Brief regering : Reactie op de initiatiefnota van het lid Stoffer over “Dwang tegen vrouwen rond liefde, lijf en leven: maatregelen tegen internationale misstanden inzake draagmoederschap en abortus”

Nr. 3
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juni 2021

Op 19 november 2020 heeft de vaste commissie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
mij verzocht om een appreciatie te geven op de initiatiefnota van het lid Stoffer
inzake Dwang tegen vrouwen rond liefde, lijf en leven: maatregelen tegen internationale
misstanden inzake draagmoederschap en abortus.1 Met deze brief kom ik, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, tegemoet aan
dit verzoek.

In de initiatiefnota focust het lid Stoffer zich op dwang tegen vrouwen en meisjes
rond voortplanting en seksualiteit, waarbij zorgen rond twee misstanden centraal staan:
gedwongen (commercieel) draagmoederschap en dwang rond abortus. Hij onderstreept hierbij
dat in de kabinetsinzet de nadruk te veel zou liggen op vrijheid en zelfbeschikking
en te weinig op verantwoorde vrijheid en bescherming, inclusief van ongeboren leven. De initiatiefnemer schetst
misstanden, waaronder babyfabrieken en abortussen gebaseerd op seksevoorkeur, in verschillende regio’s in de wereld. Hij
benadrukt dat meer inzicht in en oerzicht over deze twee fenomenen nodig is.

Net als de initiatiefnemer is het kabinet tegen elke vorm van dwang bij zaken rond
seksualiteit of beslissingen over het eigen lichaam. Dit geldt ook voor abortus en
draagmoederschap. Het tegengaan van dwang en het opkomen voor rechten en keuzevrijheid
staan centraal in ons nationale beleid en ook in onze internationale inzet die hierop
is gebaseerd.

Nederland wil de misstanden rondom (internationaal) draagmoederschap zo veel mogelijk
tegengaan. De Staatscommissie Herijking ouderschap (hierna: de Staatscommissie) heeft
in haar rapport uit 2016 zorgen geuit over sommige praktijken rond draagmoederschap.2 In verschillende landen is de positie van de draagmoeder onvoldoende beschermd en
in bepaalde landen ligt kinderhandel op de loer. Dit is aanleiding geweest voor het
kabinet om in Nederland te werken aan een wettelijke regeling voor draagmoederschap
waarin wordt getracht misstanden en bestaande risico’s rond (internationaal) draagmoederschap
zo veel mogelijk te beperken. Op internationaal terrein volgt Nederland de ontwikkelingen
op het gebied van draagmoederschap nauw. In 2018 heeft de speciaal rapporteur inzake
kinderhandel, kinderprostitutie en kinderpornografie voor de Verenigde Naties een
rapport opgeleverd over o.a. draagmoederschap en gepresenteerd aan de Mensenrechtenraad3 en in 2019 een rapport aan de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties.4 Nederland faciliteert de deelname van een Nederlandse expert in de werkgroep van
de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht (HccH). Daarin wordt onder
andere de haalbaarheid van een verdrag dat gaat over de erkenning van buitenlandse
gerechtelijke beslissingen over juridisch ouderschap en een mogelijk protocol voor
de erkenning van ouderschap na draagmoederschap onderzocht. Verder volgt Nederland
de ontwikkelingen van de International Social Service (ISS). Dit is een onafhankelijk
internationaal samenwerkingsverband dat op 22 maart jongstleden internationale richtlijnen
heeft opgeleverd voor de bescherming van kinderen in het kader van draagmoederschap.5 Deze ontwikkelingen worden betrokken bij de (verdere) vormgeving van het Nederlandse
beleid op dit thema.

Nederland zet zich wereldwijd in om misstanden rond abortus tegen te gaan. Dit doet
het kabinet zowel door middel van diplomatieke en politieke inzet in internationale
en Europese besluitvorming en in gesprekken met andere landen als door het financieren
van programma’s en organisaties ter bevordering van seksuele en reproductieve gezondheid
en rechten. Het tegengaan van ongeplande zwangerschappen en moedersterfte, en het
zorgdragen voor veilige, legale toegang tot essentiële hulpverlening en zorg, waaronder
veilige abortus, zijn hierbij belangrijke doelstellingen. Nederland doet dit door
bij te dragen aan keuzevrijheid en de mogelijkheid van meisjes, jongeren en vrouwen,
waar mogelijk met hun partners, om weloverwogen en geïnformeerde keuzes te maken over
hun lichaam en leven. Tenslotte zet het kabinet zich in voor het tegengaan van gedwongen
abortussen, waaronder gebaseerd op seksevoorkeur. Het kabinet focust zich hierbij
op het aanpakken van grondoorzaken hiervan zoals genderongelijkheid, genderdiscriminatie
en ongelijke machtsrelaties.

In bijlage bij deze brief wordt in gegaan op de 12 concrete beslispunten en aanbevelingen
aan het kabinet, zoals die in de initiatiefnota zijn opgenomen en wordt de tweedeling
gehanteerd zoals in de initiatiefnota; 1) draagmoederschap en 2) gedwongen abortus
en «gendercide».

Tenslotte vraagt de initiatiefnemer verschillende (financiële) toezeggingen aan het
kabinet. Deze kabinetsreactie schetst aan de hand van de aanbevelingen en beslispunten
lopende ontwikkelingen en onderbouwing van beleid dat wordt gevoerd, maar laat eventuele
besluiten op deze terreinen aan een volgend kabinet.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A.M. Kaag

I) Aanbevelingen en beslispunten rond misstanden (commercieel) draagmoederschap

1. Breng dwang en drang rondom draagmoederschap integraal in kaart

a. verzamel meer kwalitatieve en kwantitatieve data;

b. onderzoek de betrokkenheid van Nederlanders bij misstanden;

c. onderzoek de benodigde internationale (juridische) interventies.

Antwoord

Dwang en drang rond draagmoederschap zijn onacceptabel. Dat geldt zowel binnen Nederland
als in het buitenland. Voor het formuleren van beleid om misstanden tegen te gaan,
is kennis over de benadering en praktijk in andere landen van groot belang. Er zijn
diverse studies gedaan naar draagmoederschap, waaruit ook blijkt dat het niet eenvoudig
is om een totaaloverzicht te verkrijgen van de situatie in alle landen waar draagmoederschap
plaatsvindt.6 Draagmoederschapstrajecten worden doorgaans niet op één centrale plek geregistreerd
en elk land heeft zijn eigen wet- en regelgeving rondom draagmoederschap dat ook steeds
aan verandering onderhevig is.

De Staatscommissie heeft in 2016 op verzoek van de toenmalige Staatssecretaris van
Veiligheid en Justitie uitgebreid onderzoek gedaan naar (internationaal) draagmoederschap
en de vraag welke reactie van de Nederlandse overheid daarop passend is.7 De Staatscommissie bevestigt de zorgen van de initiatiefnemer over kwetsbaarheden
rond met name internationaal draagmoederschap en concludeert dat in verschillende
landen de positie van zowel het kind als de draagmoeder onvoldoende beschermd zijn.
Tevens stelt de Staatscommissie dat lessen moeten worden getrokken uit de ervaringen
in het verleden met interlandelijke adoptie en donorkinderen. Op aanbeveling van de
Staatscommissie werkt het kabinet daarom aan een regeling, het wetsvoorstel Kind,
draagmoederschap en afstamming, die waarborgt dat draagmoederschap in Nederland zorgvuldig
verloopt, met respect voor de menselijke waardigheid van de betrokkenen. Voor buitenlands
draagmoederschap biedt de regeling prikkels om te kiezen voor een land waar draagmoederschap
met voldoende waarborgen is omkleed. Tegelijkertijd biedt de regeling een strafbaarstelling
van betalingen bij onder meer draagmoederschap, ook als Nederlanders zich daaraan
schuldig maken in het buitenland. Voorgaande onderdelen wat betreft buitenlands draagmoederschap
zijn in lijn met de aanbevelingen van de Staatscommissie. Het kabinet is zich ervan
bewust dat met geen enkele regeling misstanden ooit helemaal kunnen worden voorkomen.
Zo kunnen er onderhands alsnog betalingen plaatsvinden en kan er – net als bij kinderen
die op andere wijze worden geboren – geen absolute zekerheid worden gegeven wat betreft
de betrouwbaarheid van de geregistreerde afstammingsgegevens. Het wetsvoorstel heeft
als inzet om misstanden waar mogelijk te beperken, zonder te willen pretenderen dat
dit een sluitende regeling kan bieden. Nader algemeen onderzoek naar misstanden acht
het kabinet in het licht van het voorgaande op dit moment niet noodzakelijk. Wel zal
het kabinet de (internationale) ontwikkelingen rondom draagmoederschap steeds nauwlettend
blijven monitoren. Indien nodig kan het beleid daarop worden aangepast.

Het recent opgeleverde rapport van de Commissie Joustra over interlandelijke adoptie
legt een link met draagmoederschap en bepleit de lessen uit het onderzoek naar adoptiemisstanden
ook ter harte te nemen bij nieuwe gezinsvormen, zoals draagmoederschap. Het rapport
en deze aanbeveling zijn aanleiding om het wetsvoorstel Kind, draagmoederschap en
afstamming met deskundigen langs de lat van de bevindingen van deze Commissie te leggen.

De vraag naar onderzoek naar betrokkenheid van Nederlanders bij misstanden, specifiek
drang of dwang bij draagmoederschap, is voor wat betreft strafbare feiten voorgelegd
aan het Openbaar Ministerie (OM). Het is echter niet mogelijk om deze gegevens uit
OM systemen te halen, omdat het OM registreert op wetsartikelen van strafbare feiten.
Er is tot op heden geen wetsartikel dat «misstanden bij draagmoederschap» als zodanig
strafbaar stelt. Ook op andere wijze worden misstanden rondom draagmoederschap niet
geregistreerd. Het is dan ook lastig een inschatting te maken van het aantal betrokken
Nederlanders. De gestelde vragen bieden geen aanknopingen of aanleiding voor een onderzoek
naar specifieke betrokkenheid van Nederlanders bij strafbare misstanden in het buitenland.
De inzet van het kabinet erop gericht om misstanden zoveel mogelijk te voorkomen –
ongeacht hoe vaak deze plaatsvinden.

Wat betreft de vraag naar onderzoek de benodigde internationale (juridische) interventies
is in de inleiding reeds opgemerkt dat Nederland betrokken is bij internationale ontwikkelingen
op het gebied van draagmoederschap en deze nauw volgt. In de praktijk blijkt het lastig
om op internationaal niveau te komen tot een instrument op het gebied van draagmoederschap,
omdat landen uiteenlopende standpunten hebben op dit terrein. Desondanks zullen deze
ontwikkelingen in de toekomst mogelijk een bijdrage kunnen leveren aan het verder
voorkomen of beperken van misstanden op dit terrein.

2. Doordenk de consequenties van «globalisering van vraag en aanbod» en biotechnologische
ontwikkelingen met het oog op (ethische) kaders

Antwoord

De initiatiefnemer stelt dat de overheid een verantwoordelijkheid heeft voor het reguleren
van illegale handelspraktijken rond het menselijk lichaam. Het kabinet deelt deze
opvatting met de initiatiefnemer en onderschrijft dat de overheid een rol heeft in
het voorkomen van ongewenste praktijken in het buitenland ten einde daarmee geld te
verdienen, maar welke ten koste gaan van de lichamelijke integriteit van degene die
een behandeling of ingreep ondergaat. Het is niet altijd te voorkomen dat mensen voor
bepaalde diensten uitwijken naar het buitenland, wanneer wet- en regelgeving in het
buitenland minder stringent is of in zijn geheel ontbreekt. Om dit zoveel mogelijk
te voorkomen dient bij de totstandkoming van wet- en regelgeving, ook ten aanzien
van toekomstige biotechnologische ontwikkelingen, zoveel mogelijk rekening gehouden
te worden met de mogelijkheid van het uitwijken naar het buitenland, waardoor alsnog
geld zou kunnen worden verdiend met onethische praktijken. Ten algemene geldt dat
nieuwe biotechnologische ontwikkelingen en de mogelijkheden die deze ontwikkelingen
bieden voor medische zorg, goed worden ingekaderd middels wet- en regelgeving. In
meerdere wetten zijn er waarborgen opgenomen die tegengaan dat kwetsbare mensen verleid
worden om ingrepen op het lichaam te ondergaan of het lichaam of lichaamsdelen dan
wel ander lichaamsmateriaal af te staan om financiële redenen. Daarnaast wordt momenteel
gewerkt aan het wetsvoorstel Wet zeggenschap lichaamsmateriaal (Wzl) waarin onder
andere een verbod is opgenomen tot het geven van een vergoeding aan de donor welke
hoger is dan de door de donor zelf gemaakte kosten.8

3. Bevorder binnen het SRGR-beleid ook verantwoord vaderschap

Antwoord

Het kabinet onderschrijft het belang van de rol van jongens en mannen in het verbeteren
van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (SRGR) van vrouwen en meisjes.
Ook in hun rol als vader. Hier wordt aandacht aan besteed binnen de vier SRGR-doelen
van het Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid (BHOS-beleid). Het
bevorderen en faciliteren van het nemen van verantwoordelijkheid door mannen voor
hun seksuele en reproductieve gedrag en hun rol in de familie zou gendergelijkheid
moeten bevorderen. Dit is in 1994 onderkend door alle VN-lidstaten in het Actieplan
van de International Conference on Population and Development (ICPD). Nederland draagt het belang van het implementeren en respecteren van de ICPD-agenda
actief uit. In Nederlandse SRGR-programma’s in het beleid voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking, uitgevoerd in de focuslanden, is nadrukkelijk aandacht
voor de rol van jongens en mannen. In sommige programma’s is daarbij specifiek aandacht
voor de rol van vaders en vaderschap. Het is echter belangrijk dit breder te trekken
naar rolmodellen en positieve masculiniteit, juist om de ongelijke gender normen en
machtsrelaties die ten grondslag liggen aan genderongelijkheid aan te pakken.

Samen met Stichting Rutgers, Promundo en Sonke for Gender Justice ondersteunde NL
in het kader van Funding Leadership and Opportunities for Women (FLOW 2016–2020) afgelopen jaren het «Prevention+: Partnering with Men to end Gender Based Violence» programma dat zich richtte op de aanpak van grondoorzaken van genderongelijkheid
in Indonesië, Rwanda, Oeganda, en Libanon met juist jongens en mannen als doelgroep
van het programma. Door (jonge) mannen te betrekken pakte het programma diepgewortelde
oorzaken van geweld aan en droeg het bij aan het toewerken naar een andere cultuur
op basis van gelijkwaardigheid en respect voor vrouwenrechten. Het programma bood
ruimte aan (jonge) mannen om zich los te maken van knellende concepten van man-zijn
en zich te ontwikkelen tot individuen in staat tot gelijkwaardige en zorgzame relaties.
Onder meer door hen in staat te stellen eigen geweldservaringen te verwerken en positief
gedrag te stimuleren. Zo blijkt uit onderzoek dat als vaders meer betrokken zijn bij
de opvoeding van hun kinderen, er minder huiselijk geweld plaatsvindt.9

4. Voorkom actief de verkoop van of handel in kinderen

Antwoord

Het is belangrijk voor de waardigheid en integriteit van het kind niet tot handelswaar
te worden gereduceerd. Mensenhandel, waaronder kinderhandel, is een van de ernstigste
misdrijven die er bestaan. Het past niet in een rechtstaat dat er mensen zijn die
als tweederangsburgers behandeld worden, uitgebuit, gedwongen dingen te doen die zij
vrijwillig nooit zouden doen en, diensten te verrichten die zij niet willen verrichten.

Vanwege de ernst van dit delict kent Nederland een lange traditie in de nationale
aanpak van mensenhandel en staat de integrale aanpak van mensenhandel hoog op de agenda.
Deze integrale aanpak heeft Nederland tot een van de koplopers gemaakt in de aanpak
van mensenhandel. De Nederlandse aanpak wordt internationaal gezien als een best practice. Eind 2018 is het interdepartementaal programma genaamd Samen tegen mensenhandel
ontwikkeld, waarin de ministeries van Justitie en Veiligheid, Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Buitenlandse Zaken de handen ineenslaan. In nauwe
samenwerking met onder andere politie, het OM, gemeenten, NGO’s, (jeugd)hulpverleningsorganisaties
en de wetenschap. De ambitie van het programma is te voorkomen dat mensen slachtoffer
worden, (mogelijke) slachtoffers snel en adequaat worden gesignaleerd en ondersteund
en daders zoveel mogelijk worden gefrustreerd. Zo wordt door middel van onderzoek
ingezet op het verkrijgen van zicht op de aard en omvang van de problematiek. Ook
zijn sinds de lancering van het programma verschillende bewustwordingsactiviteiten
opgezet zoals het ontwikkelen van voorlichtingsfilms en het trainen van professionals
in het signaleren van mensenhandel. In de beleidsreacties op de Slachtoffermonitor
2015–201910 en de Dadermonitor 2015–201911 is uiteengezet welke acties specifiek gericht zijn op de kwetsbare doelgroep kinderen.

Het kabinet zet naast de nationale maatregelen ook in op internationale bestrijding
van mensenhandel. Er zijn drie vaste politieliaisons geplaatst in bron- en transitlanden
van slachtoffers van mensenhandel. De plaatsing moet leiden tot onder andere meer
Joint Investigation Teams (JITs) en capaciteitsopbouw. Via ontwikkelingssamenwerking werkt Buitenlandse Zaken
aan het opbouwen van capaciteit en versterken van wetgeving in de bronlanden van mensenhandel,
zodat deze beter in staat zijn mensenhandelaren op te sporen. Daarnaast is Nederland
sinds 2019 trekker van EMPACT THB. Binnen dit project is aandacht voor diverse vormen van uitbuiting waarbij in EU-verband
multidisciplinair wordt samengewerkt. Onder leiding van Nederland wordt ingezet om
de aanpak van mensenhandel verder te verbreden en te verdiepen. Ook wordt vanuit EMPACT
THB met niet-EU landen samengewerkt. Naast informatie-uitwisseling, analyse en opsporing
wordt ingezet op samenwerking met gemeenten en NGO’s. Er zal ook meer aandacht zijn
voor het criminele gebruik van internet en social media.

De Staatscommissie heeft eind 2016 haar zorgen geuit over sommige praktijken rond
draagmoederschap, zowel in Nederland als in het buitenland. De Staatscommissie noemde
onder meer dat het onderscheid tussen betaald draagmoederschap en kinderkoop niet
altijd scherp te maken is en dat er zelfs kinderhandel op de loer ligt.12 Tegelijkertijd laat de praktijk in vele landen zien dat juist de grenzen van een
dergelijke strafbaarstelling in de context van draagmoederschap lang niet altijd duidelijk
zijn en dat daarover in veel landen verschillend wordt gedacht. De eerdergenoemde
onderhandelingen binnen de HCCH over een protocol voor de erkenning van ouderschap
na draagmoederschap laat ook zien dat het niet eenvoudig zal zijn om uniforme materiële
normen vast te stellen over betalingen rond draagmoederschap. Het is dan ook van belang
dat Nederland, naast een positieve grondhouding ten aanzien van de versterking van
internationale structuren, werkt aan een nationale reactie op internationaal draagmoederschap
die recht doet aan alle rechten, kwetsbaarheden en belangen die daarbij een rol spelen.

Met het concept-wetsvoorstel Kind, draagmoederschap en afstamming wordt gewerkt aan
een versterking van de mogelijkheden om excessen aan te pakken rond de verkrijging
van kinderen – breder dan uitsluitend in geval van draagmoederschap, dus ook adoptie
– als daarbij Nederlanders zijn betrokken. Hoewel opsporing en vervolging van de strafbaar
gestelde gedragingen in veel gevallen lastig zal zijn, is het kabinet van mening dat
normstelling op dit gevoelige terrein van belang is en dat de belangen van kinderen
hiermee op meer afdoende wijze door de wet worden beschermd.

5 en 6. Bevorder een internationaal verbod op (commercieel) draagmoederschap en bevorder,
indien een dergelijk internationaalrechtelijk verbod onhaalbaar blijkt, een internationaalrechtelijk
kader voor betere regulering

Antwoord

In Nederland is draagmoederschap niet verboden. Ook niet als een Nederlander daarbij
gebruikmaakt van een buitenlands draagmoederschapstraject. Draagmoederschap biedt
mensen met een kinderwens de mogelijkheid om ouder van een kind te worden. De wens
van mensen om vader of moeder te worden is invoelbaar, maar draagmoederschap brengt
ook risico’s met zich mee. Het beleid van het kabinet is erop gericht het belang van
het kind in deze procedures te waarborgen en de risico’s voor alle betrokkenen te
beperken.

Uit rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat
het kind recht heeft op erkenning van zijn relatie met de aan hem genetisch verwante
wensouder en diens partner.13 Wordt een kind geboren uit (buitenlands) draagmoederschap en wordt het ouderschap
vervolgens niet erkend, dan dreigt onzekerheid over wie er voor hem zal zorgen, over
zijn afstamming en naam. Zelfs stateloosheid dreigt in zo’n geval. Het verbieden van
alle vormen van (internationaal) draagmoederschap is gelet op het voorgaande naar
het oordeel van het kabinet dan ook niet het juiste middel om misstanden tegen te
gaan, maar specifieke strafbaarstellingen kunnen hierbij wel een rol spelen. Zo is
het onzeker maken van de afstamming van een kind op grond van artikel 236 Sr strafbaar
als verduistering van staat. Een krachtig signaal over wat wel en niet is toegestaan
is wenselijk. Dit vormt de aanleiding voor een tweeledige reactie. Van de ene kant
zou draagmoederschap in Nederland beter geregeld moeten worden. En waar toch wordt
gekozen voor een buitenlands traject, moet worden gestimuleerd te kiezen voor een
nette regeling, bijvoorbeeld door duidelijke voorwaarden voor acceptatie van de buitenlandse
geboorteakte. Een land als Oekraïne bijvoorbeeld, waar draagmoederschap mogelijk is
zonder rechterlijke tussenkomst, voldoet niet aan die voorwaarden. Aan de andere kant
is het nodig dat strafrechtelijk grenzen worden gesteld aan betalingen rond de verkrijging
van kinderen in Nederland èn het buitenland. Daarmee wordt de norm duidelijk, zonder
dat dit het betrokken kind in de kou laat staan.

Zoals genoemd in de brief draagt Nederland binnen de Haagse Conferentie voor Internationaal
Privaatrecht op expertniveau bij aan de totstandkoming van een protocol ter betere
regulering van internationaal draagmoederschap. De HccH is daarvoor het geëigende
gremium, nu dit in de eerste plaats vragen zijn van de wederzijdse erkenning van privaatrechtelijke
rechtsverhoudingen (afstammingsrelaties).

II) Aanbevelingen rond gedwongen abortus

7. Investeer meer in het (helpen) aanbieden van alternatieven voor abortus

Antwoord

Vrouwen die geconfronteerd worden met een onbedoelde zwangerschap moeten een keuze
maken over die zwangerschap. Dit is geen lichtvaardig besluit. Iedere vrouw gaat daar
op haar eigen manier mee om en neemt daarvoor de tijd die zij nodig heeft. Het is
dan ook van belang dat de vrouw, en eventueel haar partner, in vrijheid een weloverwogen
keuze maakt, en goed geïnformeerd is over alle mogelijkheden die zij heeft en de (mogelijke)
gevolgen van haar uiteindelijke keuze.

In Nederland geldt het recht van vrouwen op vrije toegang tot abortuszorg, welke zorg
nader gereguleerd wordt met de Wet afbreking zwangerschap (hierna: Wafz). De Wafz
stelt geen eisen aan de structuur van het gesprek dat de arts heeft met de vrouw over
haar keuze. Wel stelt de wet eisen aan de inhoud van het gesprek om de zorgvuldigheid
van de besluitvorming te waarborgen, zoals het verstrekken van voorlichting over alternatieve
oplossingen van de door de vrouw ervaren noodsituatie. Dit is ook neergelegd in de
Richtlijn «Begeleiding van vrouwen die een zwangerschapsafbreking overwegen» van het
Nederlands Genootschap van Abortusartsen. Conform deze richtlijn wordt de vrouw gevraagd
of alternatieven overwogen zijn en of zij hierover informatie wil ontvangen. Echter,
omdat elke ervaren noodsituatie bij een onbedoelde zwangerschap uniek is, dient maatwerk
geleverd te worden door de arts, afhankelijk van de behoefte van de vrouw.

De achterliggende redenen of oorzaken van een door de vrouw ervaren noodsituatie kunnen
zeer divers zijn. Het begrip noodsituatie is in de Wafz bewust niet verder ingevuld
omdat individuele situaties van nood te zeer van elkaar verschillen om in algemene
termen te kunnen omschrijven. Het uiteindelijke besluit is meestal een uitkomst van
een combinatie van redenen en factoren. Vrouwen plaatsen hun motivatie voor hun besluit
tegen de achtergrond van hun levenssituatie. In Nederland kunnen vrouwen, en eventuele
partner, die (meer) behoefte hebben aan het verkennen van alternatieven doorverwezen
worden naar keuzehulpgesprekken of verdere hulpverlening. Met het Zevenpuntenplan
Onbedoelde Zwangerschappen heeft het kabinet de afgelopen jaren geïnvesteerd in o.a.
preventie via het onderwijs en een duurzame financiering van de keuzehulpgesprekken.

Wanneer ervoor gekozen wordt om de zwangerschap uit te dragen is het van belang dat
er voorzien wordt in de ondersteuning van kwetsbare, (jonge) vrouwen, en dat zij ondersteund
worden bij het oplossen van problemen rondom bijvoorbeeld huisvesting, schulden, werk-
of schoolgerelateerde problemen. De Jeugdwet, de WMO en de Participatiewet bieden
veel mogelijkheden om deze vaak jonge kwetsbare ouders maatwerk te bieden. Van belang
hierbij is dat ondersteuning integraal wordt aangereikt. Om gemeenten hierin te ondersteunen
wordt er in het programma Kansrijke start ook geïnvesteerd in de ondersteuning van
zeer jonge kwetsbare ouders. Uw Kamer is inmiddels uitgebreid geïnformeerd over dit
programma.

Dit Nederlandse beleid en daarmee het belang van de mogelijkheid tot weloverwogen
en goed geïnformeerde keuzes voor vrouwen en eventueel hun partners omvat de kern
van de Nederlandse internationale inzet voor SRGR als onderdeel van het beleid voor
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Het recht op keuzevrijheid en het
recht op veilige en legale toegang tot essentiële hulpverlening en zorg is het uitgangspunt.
Dat geldt voor het hele spectrum aan seksuele en reproductieve gezondheidsdiensten,
waaronder preventie zoals voorlichting en toegang tot moderne anticonceptie maar ook
– als last resort – toegang tot legale en veilige abortus. Dit redt levens.

Onveilige abortussen leiden op dit moment wereldwijd tot sterfte van 47.000 vrouwen
per jaar en 5 miljoen vrouwen houden er blijvende fysieke schade aan over. Dit leed
treft vooral vrouwen in ontwikkelingslanden en in de meest kwetsbare situaties en
is praktisch allemaal te voorkomen door middel van goede seksuele voorlichting en
toegang tot moderne anticonceptiemiddelen om ongewenste zwangerschap te voorkomen,
en het voorzien in veilige en legale abortuszorg wanneer een vrouw daarvoor kiest.14 Onderzoek wijst uit dat abortus (veilig en onveilig) ongeveer even vaak voorkomt
in landen waar het legaal, ingeperkt of illegaal is, met het verschil dat in landen
waar het illegaal of beperkt is, abortussen vaker onveilig worden uitgevoerd. Het
voorkomen van moedersterfte door onveilige abortus kan daarom bereikt worden door
het gehele palet aan SRGR-interventies aan te bieden.

Met het budget voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking financierde Nederland
in 2.020 EUR 423 miljoen aan programma’s ter verbetering van seksuele en reproductieve
gezondheid en rechten. Een belangrijk deel van de inzet gaat naar programma’s die
bijdragen aan het voorkomen van ongeplande en ongewenste zwangerschappen, zoals voor
het verbeteren van seksuele voorlichting en de toegang tot moderne anticonceptie.
Zo draagt Nederland EUR 50 miljoen (2021–2022) bij aan het UNFPA Supplies programma dat landen ondersteunt om toegang tot anticonceptiemiddelen te verbeteren.

8. Beëindig het internationaal mogelijk maken, bijvoorbeeld middels subsidies, van
zogenoemde «veilige» abortussen in het kader van het OS-beleid

Antwoord

Per dag sterven er nog steeds 800 vrouwen en meisjes tijdens de zwangerschap of als
gevolg van een bevalling, dat is één vrouw elke twee minuten. Ruim 200 miljoen vrouwen
wereldwijd willen graag moderne anticonceptie gebruiken maar hebben geen toegang.
Dit heeft onbedoelde zwangerschappen en onveilige abortussen tot gevolg. Wereldwijd
eindigt 56 procent van de zwangerschappen in abortus en ruim de helft daarvan gebeurt
op een onveilige manier. Onveilige abortus is een van de belangrijkste oorzaken van
moedersterfte. Het kabinet zal zich dan ook blijven inzetten voor keuzevrijheid, het
voorkomen van onbedoelde zwangerschap en toegang tot veilige abortuszorg. In het kader
van de Sustainable Development Goals (SDG) hebben alle landen zich verbonden aan het terugbrengen van Moeder- en Kindsterfte
(SDG3), het bereiken van Gendergelijkheid (SDG5), en specifiek aan universele toegang
tot seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (SRGR). Dat kan niet zonder ook
aandacht te besteden aan het mogelijk maken van veilige abortus als onderdeel van
het totale continuüm aan seksuele en reproductieve gezondheidsdiensten, waaronder
ook seksuele voorlichting en moderne anticonceptiemiddelen.

De huidige Nederlandse internationale inzet voor SRGR als onderdeel van het beleid
voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking gaat uit van het Nederlandse
(wettelijke) uitgangspunt dat abortus mogelijk is tot de levensvatbaarheidsgrens,
en pas als een misdaad tegen menselijk leven wordt gezien op het moment dat het ongeboren
kind zich heeft ontwikkeld tot een punt dat het kan overleven buiten de baarmoeder
(volgens de laatste stand van de medische wetenschap rond 24 weken). De Nederlandse
internationale inzet op het terrein van SRGR en veilige abortus gaat uit van de door
de WHO gestelde richtlijnen, het Actieprogramma van de International Conference on Population and Development (ICPD) en wetgeving in het betreffende land. Uit het SRGR budget dat in 2.020 EUR
423 miljoen bedroeg financiert Nederland, naast programma’s gericht op preventie van
ongeplande en ongewenste zwangerschappen, betere seksuele voorlichting en zorg rondom
zwangerschap en bevalling ook internationale NGOs zoals IPAS, IPPF, MSI en het Safe Abortion Access Fund (SAAF) die bijdragen aan het voorkomen van onveilige abortus en het bieden van veilige
abortuszorg.

9. Lever een nieuwe en samenhangende inspanning, in samenwerking met het maatschappelijk
middenveld, om gendercide en gedwongen abortussen wereldwijd tegen te gaan:

a. Vergaar meer kennis en statistische gegevens over (de oorzaken van) gendercide
en gedwongen abortussen wereldwijd. Creëer een database

Antwoord

Gendergelijkheid en keuzevrijheid staan centraal in de Nederlandse internationale
inzet voor SRGR als onderdeel van het beleid voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.
Net als de initiatiefnemer is het kabinet tegen elke vorm van gedwongen abortus en
abortus gebaseerd op sekse. Abortus gebaseerd op sekse-selectie is een wereldwijd
fenomeen en kan ook het best op wereldwijde schaal gemonitord worden. Het is niet
effectief als elk land – inclusief Nederland – dat eigenstandig zou doen. Het Bevolkingsfonds
van de Verenigde Naties (UNFPA) is het best gepositioneerd om dit te doen. Dit doen
ze onder andere via het jaarlijkse State of the World Population Report waarin afgelopen jaar werd geconcludeerd dat 140 miljoen meisje niet zijn geboren
onder andere als gevolg van sekseselectie zowel voor als na de geboorte. Nederland
is een van de grootste core donors van UNFPA. Deze VN-organisatie monitort, analyseert en publiceert data rond sekseselectie
in landen waar het met overheden nauw samenwerkt om abortus gebaseerd op sekse tegen
te gaan, bijvoorbeeld in Vietnam, Bangladesh, Armenië, Albanië en Azerbeidzjaan. Daarnaast
steunt Nederland het Guttmacher Institute dat data en studies hierover bijeenbrengt,
zelf uitvoert en publiceert.

Sekse-selectie, inclusief door son preference, de voorkeur voor zonen, is geen nieuw fenomeen en hoewel de context per land kan verschillen
is veel bekend over de (grond)oorzaken om het te kunnen adresseren. Het Guttmacher
Institute concludeert15 op basis van internationale data en onderzoek dat een verbod op sekse-selectie niet
bijdraagt aan preventie ervan. De VN benadrukt dat gendervooroordelen en -ongelijkheid
de belangrijkste oorzaken voor sekse-selectie voor de geboorte zijn. Beleid, politieke
commitment en wetgeving die dat tegen gaan en de positie van vrouwen versterken gaan
die grondoorzaken tegen en zijn het belangrijkste middel tegen abortus van meisjes.
Nederlandse jarenlange inzet op vrouwenrechten en gendergelijkheid draagt bij aan
het tegengaan van deze grondoorzaken.

Onder ander via en in samenwerking met UNFPA draagt bij Nederland bij aan het tegengaan
van sekse-selectie in landen, inclusief China. Binnen het achtste landenprogramma
(2016–2020) financierde Nederland bijvoorbeeld een meerjarig project om beleid en
publieke en multisectoriële betrokkenheid te verbeteren met als uitgangspunt het belang
van gender mainstreaming en veranderen van sociale normen.

b. Bevorder internationale ethische richtlijnen over het «recht op leven»

Antwoord

Het kabinet steunt de aanbeveling voor het bevorderen van internationale richtlijnen
over het recht op leven niet. Het staand Nederlandse beleid gaat ervan uit dat het
recht op leven een fundamenteel mensenrecht is, net als de rechten van vrouwen, het
recht op gezondheid en reproductieve rechten. Onveilige abortus, als gevolg van criminalisering
van abortus of richtlijnen die het recht op leven vanaf conceptie boven dat van het
zwangere meisje of vrouw stellen is hier wat het kabinet betreft mee strijdig. Het
Nederlandse beleid en wettelijke kaders rondom abortus zijn het uitgangspunt van onze
internationale inzet op bevorderen van veilige abortuszorg. De Nederlandse inzet voor
veilige abortuszorg is in lijn met het internationale medisch wetenschappelijke advies
van de WHO en het bestaande internationale kader en recht. Zo stelt de Convention on All Forms of Discrimination against Women (CEDAW) dat lidstaten wettelijke provisies die abortus criminaliseren zouden moeten
intrekken. Daarnaast erkent het Human Rights Committee General Comment on Article 6 (right to life) van het International Convenant on Civil and Political Rights niet dat een foetus recht op leven heeft maar stelt het wel nadrukkelijk vast dat:

«(.) restrictions on the ability of women or girls to seek abortion must not, inter
alia, jeopardize their lives, subject them to physical or mental pain or suffering
which violates article 7, discriminate against them or arbitrarily interfere with
their privacy. State parties must provide safe, legal and effective access to abortion
where the life and health of the pregnant woman or girl is at risk, or where carrying
a pregnancy to term would cause the pregnant woman or girl substantial pain or suffering,
most notably where the pregnancy is the result of rape or incest or is not viable.
In addition, States parties may not regulate pregnancy or abortion in all other cases
in a manner that runs contrary to their duty to ensure that women and girls do not
have to undertake unsafe abortions, and they should revise their abortion laws accordingly.
For example, they should not take measures such as criminalizing pregnancies by unmarried
women or apply criminal sanctions against women and girls undergoing abortion or against
medical service providers assisting them in doing so, since taking such measures compel
women and girls to resort to unsafe abortion»
16

c. Ga actief in dialoog met landen in onder meer Azië en de Kaukasus over het tegengaan
van gendercide en (gedwongen) abortus. Deze dialoog kan met name gericht zijn op het
bevorderen van waardering voor meisjes, het verlenen van praktische steun, en op het
verbieden van (commerciële) partijen die sekseselectie mogelijk maken

Hiervoor verwijst het kabinet graag naar hetgeen onder 11 is aangegeven.

10. Bevorder, ook op EU- en VN-niveau, de totstandkoming en naleving van (inter)nationaal
beleid en wetgeving die sekseselectie en onvrijwillige abortus in alle gevallen strafbaar
stelt

Antwoord

Het kabinet gaat niet mee in het advies van de initiatiefnemer om zich in te spannen
voor internationale wetgeving die sekse-selectie en onvrijwillige abortus in alle
gevallen strafbaar stelt, omdat hieromtrent reeds internationale afspraken bestaan.
In 1994 schaarden landen wereldwijd zich achter het Actieprogramma van de ICPD. Daarin
staat dat sekse-selectie als uiting van son preference een vorm van genderdiscriminatie is en schending van de mensenrechten van vrouwen.
Het roept overheden op alle vormen van discriminatie tegen meisjes tegen te gaan,
evenals de grondoorzaken van son preference die leiden tot schadelijke en onethische praktijk, inclusief sekseselectie voor de
geboorte.17 Datzelfde Actieprogramma geeft ook heel helder aan dat dwang ingaat tegen reproductieve
rechten (paragraaf 7.3). Nederland zet zich al decennialang actief in voor de wereldwijde
implementatie van het Actieprogramma van de ICPD, voor keuzevrijheid en voor het aanpakken
van grondoorzaken van genderongelijkheid en genderdiscriminatie.

Uit onderzoek blijkt dat een verbod op abortus, inclusief voor sekseselectie, niet
tot minder abortussen leidt maar wel tot meer stigma, verminderde toegang tot gezondheidszorg
voor vrouwen en het vrouwen dwingt hun heil te zoeken buiten de reguliere zorg en
het de kans vergroot op onveilige abortussen.18 Een schending van hun recht op leven en gezondheid. Wat het kabinet betreft zal Nederland
zich dan ook blijven inzetten voor gendergelijkheid, tegengaan van genderdiscriminatie
en promoten van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten, inclusief veilige
abortuszorg als onderdeel van het hele SRGR-spectrum.

11. Maak budget vrij voor Europese- en VN-programma’s die bijdragen aan versterking
van de aanpak van de voorkeur voor zonen en de vermeende „minderwaardigheid» van meisjes,
en aan versterkte capaciteiten op nationaal en regionaal niveau van belanghebbenden
om geslachtsselectie aan te pakken

Antwoord

Via de EU en vooral UNFPA, draagt Nederland sinds lange tijd bij aan het tegengaan
van geslachtsselectie. UNFPA initieerde met EU financiering het «Global Programma to prevent Son Preference and Gender-Biased Sex Selection» met een focus op Azië en de Kaukasus. De VN benadrukt dat hoewel technische vooruitgang
de mogelijkheden voor selectie heeft vergroot, genderongelijkheid de belangrijkste
grondoorzaak is van sekse selectie. Vrouwen en meisjes die empowered zijn dragen bij aan gezondheid, welzijn en productiviteit van gezinnen en gemeenschappen.
Nederland zet zich al decennialang in voor gendergelijkheid door ondersteuning van
programma’s op het gebied van het tegengaan van geweld tegen vrouwen en meisjes, bevordering
van politieke participatie en economische empowerment van vrouwen en programma’s ter
ondersteuning van de agenda inzake Vrouwen, Vrede en Veiligheid. Deze programma’s
worden veelal uitgevoerd door maatschappelijke organisaties als onderdeel van het
beleidskader Versterking Maatschappelijk Middenveld. Daarnaast ondersteunt Nederland
VN-organisaties, waaronder de UNFPA en UNWOMEN, en worden er gezamenlijk programma’s
uitgevoerd zoals het EU-UN «Spotlight Initiative» ter bestrijding van alle vormen van geweld tegen vrouwen en meisjes.

Het is aan een volgend kabinet om te besluiten over eventueel aanvullende en specifieke
financiering voor aanpak van voorkeur voor zonen en capaciteitsopbouw om geslachtsselectie
tegen te gaan.

12. Subsidieer Nederlandse maatschappelijke organisaties die zich inzetten voor het
tegengaan van gendercide, gedwongen abortussen, en geweld tegen vrouwen en meisjes
in onder meer Albanië, Armenië en China. Zorg dat het ministerie en ambassades nauw
bij deze inspanningen betrokken zijn

Antwoord

Nederland steunt maatschappelijke organisaties om bij te dragen aan het verminderen
van ongelijkheid en om stem te geven aan burgers zodat zij op kunnen komen voor hun
rechten. Dit gebeurt via het overkoepelende beleidskader Versterking Maatschappelijk
Middenveld waaronder twee fondsen hangen: Power of Voices en het SDG5 fonds. Inclusie
en gendergelijkheid zijn dwarsdoorsnijdende thema’s in dit beleidskader. Binnen het
SDG5 fonds gaat specifieke aandacht uit naar de realisatie van vrouwenrechten en gendergelijkheid
binnen de beleidsinstrumenten Power of Women, Leading From the South en Women Peace and Security. Het SRGR-partnerschapsfonds is ook een van de instrumenten binnen het SDG5 fonds.
Net als de andere fondsen onder het beleidskader Versterking Maatschappelijk Middenveld
ging dit fonds op 1 januari 2021 van start en heeft het een looptijd van 5 jaar.

Via dit fonds wordt uitvoering gegeven aan de vier resultaatgebieden van het Nederlandse
SRGR beleid voor Ontwikkelingssamenwerking:19 Onder andere om samenhang en coherentie te bevorderen wordt hierbij zoals aangegeven
in de beleidsnota voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking «Investeren
in Perspectief» ingezet op focuslanden.

Albanië, Armenië en China behoren niet tot de focuslanden. Het is aan een volgend
kabinet om al dan niet middelen vrij te maken voor maatschappelijke organisaties in
genoemde landen ten behoeve van het tegengaan van genderdiscriminatie, genderongelijkheid
en geweld tegen vrouwen en meisjes. Wel staat de Nederlandse ambassades in genoemde
landen gelden ter beschikking uit het aan hen gedelegeerde Mensenrechtenfonds. Gelijke
rechten voor vrouwen en meisjes is een van de prioriteiten van het buitenlandse mensenrechtenbeleid
van Nederland en projecten op dit thema worden mede uit dit fonds gefinancierd.