Brief regering : EU-rechtelijke kaders rondom sociale huisvesting in Nederland

Nr. 535 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 mei 2021

Tijdens het wetgevingsoverleg Maatregelen huursector d.d. 3 december jl. (Kamerstuk
35 518, nr. 23) heb ik toegezegd de staatssteunkaders rondom sociale huisvesting in Nederland te
schetsen. Met deze brief voldoe ik aan deze toezegging.

Samenvatting

De verhuur van sociale huurwoningen is door de overheid aangemerkt als een publieke
taak, en aan toegelaten instellingen (hierna: woningcorporaties) opgedragen als een
Dienst van Algemeen Economisch Belang (hierna: DAEB). Overheden kunnen een onderneming
met een DAEB belasten, als de markt deze diensten onvoldoende oppakt of als deze niet
tegen maatschappelijk aanvaardbare voorwaarden wordt verricht. Om te zorgen dat ondernemingen
hun DAEB-activiteiten kunnen uitvoeren kunnen zij hiervoor financieel gecompenseerd
worden: woningcorporaties kunnen bijvoorbeeld geborgde leningen afsluiten om sociale
huurwoningen te financieren.

Een financiële bijdrage door overheden aan ondernemingen wordt staatssteun genoemd.
Staatssteun is in principe niet toegestaan en alleen onder bepaalde voorwaarden wel
mogelijk, bijvoorbeeld om ervoor te zorgen dat DAEB-taken uitgevoerd kunnen worden.
Het verbod op staatsteun en de uitzonderingsvoorwaarden zijn vastgelegd in het Verdrag
betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) en secundaire Europese regelgeving.
Een belangrijke voorwaarde voor toegestane staatssteun voor het uitvoeren van een
DAEB, is bijvoorbeeld dat de DAEB waarvoor staatssteun wordt gegeven goed afgebakend
is. In het DAEB-vrijstellingsbesluit van 2012 staat onder welke voorwaarden compensatie
aan ondernemingen belast met een DAEB verenigbaar is met de staatssteunregels.

De afbakening van de DAEB voor de Nederlandse sociale huursector is na langdurige
onderhandelingen vastgelegd in het besluit van de Europese Commissie (hierna: EC)
van 15 december 2009 betreffende bestaande steun voor woningcorporaties (E 2/2005)
(hierna: EC-besluit van 2009). In dit besluit, dat specifiek voor Nederland geldt,
is de omvang van de sector vastgelegd via de liberalisatiegrens (die bepaalt of een
huurwoning binnen de sociale huur of de vrije sector valt) en de inkomensgrens (die
bepaald welke huishoudens in een sociale huurwoning mogen wonen). Ook de wijze waarop
woningcorporaties compensatie kunnen krijgen voor de uitvoering van DAEB-taken en
de maximale omvang daarvan zijn in het EC-besluit van 2009 vastgelegd. Met het EC-besluit
van 2009 is er duidelijkheid gecreëerd over de staatssteun die door overheden mag
worden gegeven aan woningcorporaties zodat zij hun taken en bijdrage aan de Nederlandse
woningmarkt zo goed mogelijk kunnen uitoefenen. Met de huidige wet- en regelgeving
wordt de ruimte die het DAEB-besluit biedt zo optimaal mogelijk benut. Zo is de ruimte
binnen de regelgeving opgezocht met de differentiatie van de DAEB-inkomensgrenzen
naar huishoudsamenstelling en de aanpassing van de vrije toewijzingsruimte.

Van de totale woningvoorraad in Nederland bestaat dertig procent uit sociale huurwoningen.
Nederland heeft hiermee het grootste percentage sociale huurwoningen van Europa. Nederland
kent een systeem van grootschalig rentevoordeel dat met de geborgde leningen die de
sector aangaat wordt gecreëerd. Dat is onvergelijkbaar met de steun zoals die elders
wordt gegeven. Ook uniek in Europa is de ruimte voor solidariteit in de sector via
projectsteun en saneringssteun.

Wanneer de wens bestaat om de bestaande DAEB en daarmee de mogelijkheden voor steun
te wijzigingen, bijvoorbeeld door het verder verhogen van de DAEB-inkomensgrenzen
of de liberalisatiegrens, is dat niet altijd zomaar binnen de huidige regelgeving
mogelijk. Afhankelijk van de omvang van een maatregel en in hoeverre deze de bestaande
DAEB wijzigt, kan er gekozen worden tussen vier verschillende juridische routes om
de wijziging van de DAEB en/of staatssteun in overeenstemming te brengen met de staatssteunregels.
In bijna alle gevallen is betrokkenheid van de Europese Commissie daarbij nodig: in
de lichtste variant via informele afstemming, maar in het uiterste geval zou heronderhandeling
van Europese regelgeving nodig zijn.

Leeswijzer

De brief is verder als volgt opgebouwd. Eerst licht ik toe waarom en in hoeverre Nederlandse
woningcorporaties met Europese staatssteunregels te maken hebben. Daarna sta ik stil
bij het staatssteunkader en de toepassing daarvan op woningcorporaties, waarbij ik
in het bijzonder in ga op het EC-besluit van 2009. Tot slot schets ik de juridische
instrumenten die benut zouden kunnen worden om de activiteiten waarvoor woningcorporaties
staatsteun ontvangen te wijzigen.

Europese regelgeving en Nederlandse woningcorporaties

Woningcorporaties zijn Europeesrechtelijk gezien ondernemingen, omdat zij een economische
activiteit verrichten (het verhuren van woningen) en daarmee actief zijn op een markt.
De verhuur van sociale huurwoningen is door de overheid aangemerkt als een publieke
taak, en aan woningcorporaties opgedragen als DAEB.1 Overheden kunnen een DAEB door een onderneming laten beheren, als de markt deze diensten
onvoldoende oppakt of als deze niet tegen maatschappelijk aanvaardbare voorwaarden
wordt verricht. Bij woningcorporaties gaat het dan onder andere om de verhuur van
kwalitatief goede woningen tegen een voor lagere inkomens aanvaardbare prijs. Woningcorporaties
ontvangen compensatie van de overheid voor de kosten die zij maken, omdat zij op last
van de overheid een dienst leveren waarvoor zij geen marktconforme vergoeding kunnen
krijgen. Deze compensatie van de overheid is een vorm van staatssteun die verenigbaar
is verklaard met de interne markt door de EC in het besluit van 2009 (zie hieronder
«het staatssteunkader van woningcorporaties»).

Staatssteun voor een DAEB is toegestaan wanneer aan een aantal voorwaarden is voldaan.
Zo gelden er op basis van jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie – het Altmark-arrest –
vier criteria waaraan moet worden voldaan om financiering voor een DAEB uit te zonderen
van het staatssteunverbod.2 De EC en het Europese Hof van Justitie kunnen toetsen of aan deze criteria is voldaan
en of de markt ontoereikend is om bepaalde activiteiten tegen sociaal-maatschappelijk
verantwoorde voorwaarden uit te voeren.3 De criteria waaraan getoetst worden zijn;

– Er moet sprake zijn van een duidelijk afgebakende DAEB;

– Vooraf moet bekend zijn welke kosten gecompenseerd worden en hoe deze worden berekend;

– De compensatie mag niet hoger zijn dan noodzakelijk, waarbij een redelijk rendement
mag worden behaald;

– Als de ondernemer die belast wordt met een DAEB niet via een aanbestedingsprocedure
is geselecteerd, mag de compensatie ten hoogste bedragen wat een gemiddeld goed beheerde
ondernemer nodig zou hebben voor de uitvoering van de DAEB (selectie via benchmarking).

Omdat er in de regel slechts zeer beperkte marktwerking plaatsvindt bij de uitvoering
van een DAEB bleek het in de praktijk lastig om een DAEB aan te besteden of een onderneming
te selecteren via benchmarking en daarmee te voldoen aan het bovengenoemde vierde
selectiecriterium. Dit is ook voor de Nederlandse sociale huursector het geval. De
EC heeft om deze reden in 2005 een regelgevingspakket vastgesteld om overheden de
mogelijkheid te bieden om een DAEB te financieren zonder aan dit specifieke criterium
te voldoen.4 Onderdeel hiervan is de DAEB-vrijstellingsbeschikking 2005, waarin staat onder welke
voorwaarden compensatie aan ondernemingen belast met een DAEB verenigbaar is met de
staatssteunregels. Dit DAEB-regelgevingspakket5 is in 2012 vernieuwd en geldt ook voor de sociale huursector. Daardoor is de DAEB-vrijstellingsbeschikking
van 2005 vervangen voor het DAEB-vrijstellingsbesluit 2012, waardoor nu vaak enkel
gesproken wordt van het DAEB-vrijstellingsbesluit van 2012.

Het staatssteunkader van woningcorporaties

Zoals hierboven beschreven dient een DAEB op basis van Europese staatssteunregels
(eerste criterium uit de jurisprudentie) begrensd te zijn. De DAEB voor sociale huurwoningen
wordt daarom in Nederland afgebakend door de liberalisatiegrens en de inkomensgrens.
De liberalisatiegrens bepaalt of de huurwoning binnen de sociale huur of de vrije
sector valt, terwijl de inkomensgrens bepaalt welke huishoudens in aanmerking komen
voor een sociale huurwoning. Nederland mag deze grenzen zelf kiezen, maar is wel gebonden
aan het EC-besluit van 2009 en de algemeen geldende Europese regels uit het DAEB-vrijstellingspakket
van 2012. Zo gelden de normen zoals vastgesteld in het EC-besluit van 2009 en de noodzaak
tot afbakening van de uiteindelijk te bereiken doelgroep uit het DAEB-vrijstellingsbesluit
van 2012.6 In het DAEB-vrijstellingsbesluit van 2012 is dit opgenomen als «sociale huisvesting
voor achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen welke, door solvabiliteitsbeperkingen,
geen huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen vinden.»7

In Nederland wordt op een objectieve manier invulling aan deze afbakening gegeven.
Uitgangspunt van het Nederlandse beleid is dat huishoudens die in de doelgroep van
woningcorporaties vallen, ook zoveel als mogelijk een reële en gelijke kans moeten
hebben om een woning toegewezen te krijgen. Na langdurige onderhandelingen is de afbakening
van de doelgroep vastgelegd in het EC-besluit van 2009. Op basis daarvan moeten corporaties
sociale huurwoningen jaarlijks voor ten minste 90% toewijzen aan huishoudens met een
inkomen van maximaal € 40.024 (prijspeil 20218). Naast die 90% is het mogelijk om maximaal 10% van de jaarlijks vrijkomende woningen
toe te wijzen aan huishoudens buiten de directe doelgroep. Het EC-besluit biedt beperkte
mogelijkheden voor eigen invulling van zowel de totale omvang van de doelgroep, als
de concrete vaststelling van de inkomensgrenzen en de benutting van de vrije toewijzingsruimte.

Naast de doelgroep zijn ook de DAEB-taken van woningcorporaties afgebakend. De activiteiten
van woningcorporaties die als DAEB zijn aangemerkt, zijn het bouwen, verhuren en beheren
van sociale huurwoningen aan mensen met een laag inkomen, het bouwen en ontwikkelen
van maatschappelijk vastgoed en het investeren in leefbaarheid. Voor deze DAEB-taken
wordt de sector gecompenseerd. De wijze van compensatie en de omvang daarvan zijn
specifiek vastgesteld door de EC voor het Nederlandse stelsel van woningcorporaties
in het EC-besluit van 2009. Zo zijn er op grond van het EC-besluit van 2009 drie vormen
van staatssteun toegestaan:

– Overheidsgaranties op de borging van leningen. Dit betreft de garanties die het Waarborgfonds
Sociale Woningbouw (WSW) verstrekt op de leningen die de sector aangaat.

– Het geven van project- en saneringssteun aan corporaties, zoals bijvoorbeeld in het
geval van Vestia is gebeurd.

– Het geven van steun door middel van lagere grondkosten bij de aankoop van grond van
gemeenten.

Deze steunmaatregelen mogen op grond van het EC-besluit van 2009 aan woningcorporaties
worden gegeven ter compensatie van de kosten van haar DAEB-activiteiten. Ook de invulling
van het tweede en derde criterium uit de jurisprudentie (respectievelijk: een objectieve
kostentoerekening en het voorkomen overcompensatie) is voor Nederland specifiek vastgelegd
in het EC-besluit van 2009. Zo schrijft het besluit voor dat de compensatie niet meer
mag bedragen dan de kosten die noodzakelijk zijn voor het in stand houden van de DAEB-activiteiten
plus een redelijk rendement. Om uitvoering te geven aan deze bepaling is in het Besluit
Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting 2015 de overcompensatieformule opgenomen.
Op basis van deze formule wordt bepaald of de compensatie die corporaties hebben ontvangen
past binnen het kader van het EC-besluit van 2009. Eventueel teveel ontvangen compensatie
zal terugbetaald moeten worden. Eventuele aanpassingen van de formule dienen te gebeuren
conform het EC-besluit van 2009 en de DAEB-regels.

De voorwaarden die voor de DAEB-activiteiten gelden, zijn in de Nederlandse regelgeving
uitgewerkt in de herziene Woningwet 2015 en bijbehorende AMvB en ministeriële regeling.9 Corporaties voeren vaak ook commerciële (niet-DAEB) activiteiten uit. Hier krijgen
zij geen staatssteun voor. Op grond van artikel 45 van de Woningwet moeten niet-DAEB
activiteiten van woningcorporaties administratief en financieel dan wel juridisch
gescheiden zijn van DAEB-activiteiten.

Procedure bij wijziging bestaande DAEB

Als nieuwe steunmaatregelen niet voldoen aan de voorwaarden van de vrijstellingsverordening, moeten overheden vóór de steunverlening goedkeuring vragen aan de EC. Dit wordt
ook wel de meldingsplicht (of notificatieprocedure) genoemd. Melding waarbij bestaande
regelingen in acht worden genomen vergroot de kans op goedkeuring (het gaat hier dan
om aanmelding op basis van één van de kaderregelingen, richtsnoeren, mededelingen
van de EC, of op basis van de Verdragsuitzonderingen in artikelen 106 en 107 van het
VWEU). Het doorlopen van een meldingsprocedure kan een complex en langdurig proces
zijn.10 Gedurende de meldingsprocedure mogen er bovendien geen wijzigingen worden doorgevoerd
(standstillverplichting).

Een belangrijk aandachtspunt bij een nieuwe maatregel is of deze selectief een beperkt
aantal ondernemingen (zoals corporaties) bevoordeeld op een markt met ook andere ondernemers
(zoals particuliere verhuurders). Een dergelijke maatregel wordt aangemerkt als staatssteun.
Dit geldt bijvoorbeeld bij de wens om woningcorporaties uit te zonderen van het hogere
tarief in de overdrachtsbelasting of van andere belastingen zoals de vennootschapsbelasting.
Een dergelijke maatregel zou alleen mogelijk zijn als het selectieve element wordt
weggenomen, of door deze via de hierboven beschreven meldingsplicht vooraf door de
EC te laten goedkeuren. Indien een melding zou worden gedaan, is het echter de vraag
of de EC, die goedkeuring zou verlenen. Voor hun DAEB-taak ontvangen corporaties immers
al staatssteun omdat zij, anders dan particuliere verhuurders, geborgde leningen kunnen
afsluiten. Extra steun moet dan opnieuw worden beoordeeld, waarbij het de vraag is
of er nog wordt voldaan aan het criterium dat «niet meer steun mag worden gegeven
dan noodzakelijk is».

Wanneer de wens bestaat om de bestaande DAEB te wijzigingen omdat een voorgenomen
maatregel niet voldoet aan de vrijstellingsverordening en niet via de meldingsprocedure
kan worden goedgekeurd, voorziet het Europese recht in vier verschillende juridische
routes om de voorgestelde wijzigingen in overeenstemming te brengen met de staatssteunregels.
De keuze voor één van deze routes is afhankelijk van omvang van een maatregel en in
hoeverre deze de bestaande DAEB wijzigt.

Aanvulling op de bestaande DAEB

Een eerste mogelijke route is wanneer een nieuwe steunmaatregel wordt ingevoerd als
een (tijdelijke) aanvulling op een reeds bestaande DAEB en daarmee valt onder het
EC-besluit van 2009 en het DAEB-vrijstellingsbesluit 2012 (voor steun aan een nieuwe
DAEB, zie hierna). In een dergelijk geval moet de compensatie aan woningcorporaties
voldoen aan de criteria die zijn vastgesteld in het DAEB-vrijstellingsbesluit 2012,
waardoor deze is vrijgesteld van de meldingsplicht voor staatssteun.11 Toepassing van het DAEB-vrijstellingsbesluit vereist geen melding bij de EC, maar
verplicht de Nederlandse autoriteiten wel om de EC te informeren over de implementatie.
Bij dit instrument is het goed om te beseffen dat de EC achteraf de maatregel kan
toetsen (op grond van een klacht of op eigen initiatief) en kan oordelen dat de maatregel
niet voldoet aan het DAEB-vrijstellingsbesluit 2012. Dit is een risico voor ondernemingen
die staatssteun ontvangen, omdat in dat geval de Nederlandse staat kan worden gedwongen
om de verleende staatssteun terug te vorderen. Logischerwijs mag een lidstaat de terug
te betalen staatssteun niet op andere wijze compenseren.

Het voorstel om de DAEB-inkomensgrens te differentiëren naar huishoudsamenstelling
(zie wetsvoorstel wijziging huurverhogingsmogelijkheden en inkomensgrenzen Woningwet,
dat recent door de Eerste Kamer is aanvaard) is een voorbeeld van een maatregel die
valt onder het EC-besluit van 2009 en voldoet aan de criteria die zijn vastgelegd
in het DAEB-vrijstellingsbesluit 2012. Dit komt doordat er slechts een beperkte stijging
van de omvang van de doelgroep is en de potentiële doelgroep binnen de afgebakende
doelgroep voor sociale huisvesting valt zoals beschreven in het EC-besluit van 2009.
Ook is de maatregel noodzakelijk, geschikt en proportioneel – zoals voorgeschreven
in het DAEB-vrijstellingsbesluit.

Instellen van een nieuwe DAEB

Ten tweede kan een nieuwe maatregel betekenen dat er een nieuwe, afzonderlijke DAEB
ingesteld wordt voor een afgebakende doelgroep op de woningmarkt. Deze DAEB moet voldoende
onderscheidend zijn ten opzichte van de reeds bestaande DAEB: dit kan het geval zijn
op grond van de openbare taken waar het over gaat, het type financiële instrumenten
en/of de ondernemingen die de DAEB op de woningmarkt gaan uitvoeren. Een voorbeeld
hiervan is de DAEB voor de korting op de verhuurderheffing bij nieuwbouw. Niet uitsluitend
corporaties, maar alle ondernemers met meer dan vijftig sociale huurwoningen zijn
belast met de uitvoering van deze DAEB. Over de vestiging van een nieuwe DAEB en het
geven van steun dient de EC geïnformeerd te worden. Vervolgens zal informeel besproken
moeten worden met de EC of deze maatregel onder het DAEB-vrijstellingsbesluit 2012
valt of via de meldingsplicht ter goedkeuring aan de EC moet worden voorgelegd.

Aanpassing van het DAEB-besluit

Een derde mogelijkheid is dat een nieuwe maatregel valt onder de bestaande DAEB, maar
niet voldoet aan de voorwaarden van het EC-besluit 2009. Het EC-besluit 2009 zou dan
inhoudelijk moeten worden aangepast zodat de nieuwe maatregel is toegestaan. Door
middel van de meldingsplicht kan de EC gevraagd worden om een substantiële wijziging
van de voorwaarden van het EC-besluit van 2009 toe te staan.12 Een dergelijke aanpak is bijvoorbeeld nodig wanneer de wens bestaat om de inkomensgrenzen
substantieel te verhogen. Dit betekent een grotere sociale huursector of een substantiële
stijging van de potentiele doelgroep. Het is aannemelijk dat een afbakening van de
doelgroep met een hogere inkomensgrens dan is vastgelegd in het kader van het wetsvoorstel
wijziging huurverhogingsmogelijkheden en inkomensgrenzen Woningwet, niet meer past
binnen de definitie van sociale huisvesting in het Europees recht. Nederland zal dan
namelijk moeten betogen dat (meer dan) de helft van de Nederlandse huishoudens behoort
tot een achterstandsgroep of sociaal kansarme groep. Ook hierbij zal, omdat een dergelijke
aanpassing niet past binnen de bestaande regels, eerst een melding aan de orde zijn
vanwege een substantiële wijziging van de voorwaarden ten opzichte van het EC-besluit
van 2009. Dit betekent een heronderhandeling van het EC-besluit van 2009. Het doorlopen
van een meldingsprocedure is een complex en langdurig proces, waarbij niet met zekerheid
te zeggen is of het verzoek tot wijziging van het besluit zal slagen.

Aanpassing regelgeving

Ten vierde bestaat de mogelijkheid dat een maatregel niet valt onder de voorwaarden
en definities die gelden voor sociale huisvesting onder het DAEB-regelgevingspakket
uit 2012, waardoor een wijziging van deze EU-regelgeving nodig is. Dit vergt onderhandeling
met de EC om het DAEB-regelgevingspakket 2012 te herzien. Inzet van alle lidstaten
is hierbij noodzakelijk, waardoor het niet waarschijnlijk is dat een verzoek van alleen
Nederland om de regels aan te passen succesvol is.

In 2012 is het eerdere DAEB-regelgevingspakket uit 2005 herzien. Het pakket is toen
op verzoek van de lidstaten uitgebreid met sociale DAEB (bijv. sociale huisvesting,
kinderopvang) en gezondheidsdiensten. In 2019 heeft de Europese Commissie aangekondigd
de staatssteunregels voor sociale diensten van algemeen economisch belang, waaronder
het DAEB-vrijstellingsbesluit 2012, te evalueren en heeft in dat kader een publieke
consultatie gedaan. De uitkomsten van deze consultatie zijn al door de EC gepubliceerd.
De Europese Commissie heeft aangekondigd dat de resultaten van de evaluatie naar verwachting
in het derde kwartaal van 2021 worden gepubliceerd. Deze herziening biedt mogelijk
kansen om desgewenst te pleiten voor meer ruimte in de regels voor steun aan de corporatiesector.
De (voorgestelde) inzet van Nederland zal, conform het reguliere proces, met de Kamer
worden gedeeld.

Tot slot

Woningcorporaties hebben een belangrijke publieke taak om huishoudens met een lager
inkomen te voorzien van goede en betaalbare woonruimte. Het is voor woningcorporaties
noodzakelijk dat zij voor hun publieke taak financieel gecompenseerd worden. De woningen
die woningcorporaties bouwen en verhuren komen simpelweg niet of onvoldoende tot stand
in de markt. Op dit moment wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de ruimte die
de regelgeving biedt om steun te geven aan de corporatiesector. Indien het wenselijk
wordt geacht door een volgend kabinet om aanpassingen te doen in de steun die woningcorporaties
mogen ontvangen, liggen, afhankelijk van de wensen, vier routes open. Deze routes
vergen een lange adem en succes is daarbij niet verzekerd.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren