermijn voor kindermishandeling in het
algemeen, zoals voorgesteld in de motie. Volgens hen worden ernstige vormen van kindermishandeling
nu al afdoende meegewogen in de VOG-screening. Ik deel deze mening en vind dat Justis
onnodig zou worden beperkt in het leveren van maatwerk, met het toevoegen van een
tweede algemene onbeperkte terugkijktermijn naast het huidige zedenbeleid.13 Justis moet de mogelijkheid behouden om aan de hand van de leeftijd ten tijde van
plegen, de afdoening van de strafzaak, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten
een risico-inschatting op maat te maken. Deze maatwerkaanpak zorgt er voor dat – bijvoorbeeld
– een eenmalig handgemeen tussen twee tieners, later geen gevolgen heeft voor het
krijgen van een VOG. Ik acht het huidige beleid toereikend, en zal de beleidsregels
op dit punt daarom handhaven.

2) WODC: Bestuurlijke boetes en de VOG14

In het Nader rapport bestuurlijke boetestelsels van 26 april 2018 heeft het kabinet
geconcludeerd dat er steeds meer bestuurlijke boetes worden opgelegd en dat die niet
hetzelfde worden behandeld als strafrechtelijke boetes.15 Op dit moment worden bestuurlijke boetes niet betrokken bij de VOG-screening. De
onderzoekers van de Universiteit Leiden hebben gekeken naar de mogelijkheid om (bepaalde)
bestuurlijke boetes – op termijn – te gebruiken bij de VOG-screening.

De onderzoekers concluderen dat er een grote diversiteit aan boetes en bestuursorganen
bestaat en dat het ontbreekt aan een centraal registratiesysteem voor deze boetes.
De praktische obstakels voor het gebruik van deze informatie in de VOG-screening zijn
daarmee aanzienlijk. Daarnaast kan er geen eenduidige betekenis aan de hoogte van
een bestuurlijke boete worden verbonden. Tot slot bestaan er twijfels over de concrete
veiligheidswinst en de rechtsbescherming van beboete personen. Daarom concluderen
de onderzoekers dat er op dit moment te veel bezwaren zijn om bestuurlijke boetes
te betrekken bij de VOG-screening.

Naast de conclusies op het gebied van bestuurlijke boetes, geven de onderzoekers ook
enkele overwegingen mee die zien op het in behandeling nemen van een VOG-aanvraag
door Justis. Sinds 2004 kan de VOG niet meer alleen voor werkrelaties worden aangevraagd,
maar voor tal van doelen en functies. In de beleidsregels van de VOG staat geschreven
dat er voor een VOG-aanvraag sprake moet zijn van enig «risico voor de samenleving»,
zonder dit nader te specificeren. Dit kan tot gevolg hebben dat er mogelijk VOG’s
worden aangevraagd die niet ten doel hebben om risico’s in de samenleving af te dekken.
De onderzoekers constateren dat voor de invulling van dit begrip momenteel veel ruimte
wordt gelaten aan individuele beoordelaars van Justis. Op grond van hun bevindingen
raden de onderzoekers aan om de VOG-systematiek nog eens kritisch tegen het licht
te houden. Ik neem de aanbevelingen van het onderzoek naar de bestuurlijke boetes
en de VOG ter harte en zet verderop in deze brief uiteen hoe ik deze tot uitvoer ga
brengen.

3) Publieke Waardescan16

In de Publieke Waardescan is een overzicht gemaakt van de toegevoegde maatschappelijke
waarde van het VOG-beleid. De scan laat zien dat het VOG-beleid door aanvragers, werkgevers
en organisaties positief wordt gewaardeerd, maar dat het soms lastig te begrijpen
is. Zo is niet altijd duidelijk op welke wijze Justis de screening uitvoert en welke
bronnen hierbij worden geraadpleegd. De VOG wordt steeds vaker aangevraagd, terwijl
werkgevers en organisaties niet altijd weten wat de screening precies inhoudt en dat
het nodig is om naast de VOG aanvullende integriteitsmaatregelen te nemen. Daarnaast
stellen de onderzoekers dat VOG-aanvragers met een strafblad onvoldoende mogelijkheden
hebben om de beoordeling van Justis positief te beïnvloeden, bijvoorbeeld door het
aandragen van persoonlijke stukken of het aangaan van een gesprek met de beoordelaars
van Justis.17

De onderzoekers concluderen tevens dat JenV geen volledig zicht heeft op de gebruikers
van de VOG, bijvoorbeeld in welke specifieke sectoren aanvragers werkzaam zijn en
hoeveel VOG-aanvragen vallen onder een wettelijke VOG-plicht. Die informatie is wel
van belang om inzichtelijk te maken of het instrument van de VOG correct wordt toegepast.
In de Publieke Waardescan wordt tenslotte gesignaleerd dat het Nederlandse VOG-beleid
sterk afwijkt van het screeningsbeleid in andere Europese landen waar het mogelijk
is om een (sectorspecifiek) uittreksel van het strafblad op te vragen en dit document
bij een sollicitatie te overhandigen aan de werkgever. Aanbevolen wordt om nader onderzoek
te doen naar de wijze waarop de VOG resocialisatiekansen van mensen met een strafblad
bevordert. Ik vind de inzichten die uit scan naar voren zijn gekomen waardevol en
ga de aandachtspunten verderop in deze brief verder uitwerken.

4) Verkenning VOG Rechtspersonen (VOG RP)18

Een VOG RP is een schriftelijke verklaring waarmee bedrijven of stichtingen aan partners,
bedrijven en overheden kunnen aantonen dat ze geen strafbare feiten hebben gepleegd
die een risico vormen voor het werk of de taak die ze willen uitvoeren. Daarbij wordt
niet alleen het strafrechtelijk verleden van de rechtspersoon zelf in de beoordeling
meegenomen, maar ook dat van de bestuurders. In praktijk wordt er relatief weinig
gebruik gemaakt van de VOG RP. Om die reden heb ik door Andersson Elffers Felix (AEF)
een verkenning laten uitvoeren naar de toegevoegde waarde van de VOG RP. In de verkenning
is gesproken met beoordelaars van Justis en met organisaties die al dan niet gebruik
maken van de VOG RP. Hieruit is gebleken dat, hoewel de VOG RP weinig aangevraagd
wordt, organisaties het instrument wel als een belangrijk onderdeel van hun integriteitsbeleid
zien.

De onderzoekers van AEF onderscheiden twee richtingen waarin het instrument zich verder
zou kunnen ontwikkelen. De eerste optie is een verbreding waarbij naast de justitiële
documentatie ook andere informatiebronnen worden geraadpleegd bij de beoordeling van
een aanvraag. De tweede optie is een verdieping waarbij bij een aanvraag van de VOG
RP het doel en de doelgroep gespecificeerd kunnen worden. Er zouden dan screeningsprofielen
kunnen worden opgesteld, vergelijkbaar met de manier waarop aanvragers van de reguliere
VOG (de VOG voor natuurlijke personen) uit verschillende profielen kunnen kiezen.
De onderzoekers bevelen aan om aan de hand van bovenstaande richtingen te bezien of
het instrument aanpassingen behoeft. Ik kan me vinden in de tweede optie en zal verderop
in deze brief uiteenzetten hoe ik deze tot uitvoer zal brengen.

VOG-beleid in de toekomst

Om het VOG-beleid verder te verbeteren, heb ik een zestal stappen geformuleerd die
onder meer voortvloeien uit de conclusies en aanbevelingen van de hierboven beschreven
onderzoeken.

1. Uniform en op risiconiveau toegespitst screeningsbeleid stimuleren

Uit het onderzoek van de DSP-groep blijkt dat er inconsistenties in het VOG-beleid
waar te nemen zijn. Het Ministerie van JenV heeft als enige partij zicht op deze inconsistenties.
Sterk gereguleerde sectoren hebben mogelijk een hoger screeningsniveau dan vergelijkbare
sectoren waar lagere, verouderde of helemaal geen regelgeving bestaat. Een voorbeeld
van een hoger screeningsniveau is de buitenschoolse opvang waarbij, evenals voor de
hele sector kinderopvang, personeel continu wordt gescreend, terwijl leerkrachten
in het basisonderwijs alleen bij indiensttreding een VOG moeten overleggen.19 Ik ben van mening dat, daar waar sprake is van dezelfde risico’s en interne beheersingsmaatregelen,
ook hetzelfde niveau van VOG-screening hoort te gelden. Om ervoor te zorgen dat de
VOG-screening optimaal effect sorteert, ga ik een aantal zaken oppakken.

Justis heeft al goed zicht op sectoren die gebruik maken van de VOG. Daarbij wordt
ingezet op een overzicht van doelen en functies waarvoor de VOG wordt aangevraagd.
Daarnaast ga ik, conform de aanbevelingen van de DSP-groep, een methodiek ontwikkelen
waarbij risico’s door Justis vooraf beter kunnen worden ingeschat, zodat de juiste
vorm van screening kan worden uitgevoerd.

In aanvulling op de risicomethodiek voor Justis zal ik een leidraad opstellen voor
sectoren en werkgevers. Met de leidraad kan worden ingeschat of screening bijdraagt aan veiligheid op de werkvloer en welke screeningsvorm beste
past bij de beschreven risico’s (eenmalig, periodiek of continu). Hierbij zal tevens
aandacht worden besteed aan de randvoorwaarden die nodig zijn om bepaalde vormen van
screening te kunnen realiseren. In de leidraad zullen ook andere integriteitsinstrumenten
worden beschreven, die naast of ter vervanging van screening kunnen worden ingezet
om integriteitsschendingen te voorkomen. Daarbij zal ik tevens bezien of een informatiedashboard,
zoals door DSP wordt geadviseerd, behulpzaam kan zijn als signaalfunctie naar departementen
en sectoren.

Vooruitlopend op de ontwikkeling van de risicomethodiek en de leidraad, zal ik – gezien
de kwetsbaarheid van minderjarigen en andere personen die sterk afhankelijk zijn van
zorg van derden – het gesprek aangaan met mijn collega’s van OCW, SZW en VWS, om te
komen tot een meer eenduidig beleid met betrekking tot screening. Hiermee wil ik de
veiligheid van kwetsbaren – en minderjarigen in het bijzonder – vergroten. Inconsistenties
in het screeningsbeleid binnen de verschillende sectoren kunnen deels worden verklaard
doordat er in aanvulling op de VOG ook andere instrumenten zijn die de veiligheid
in een sector waarborgen. Om die reden worden deze instrumenten meegenomen in dit
gesprek. Gezamenlijk kunnen we bezien met welke reden deze inconsistenties bestaan
en of er aanleiding is om verschillen in het screeningsbeleid te verkleinen.

Tot slot wordt zowel in het onderzoek van de Universiteit Leiden als in de Publieke
Waardescan duidelijk, dat de VOG in steeds meer sectoren een vereiste is. Het is niet
bekend of er bij iedere VOG-aanvraag sprake is van enig «risico voor de samenleving».
Veel VOG-aanvragen worden automatisch afgedaan door Justis, omdat betrokkene niet
staat geregistreerd in het JDS. Bovendien geven de beleidsregels weinig richting voor
het in behandeling nemen van een VOG-aanvraag, met als gevolg dat er ook VOG’s worden
verstrekt voor functies, doelen en beroepen waarbij van «enig risico voor de samenleving»
mogelijk geen sprake is. Omdat dergelijke VOG-eisen negatieve gevolgen zouden kunnen
hebben voor de resocialisatie van ex-gedetineerden, zal ik naast het beter adviseren
van sectoren en werkgevers via de leidraad met Justis verkennen of de ontvankelijkheidstoets
(de procedure voor het in behandeling nemen van VOG-aanvragen) aanpassing behoeft.

2. Resocialisatie en de VOG

Het is van groot belang dat mensen met een justitieel verleden een zinvolle dagbesteding
hebben, om te voorkomen dat zij terugvallen in crimineel gedrag. Hierbij kan worden
gedacht aan het volgen van onderwijs, het doen van een stage, vrijwilligerswerk of
een betaalde baan. Steeds meer stage-aanbieders, werkgevers en vrijwilligersorganisaties
vragen om een VOG. Ik wil benadrukken dat ook mensen met een strafblad een VOG kunnen krijgen, mits hun justitiële verleden geen risico’s
oplevert bij het uitoefenen van de taak of functie waarvoor de VOG wordt aangevraagd.
Slechts 0,3% van alle VOG-aanvragen wordt geweigerd. Om verkeerde beeldvorming tegen
te gaan vind ik het van belang te investeren in goede begeleiding en voorlichting
over de VOG-procedure. Daarnaast heb ik speciale aandacht voor de positie van minderjarigen.
Zij mogen niet onnodig worden gehinderd in hun resocialisatie door de VOG.

Ten eerste wil ik het contact met Justis vergemakkelijken. Vorig jaar heeft er een
pilot gelopen waarbij personen die met een (voorgenomen) VOG-weigering te maken kregen
werden gebeld door medewerkers van Justis, waardoor er direct vragen konden worden
gesteld over de VOG-procedure. Deze werkwijze wordt vanwege de positieve resultaten
dit jaar structureel ingevoerd.20

Ten tweede neem ik de aanbeveling van de DSP-groep ter harte om te bekijken of personen
waarvan de VOG wordt geweigerd, het gesprek aan kunnen gaan met een toekomstig werkgever
waarin het justitiële verleden wordt besproken.21 De onderzoekers constateren dat dit mogelijk een positieve invloed heeft op de baankansen
van mensen met een strafblad. Wanneer er geen wettelijke VOG-plicht geldt kan een
werkgever ervoor kiezen om iemand alsnog in dienst te nemen of een stage aan te bieden.
Bij sectoren met een wettelijke VOG-plicht, zie ik die ruimte niet. Omdat in de aanbeveling
de positie van werkgevers niet is meegewogen, heb ik het WODC gevraagd te onderzoeken
hoe werkgevers in dit geval tegenover het zelfstandig beoordelen van justitiële documentatie
staan en of dit een positief effect zal hebben op de positie van de sollicitant. Daarnaast
zullen de beleidsmatige en juridische consequenties van dit voorstel nader moeten
worden onderzocht.

Ten derde wil ik zorgen dat er in de beleidsregels voor Justis een duidelijker kader
voor maatwerk komt, om specifiek voor minderjarige daders van zedendelicten te kunnen
differentiëren naar de ernst van het misdrijf en de leeftijd ten tijde van plegen.
In het DSP onderzoek melden de geraadpleegde deskundigen dat de nu geldende onbeperkte
terugkijktermijn bij zedendelicten, een onnodig negatief effect kan hebben op jonge
VOG-aanvragers.22 De afgifte van een VOG in het kader van een gezags- of afhankelijkheidsrelatie, zoals
in het onderwijs, zorg of taxibranche, wordt in beginsel ook geweigerd als er sprake
is van lichtere zedendelicten gepleegd op minderjarige leeftijd. Een voorbeeld hiervan
is ongevraagd betasten van een persoon, waarbij het delict is afgedaan met een voorwaardelijk
sepot of transactie. Hoewel de beleidsregels ruimte bieden om de VOG alsnog af te
geven indien de weigering evident disproportioneel is, bieden de beleidsregels op
dit vlak weinig kader en rechtszekerheid. De Nationaal Rapporteur Mensenhandel en
Seksueel Geweld tegen Kinderen (NRM) gaf in 2017 al aan dat minderjarigen hierdoor
onnodig uitsluiting ervaren van diverse banen en stages, en dat jeugdprofessionals
soms geen aangifte doen omdat dit gevolgen kan hebben voor het krijgen van een VOG.23

Vanzelfsprekend dient Justis bij ernstige misdrijven (bijvoorbeeld bij seksueel geweld
of kindermishandeling) de mogelijkheid te behouden om de VOG lange tijd te weigeren,
ook wanneer de feiten zijn gepleegd op minderjarige leeftijd. Hierdoor blijven kwetsbare
groepen beschermd tegen het risico van herhaald ernstig crimineel gedrag, ook als
dit verder in het verleden heeft plaatsgevonden.

Tot slot ga ik ook aan de slag met de aanbeveling om een onafhankelijke commissie
een rol te geven in de beoordeling van bezwaarzaken na een weigering. Ik ga onderzoeken
wat de effecten van een dergelijke commissie zijn voor de praktijk. Voor zover bovenstaande
acties betrekking hebben op de VOG-beleidsregels zal ik een nieuwe versie hiervan
voor het einde van 2022 ter informatie aan uw Kamer toesturen.

3. Continueren voorlichting en vergroten begrijpelijkheid van de procedure

De DSP-groep concludeert dat de VOG-screening complex is. Om de kans op een VOG (voor
een specifieke sector) in te schatten heeft Justis eerder al een online VOG-wijzer
ontwikkeld, voor zowel jongeren als volwassenen.24 In 2019 berichtte ik uw Kamer over diverse acties om de angst voor het aanvragen
van een VOG bij jongeren in het Mbo aan te pakken.25 De specifieke voorlichting gericht op deze doelgroep zal ik continueren.

Daarnaast zal ik mij blijven inzetten voor communicatie binnen de justitieketen over
de VOG, zodat personen met een justitieel verleden, maar ook professionals goed worden
geïnformeerd over de gevolgen van een strafblad. Contacten met reclassering, Dienst
Justitiële Inrichtingen (DJI), jeugdprofessionals en Openbaar Ministerie (OM) blijven
daarom speerpunt voor Justis. Ter ondersteuning hiervan verzorgt Justis onder meer
webinars die reeds door ruim duizend professionals zijn bijgewoond. De complexiteit van de
VOG-screening uit zich ook in de correspondentie door Justis. In de loop van dit jaar
zijn daarom alle standaardbrieven door Justis aangepast naar Nederlands op B1 niveau.
Uit het rapport van de DSP-groep blijkt bovendien dat enkele taalkundige aanpassingen
in de VOG-procedure zouden kunnen leiden tot meer duidelijkheid bij de gebruikers
van de VOG. Ik zal daarom werken aan een herformulering van de beleidsregels en van
de beschrijving van de VOG-procedure.

4. Het Europees uittrekselrecht met behoud van de VOG als screeningsinstrument

In Nederland geeft de overheid een oordeel over het belang van een justitieel verleden
voor de uitvoering van een taak of functie in een kwetsbare omgeving. Zoals de Publieke
Waardescan aangeeft, bestaat er in andere Europese lidstaten geen VOG-screening, maar
is het daar mogelijk om een uittreksel van het strafblad op te vragen en dit voor
te leggen aan de werkgever. De Nederlandse wet kent op dit moment alleen de mogelijkheid
tot inzage van het eigen strafblad. In 2022 zal op grond van Europese regelgeving,
het ook in Nederland mogelijk worden om een uittreksel van de eigen justitiële documentatie
op te vragen.26

Dit «uittrekselrecht» is alleen voorbehouden aan het individu over wie de gegevens
geregistreerd zijn. Werkgevers of andere belanghebbenden hebben geen toegang tot deze
informatie. Binnen het VOG-stelsel vormen alleen voor de functie relevante antecedenten
een belemmering voor het krijgen van een baan of functie. Hiermee wordt voorkomen
dat mensen onterecht worden uitgesloten van werk of stages. Vanwege het belang dat
ik hecht aan de privacy en rechtsbescherming, wil ik de VOG niet vervangen voor een
ongefilterd uittreksel van het strafblad. Zoals eerder benoemd, heb ik het WODC wel
gevraagd om door middel van een experiment te onderzoeken hoe werkgevers tegenover
een «getrapt model» staan, waarbij sollicitanten op vrijwillige basis hun justitiële
verleden kunnen bespreken met de werkgever. Met de resultaten van het onderzoek wil
ik bekijken wat nodig en haalbaar is om de re-integratie van mensen met een strafblad
te optimaliseren. Ik bericht uw Kamer voor inwerkingtreding van de Europese verordening
in 2022 over mijn bevindingen.

5. Bronnen vooralsnog beperken tot justitiële en politiegegevens

De toenemende vraag naar (uitgebreide) screening doet ook de vraag rijzen naar het
toevoegen van nieuwe bronnen. Het WODC-onderzoek van de Universiteit Leiden toonde
aan dat er twijfels bestaan over de praktische uitvoering, de concrete veiligheidswinst
en de rechtsbescherming bij het toevoegen van bestuurlijke boetes bij de VOG-screening.
Mijn ambtsvoorganger meldde in 2016 reeds dat «het ontsluiten van bestuurlijke boeten,
de standaardisatie van de registratie en digitale gegevensuitwisseling nog aandacht
behoeft. Daarmee lijkt het betrekken van bestuurlijke boeten disproportioneel veel
inzet te vergen».27 Het WODC-onderzoek geeft geen aanleiding om af te wijken van dit standpunt.

Het voorlopig niet betrekken van bestuurlijke boeten bij de VOG-screening, geldt zowel
voor de VOG Natuurlijke Personen (NP), als voor de VOG voor RP. Daarbij zal ik, op
basis van de ontwikkelrichtingen uit het onderzoek van AEF, bekijken of er andere
aanpassingen van het instrument VOG RP mogelijk zijn, aangezien de VOG RP positief
wordt gewaardeerd door de gebruikers.

Ik sluit overigens niet uit dat in de toekomst additionele bronnen kunnen worden toegevoegd
aan de VOG RP en VOG NP, als hiermee de veiligheid binnen een sector wordt bevorderd.
Het wetsvoorstel VOG politiegegevens, dat op 17 december 2020 door uw Kamer is aangenomen
en thans ter behandeling voorligt in de Eerste Kamer, is hiervan een voorbeeld. Het
wetsvoorstel maakt het mogelijk dat informatie uit de politiesystemen een zelfstandige
grondslag vormt om de afgifte van een VOG te weigeren. Deze uitbreiding is noodzakelijk
voor de screening van (beoogd) personeel in kwetsbare functies waarvoor een hoge mate
van integriteit is vereist. De bestaande screeningsinstrumenten van Justis, de politie
of de AIVD kennen een ander doel en beoordelingskader en zijn daarom voor deze functies
niet passend of toereikend. De functies waarvoor een VOG politiegegevens is vereist,
worden bij ministeriële regeling aangewezen. Hierbij wordt in ieder geval gedacht
aan functies bij de DJI, de Douane, het OM en aan buitengewoon opsporingsambtenaren
(boa’s).

6. Internationale bronnen toevoegen aan de VOG-screening

Om de veiligheid in kwetsbare sectoren te vergroten, is het van belang in de screening
justitiële documentatie uit het buitenland te betrekken. Criminaliteit beperkt zich
immers niet tot de landsgrenzen. De afgelopen jaren is daarom ingezet op het gebruik
van internationale bronnen bij de VOG-screening. Momenteel maakt Justis bij alle VOG-aanvragen
die worden gedaan door EU-onderdanen, met het doel «werken met kinderen» gebruik van
het European Criminal Records Information System (ECRIS).28 Ik ben voornemens deze praktijk uit te breiden zodat het VOG-stelsel internationaler
en daarmee toekomstbestendig wordt.29

Binnen de EU

In 2019 startte in Benelux-verband een pilot waarmee bij VOG-aanvragen van Belgen
en Luxemburgers justitiële documentatie wordt opgevraagd (en door België en Luxemburg
worden verstrekt) via het ECRIS-netwerk.30 De samenwerking leidde in 2020 tot 12 weigeringen voor Belgische VOG-aanvragers.
Met deze weigeringen werd voorkomen dat personen met relevante antecedenten een VOG
kregen om te werken in de burgerluchtvaart, bij bezorgdiensten en rijscholen. Gesterkt
door de ervaringen in de Benelux wil ik de samenwerking met andere lidstaten versterken
en uitbreiden. Nog dit jaar wil ik bij alle Europeanen die een VOG aanvragen (ongeacht
het doel van de VOG-aanvraag) het ECRIS-netwerk gaan raadplegen. Lidstaten antwoorden
op deze informatieverzoeken conform nationale wetgeving.31 Vanaf 2022 zal het ECRIS Third Country Nationals (TCN) systeem in werking treden.
Dit maakt het mogelijk om justitiële gegevens van derdelanders die elders in de Europese
Unie zijn veroordeeld te betrekken bij de VOG-screening.32

Buiten de EU

Zoals ik u al eerder heb aangegeven heeft de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst
(HSO) tussen de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk (VK) het voor Justis mogelijk
gemaakt om bij VOG-aanvragen van Britten die met kinderen willen werken, justitiële
gegevens uit het VK te kunnen gebruiken in de VOG-screening.33 Daarnaast heb ik u geïnformeerd dat ik de mogelijkheden verken om ook onherroepelijke
veroordelingen, die zijn uitgesproken door strafrechters van buiten de EU te kunnen
gebruiken bij de VOG-screening. Het gaat hier om informatie die ziet op het seksueel
misbruik van minderjarigen door Nederlanders in het buitenland. Ik grijp die mogelijkheid
tot verkenning met beide handen aan, zodat minderjarigen in Nederland beschermd worden
tegen herhaald crimineel gedrag.34

Tot slot

De diverse onderzoeken en verkenningen hebben laten zien dat de VOG een waardevol
instrument is waarbij belangen van de samenleving en die van personen met een strafblad,
zorgvuldig tegenover elkaar worden afgewogen. Met de VOG-screening worden risico’s
beperkt en kwetsbare personen en situaties beschermd. Met de aangekondigde vervolgstappen
zet ik in op een toekomstbestendig VOG-beleid.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker