Brief regering : Voorstellen administratieve lastenverlichting controle NOW

Nr. 274 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 mei 2021

Vanuit de sociale partners, de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA),
brancheorganisaties, ondernemers en vanuit uw Kamer hebben mij signalen bereikt over
de hoogte van de administratieve lasten bij de controle van de NOW door een accountant
of deskundige derde. De afgelopen periode heb ik een verkenning uitgevoerd naar de
mogelijkheden om deze administratieve lasten te verlagen. In deze brief neem ik u
mee in de resultaten van deze verkenning en de daaruit volgende aanpassingen in de
controlesystematiek van de NOW die ik zal doorvoeren.

Administratieve lastenverlichting bij de controle van de NOW

Rechtmatige besteding van de steunmaatregelgelden is van groot belang. Het belastinggeld
moet goed terecht komen. Tegelijkertijd moeten de administratieve lasten voor ondernemers
niet onevenredig hoog zijn. Vorig jaar is daarom een zorgvuldige en evenwichtige controlesystematiek
voor de NOW opgesteld. We hebben hierbij de betrokkenheid van de controlerend accountants
in het vaststellingsproces zoveel mogelijk proberen te beperken tot alleen die ondernemingen
die een relatief groot aandeel hebben in de verstrekte NOW-subsidies. Daarbij is gedifferentieerd
in de zwaarte van het accountantsonderzoek. Alleen de ondernemingen in de hoogste
categorie dienen bijvoorbeeld een accountantsonderzoek te ondergaan gericht op het
afgeven van een controleverklaring (met een redelijke mate van zekerheid).

De controlekosten variëren dus al naar gelang het wel of niet voldoen aan de criteria
voor de controleplicht (de aard en omvang van de organisatie) en de hoogte van de
subsidie. Bij de vaststelling van het accountantsprotocol vorig jaar september is
ingeschat dat ongeveer 10% van de werkgevers een accountantsverklaring nodig zou hebben,
waarbij deze werkgevers wel ongeveer 68% van het totale voorschotbedrag van de NOW1
hebben ontvangen.

De laatste tijd hebben mij veel signalen bereikt over hoge administratieve lasten
bij de controle van de NOW. Te hoge administratieve lasten ten tijde van deze crisis
acht ik onwenselijk. En hoewel zoals hierboven is geschetst het controleproces voor
de NOW1 en -2 zorgvuldig tot stand is gekomen, meen ik in het licht van de ontvangen
signalen dat verlichting van de administratieve lasten gewenst is. Met name ook in
relatie tot de aanhoudende crisis en de nog steeds (zij het in afnemende mate) geldende
overheidsmaatregelen.

De onderstaande verlichtingen zien toe op aanpassingen in het controleproces en de
betrokkenheid van de derden deskundigen en de accountant. Ook bij deze verkenning
heb ik nadrukkelijk telkens de balans proberen te bewaken tussen de verlichting van
deze lasten enerzijds en de benodigde controle op een rechtmatige uitkering van gemeenschapsgeld
anderzijds. En hoewel deze maatregelen aan de ene kant de werkzaamheden van werkgevers
en accountants verlichten of vereenvoudigen, vinden er aan de andere kant ontwikkelingen
plaats op het gebied van risicogerichte controles om misbruik en oneigenlijk gebruik
tegen te gaan. Juist door de ervaringen met het controleproces van de NOW 1 en 2,
zie ik ruimte voor aanpassingen van het controleproces voor de NOW 3 en 4.

Voor de totstandkoming van deze verlichtingen heb ik de NBA, de Samenwerkende Registeraccountants
en Accountants-Administratieconsulenten (SRA), het Register Belastingadviseurs (RB) en de Nederlandse Orde van
Administratie- en Belastingdeskundigen (NOAB) geconsulteerd. Ik ben deze organisaties
dankbaar voor hun inzet en input bij de totstandkoming van deze verlichtingen. Dat
heeft geleid tot een pakket van aanpassingen waarmee werkgevers, gemiddeld gezien,
hun kosten voor een controleverklaring aanzienlijk zien dalen. Ik merk daarbij op
dat ik niet alle voorstellen heb overgenomen, of in aangepaste versie heb overgenomen.
Dat heeft te maken met de uitvoerbaarheid van de voorstellen en/of het belang dat
ik hecht aan bepaalde controles van deelaspecten van de NOW. Ik erken dat indien ik
alle voorstellen had overgenomen de administratieve lastenverlichting nog groter had
kunnen zijn, maar dat zou ten koste gaan van de uitvoerbaarheid en de risico’s op
misbruik en oneigenlijk gebruik verder doen toenemen.

Reikwijdte verlichtingen

Om de administratieve lasten van werkgevers direct te verlichten zou aanpassing, met
terugwerkende kracht, van de vereisten in de NOW 1 en NOW 2 het meest effectief zijn,
zo hebben ook de NBA en de sociale partners aangegeven. Van deze regelingen is de
vaststelling al begonnen. Voor zover de voorstellen aanpassing van de NOW-regeling(en)
en het accountantsprotocol vergen, is het niet mogelijk dit met terugwerkende kracht
voor NOW 1 en 2 te doen. De reden hiervoor is dat de vaststellingen van deze tranches
al lopen, waardoor de verlichtingen slechts ten goede komen aan werkgevers die nog
geen vaststelling hebben aangevraagd. Er zou hierdoor verschillende behandeling ontstaan
van werkgevers die al wel de aanvraag tot vaststelling hebben gedaan en werkgevers
die dat nog niet hebben gedaan. De werkgevers die al wel een definitieve aanvraag
hebben gedaan kunnen namelijk niet meer van profiteren van de verlichtingen. Zij hebben
de kosten al gemaakt. Zeker omdat inmiddels ruim 60.000 werkgevers al een vaststellingsaanvraag
voor NOW1 en -2 hebben ingediend. Voor een deel van deze 60.000 werkgevers die hierbij
al de kosten hebben gemaakt voor een derden- of accountantsverklaring knelt dit. Om
dat op te lossen zou een compensatieactie voor deze werkgevers uitgevoerd moeten worden.
Aanpassing met terugwerkende kracht en een dergelijke compensatieactie vragen te veel
capaciteit van UWV en UVB. Ik acht dit daarom niet mogelijk.

Daarom richten onderstaande verlichtingen 1, 3 en 6 zich op de controles op de NOW3
(3e/4e/5e tranche) en NOW4. Juist ook omdat we de controle voor de NOW1 en NOW2 gedegen hebben
ingericht, zie ik nu ruimte voor aanpassingen van de NOW3 en NOW4. We kunnen leren
en gebruik maken van de ervaringen van het controleproces voor NOW1 en -2. Bovendien
worden op basis van deze ervaringen de risicogerichte controles in de NOW voortdurend
aangescherpt om M&O-risico’s tegen te gaan.

Verlichting 2 is in feite een verduidelijking en geen aanpassing en zou daardoor ook
al direct toepasbaar zijn voor alle tranches, inclusief de NOW1 en -2. Verlichting
4 en 5 zien toe op aanpassing van de standaarden van de accountants. Aanpassing van
de standaarden is aan de NBA. Deze voorstellen gelden ook voor de NOW1 en -2, omdat
hiermee de regeling en het accountantsprotocol niet aangepast hoeft te worden.

De zes voorstellen verlichten de administratieve lasten van werkgevers aanzienlijk,
met name voor de werkgevers die een kleiner subsidiebedrag ontvangen en daarvoor een
derdenverklaring moesten aanleveren.

De zes verlichtingen

De voorstellen zijn gerangschikt op aflopende volgorde van administratieve lasten
besparing. Dit betreft een gemiddelde verwachte besparing. De daadwerkelijk besparing
voor een individuele onderneming is afhankelijk van de specifieke bedrijfssituatie
en kan dus zowel positief als negatief afwijken van deze gemiddelde besparing.

Verlichting 1: Generieke verlichting derdenverklaring NOW3 en -4: Verhoging drempelbedrag

Een grote groep ondernemingen die gebruikt maakt van de NOW is het midden- en kleinbedrijf
en valt niet onder een accountantscontrole. Zij kunnen volstaan met de aanlevering
van een derdenverklaring. Op dit moment is bij een voorschot van € 20.000 tot € 100.000
en bij een definitief vastgestelde subsidie van € 25.000 tot € 125.000 een derdenverklaring
vereist. Op basis van de voorschotbedragen van de NOW3.1 en 3.2 (derde en vierde tranche)
heeft ongeveer 55% van de aanvragers een derdenverklaring nodig.

Voor de NOW3 en NOW4 heb ik besloten om het drempelbedrag voor de derdenverklaring
te verhogen naar € 40.000 voor zowel het voorschotbedrag als het definitieve subsidiebedrag.
Door het verhogen van het drempelbedrag is er minder snel een derdenverklaring nodig
en dit biedt dus een significante lastenverlichting. We verwachten dat bij dit drempelbedrag
80% van alle aanvragers geen derdenverklaring meer hoeft aan te leveren.

De huidige bovengrens van € 125.000 handhaven we. Vanaf € 125.000 is een accountantsproduct
volgens het Uniform Subsidiekader namelijk verplicht. Wel geldt deze grens voor de
NOW3 -en 4 ook voor het voorschotbedrag. De grens voor een accountantsverklaring bij
het voorschotbedrag voor de NOW1 en -2 ligt op € 100.000. Voor de NOW3 en -4 ontstaat
dus één uniforme grens voor de derdenverklaring: van € 40.000 tot € 125.000. Voor
aanpassing van beide grensbedragen is aanpassing van de NOW3-regeling noodzakelijk.
Deze wijziging zal op korte termijn worden doorgevoerd.

De verplichte derdenverklaring is daarmee voor het overgrote deel van de aanvragers
niet meer nodig. Ophoging van de grenzen betekent wel dat er minder controle door
een deskundige derde plaats zal gaan vinden en dus een mogelijk risico dat er meer
onrechtmatige subsidies zullen worden verstrekt. Dit ondervangen we deels door op
de aangeleverde definitieve aanvragen de bestaande controle door SZW te intensiveren.
Alle aanvragen die niet voorzien zijn van een accountantsverklaring worden namelijk
nu al door middel van een uitgebreide data-analyse beoordeeld door Uitvoering van
Beleid (UVB, onderdeel van SZW) en risicogericht vindt nader onderzoek plaats en worden
aanvullende stukken opgevraagd bij de werkgever. Desalniettemin zal kan het zijn dat
door de verlichting van deze verplichting, risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik
zullen toenemen.

Naar verwachting zal dit, gebaseerd op cijfers over de gemiddelde kosten van een derdenverklaring
van de NBA, de SRA, het RB en de NOAB, de administratieve lasten significant verminderen.
Op basis van de voorschotbedragen van de NOW 3.1 en 3.2 schat ik dat op ongeveer € 165 miljoen.

Verlichting 2: Beperking werkzaamheden wanneer de financiële administratie al door
een deskundige derde wordt gevoerd (verduidelijking)

Veel (MKB-)bedrijven die een derdenverklaring voor de NOW nodig hebben, laten hun
administratie al voeren door een deskundige derde (dat kan ook een accountant zijn)
en betrekken deze bij het opstellen van de aanvraag tot vaststelling c.q. laten deze
aanvraag tot vaststelling door de deskundige derde opstellen. Op basis van een globale
inschatting van de NBA en op basis van cijfers van UVB is ingeschat dat ongeveer 50%
van de ondernemingen de administratie laat voeren door een deskundige derde.

Wanneer een deskundige derde voor de aanvrager de (doorlopende) financiële administratie
voert en de werkzaamheden die zijn verricht in het kader van deze normale administratieve
dienstverlening (waaronder het opstellen van de aanvraag tot vaststelling) zoals verwacht
mag worden overeenkomen met de werkzaamheden die gevraagd worden in het kader van
de afgifte van de derdenverklaring, hoeven deze niet dubbel uitgevoerd te worden.
Dit is reeds mogelijk voor de NOW1 en -2. De derdenverklaring dient wel altijd bijgevoegd
te worden bij de vaststellingsaanvraag.

De NBA heeft mij gevraagd deze bestaande mogelijkheid te verduidelijken, omdat veel
bedrijven er nu niet van zouden weten en accountants vaktechnisch moeilijk uit de
voeten kunnen met de manier waarop deze mogelijkheid op dit moment is verwoord in
de derdenverklaring. De verwachting is dat zich hierdoor voor een gedeelte van deze
werkgevers toch een lastenverlichting kan voordoen. Deze verduidelijking zal in het
nog vast te stellen formulier voor de derdenverklaring bij NOW3 en -4 worden opgenomen.

De inschatting, mede gebruik makende van de informatie van de NBA, de SRA, het RB
en de NOAB, is dat wanneer de deskundige derde al de gehele administratie voert, en
daardoor uitsluitend het proces van de aanvraag tot vaststelling hoeft te begeleiden,
er geen tot beperkte aanvullende werkzaamheden voor de derdenverklaring nodig zijn
waardoor het tijdsbeslag en daarmee ook de kosten kunnen worden beperkt. Aanvullend
op verlichting 1, waardoor het aantal derdenverklaringen flink afneemt, levert dit
een mogelijke besparing van circa € 5–€ 10 miljoen op (gebaseerd op het aantal voorschotaanvragen
van de NOW 3.1 en -3.2).

Verlichting 3: Controle NOW 3 en NOW 4 als ware het één opdracht

Per tranche van de NOW is nu een aparte controle vereist. Per NOW-periode moeten bepaalde
voorwaarden worden getoetst (zoals de minimale omzetdrempel van 20%) en worden bepaalde
M&O-risico’s gemitigeerd door specifieke controlewerkzaamheden (zoals de controle
op het verschuiven van omzet buiten de meetperiode). Het is gebruikelijk dat dit ook
aparte opdrachten zijn met separate dossiervoering en controlewerkzaamheden.

Voor de controle voor de NOW3, wanneer een onderneming van twee of drie periodes gebruik
heeft gemaakt, maak ik het mogelijk (in het nog vast te stellen accountantsprotocol,
dat tot stand komt in samenwerking met de NBA) dat de accountant de opdracht voor
de verschillende tranches van de NOW3 kan beschouwen als ware het één opdracht. De
accountant controleert in één keer, na afloop van de laatste tranche, alle periodes
en de van toepassing zijnde voorwaarden. Wanneer een werkgever ook gebruik maakt van
de NOW4, kan ook de controle van de NOW4 bij de gezamenlijke controle voor de NOW3
worden betrokken.

Daarbij moet de accountant nog steeds rekening houden met de voorwaarden die aan de
tranches verbonden zijn en per tranche afzonderlijk te rapporteren. In plaats van
twee, drie of vier aparte controles wordt er dan één controle uitgevoerd waardoor
er een aanzienlijke beperking in de controlewerkzaamheden kan worden bereikt en daarmee
ook de administratieve lasten voor de aanvrager zullen dalen.

Uiteindelijk leidt een gezamenlijke controle wel altijd tot afzonderlijke uitingen
per periode. Omdat niet iedere onderneming gebruik heeft gemaakt van twee, drie of
vier periodes, blijft het ook mogelijk om per periode af te rekenen.

Voor deze verlichting is het van belang dat de openingsdata van de loketten voor het
indienen van de aanvragen voor de vaststelling van de verschillende tranches in NOW3
en van de NOW4 elkaar overlappen zodat de werkgever de aanvraag tot vaststelling van
de subsidie voor meerdere tranches in één keer kan indienen.

Een exacte inschatting wat deze verlichting oplevert is moeilijk te berekenen. Onder
andere omdat de kosten voor een accountantsverklaring sterk afhankelijk zijn van de
complexiteit en omvang van de te controleren onderneming en diens administratie. Een
voorzichtige inschatting is dat deze verlichting, wanneer er gebruik wordt gemaakt
van alle vier de tranches, een verlichting van circa 15% op de totale kosten van een
accountantsverklaring kan betekenen.

Verlichting 4: Aanpassing standaarden NOW

Accountants voeren hun werkzaamheden en controles uit op basis van Standaarden. Voor
de controle van een aanvraag tot vaststelling van de NOW is vorig jaar door de NBA
een aparte Standaard ontwikkeld: Standaard 3900N. De NBA zal deze Standaard aanpassen
waardoor er inhoudelijk maar ook procesmatige samenvoegingen kunnen plaatsvinden voor
handelingen die op dit moment nog voor alle NOW-tranches apart gelden.

Hierdoor wordt het bijvoorbeeld mogelijk dat de accountant slechts één opdrachtbevestiging
afgeeft, dat één opdrachtacceptatie volstaat, het dossier voor meerdere NOW-opdrachten
bij dezelfde werkgever kan worden gebruikt etc. Omdat het hier een generieke Standaard
voor alle tranches betreft, kan dit ook zorgen voor lastenverlichting voor de NOW1
en -2. Aanpassing van de Standaarden is een zelfstandige bevoegdheid van de NBA en
zal in afstemming met SZW plaatsvinden.

Een mogelijke verlichting is sterk afhankelijk is van de aard van de onderneming.
Een voorzichtige inschatting is dat dit voorstel een verlichting van ongeveer 5% zou
kunnen opleveren.

Verlichting 5: Uitbreiding werkzaamheden door groepsaccountant

Een accountant van een werkmaatschappij binnen een concern heeft mogelijk geen zicht
op bepaalde controle-aspecten van de rest van het concern. Het is nu al mogelijk dat
bij de controle van de omzet gebruik wordt gemaakt van de controlewerkzaamheden van
de groepsaccountant. Dit zorgt ervoor dat de accountant op werkmaatschappijniveau
niet zelf deze controle hoeft uit te voeren en tevens niet een uitgebreide review
hoeft uit te voeren op de werkzaamheden van de groepsaccountant.

Met deze verlichting is het voortaan toegestaan dat ook andere werkzaamheden die door
de groepsaccountant van een concern worden uitgevoerd, voor de NOW-controle kunnen
worden gebruikt. Zonder dat de accountant op werkmaatschappijniveau zelf deze controle
hoeft uit te voeren en een uitgebreide review hoeft uit te voeren op de werkzaamheden
van de groepsaccountant. In alle gevallen vindt er dus nog steeds een controle door
de accountant plaats; door de groepsaccountant of de accountant van de aanvrager.

Ook hier geldt dat een mogelijke verlichting sterk afhankelijk is van de aard van
de onderneming. Daarbij geldt deze verlichting alleen wanneer er sprake is van een
groep of concern en wanneer deze gebruik maken van meerdere accountants. Een voorzichtige
inschatting is dat dit voorstel een verlichting van maximaal 5% zou kunnen opleveren
voor de betreffende aanvragen.

Ook deze wijziging behelst een aanpassing van de Standaard en is daarmee een zelfstandige
bevoegdheid van de NBA. Deze aanpassing zal in afstemming met SZW plaatsvinden.

Verlichting 6: Aanpassing controlepiramide bij aanvragen op werkmaatschappijniveau

Voor alle aanvragen waarbij de omzetdaling op het niveau van een werkmaatschappij
wordt vastgesteld, waarbij er op concernniveau geen omzetdaling is van minimaal 20%,
is op dit moment een accountantsverklaring met redelijke mate van zekerheid vereist,
ongeacht de hoogte van de ontvangen tegemoetkoming. Deze zwaardere controle ziet op
de aanvullende voorwaarden bij een aanvraag op werkmaatschappijniveau. Zeker voor
kleinere ondernemingen kan dit leiden tot hoge administratieve lasten.

Deze verlichting ziet op bedrijven die gebruik maken van de regeling voor werkmaatschappijen
en waarbij de definitief vastgestelde subsidie lager is dan € 375.000 in welk geval
de controle wordt verlicht door geen verklaring met redelijke maar met beperkte mate van zekerheid te gaan vragen. Deze aanpassing scheelt aanzienlijk in de uit
te voeren werkzaamheden van de accountant en werken we verder uit in het nog op te
stellen accountantsprotocol voor de NOW3 en de NOW4. De NBA zal de Standaard 3900N
hierop aanpassen.

Ook hier geldt dat een mogelijke verlichting sterk afhankelijk is van de aard van
de onderneming. Daarbij geldt deze verlichting alleen wanneer toepassing van de regeling
voor werkmaatschappijen wordt aangevraagd. We schatten in dat het geval is bij ongeveer
2,5–3% van de NOW-aanvragen. Deze verlichting raakt dus alleen dit beperkte deel van
alle aanvragen en ook alleen wanneer het subsidiebedrag dan lager is dan € 375.000.
Mijn voorzichtige inschatting is dat dit voorstel een verlichting van maximaal 25%
zou kunnen opleveren voor de betreffende aanvragen.

Conclusie

De controle op een juiste besteding van de NOW-subsidie is en blijft een evenwicht
tussen het belang van een rechtmatige besteding van belastinggeld en de administratieve
lasten van werkgevers in tijdens van een ongekende crisis. Nu de crisis langer duurt
dan aanvankelijk gedacht heb ik met de zes verlichtingen een nieuw evenwicht gevonden
tussen beide belangen. Uiteraard houd ik ook na het doorvoeren van deze verlichtingen
de vinger aan de pols.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees