Brief regering : EU-ontwikkelingssamenwerking

Nr. 135 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 mei 2021

Hierbij deel ik met u de jaarlijkse brief over EU-ontwikkelingssamenwerking.

In de motie van de leden Becker en Bouali (Kamerstuk 21 501-04, nr. 209) is het kabinet gevraagd om ten minste jaarlijks te rapporteren over de externe financieringsinstrumenten
van de EU. Deze brief volgt op de brieven over EU ontwikkelingssamenwerking van 27 mei
2020 (Kamerstuk 34 952, nr. 112), 16 juli 2019 (Kamerstuk 34 952, nr. 80) en 21 december 2018 (Kamerstuk 34 952, nr. 41).

In de voorliggende brief informeert het kabinet u over de meest recente rapportages
over EU-ontwikkelingssamenwerking, dit betreft de rapportage van de Europese Commissie
over verslagjaar 2019 (juli 2018 tot juni 2019) en haar rapportage over de inzet van
begrotingssteun in 2019. In aanvulling op de recente Kamerbrief over het EU Instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI),1 gaat deze brief kort in op het Meerjarig Financieel Kader 2021–2027. Ook breng ik
uw Kamer op de hoogte van de inspanningen ten aanzien van delegated cooperation, naar aanleiding van de motie van het lid Becker (Kamerstuk 34 952, nr. 18).

Tevens kom ik in deze brief tegemoet aan het verzoek van uw Kamer om een appreciatie
van de implementatie van het Europees Fonds voor Duurzame Ontwikkeling, geef ik aan
op welke wijze het kabinet opvolging geeft aan de motie van de leden Weverling en
Alkaya (Kamerstuk 35 570 XVII, nr. 16) over aanbevelingen van de Europese Rekenkamer, en voldoe ik aan de toezegging gedaan
tijdens het Algemeen Overleg Raad Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking op
24 september 2020 (Kamerstuk 21 501-04, nr. 234) voor een kabinetsappreciatie van de evaluatie van het EU Trust Fund for Africa.

Rapportage over EU Ontwikkelingssamenwerking

ODA cijfers

De Europese Unie en haar lidstaten zijn samen de grootste donor van officiële ontwikkelingshulp
(ODA) ter wereld. In april 2021 rapporteerde het Development Assistance Committee (DAC) van de OESO over ODA van diens leden. Hieruit blijkt dat in 2020 ongeveer 46%
procent (EUR 66,8 miljard) van alle ODA afkomstig was van de Europese Commissie en
27 EU lidstaten.2 De ODA van de EU27 nam tussen 2019 en 2020 toe met EUR 8,9 miljard.3

Jaarverslag 2019

In december 2020 is de rapportage van de Europese Commissie gepubliceerd over resultaten
die middels het externe financieringsinstrumentarium zijn bereikt in verslagjaar 2019
(juli 2018 tot juni 2019).4 Dit is de periode waarvoor de meest recente resultaten beschikbaar zijn. De rapportageperioden
van de Europese Commissie en Nederland lopen niet synchroon. Op 19 mei 2021 ontving
uw Kamer het reguliere BHOS-jaarverslag en daaraan gekoppeld de online OS-resultatenrapportage5 over de bilaterale inzet in 2020. In deze online OS-rapportage wordt een pagina gewijd
aan resultaten die middels het EU externe financieringsinstrumentarium zijn bereikt
in verslagjaar 2019.

In verslagjaar 2019 had de Europese Commissie ongeveer EUR 17,8 miljard tot haar beschikking
voor ontwikkelingssamenwerking wereldwijd. Hiervan is circa 5 procent bijgedragen
door Nederland, zowel via de EU-begroting als via het Europees Ontwikkelingsfonds,
dat buiten de EU-begroting staat. De EU Consensus Inzake Ontwikkeling van juni 2017
vormt het beleidskader voor Europese ontwikkelingssamenwerking en is gestoeld op de
SDG’s.

In de financiële rapportages gevoegd bij het rapport wordt inzicht gegeven in de uitgaven.
Hierin blijkt dat het thematische zwaartepunt in verslagjaar 2019 lag op sociale infrastructuur
en voorzieningen (38% van de uitgaven), gevolgd door humanitaire hulp (17% van de
uitgaven) en economische infrastructuur en voorzieningen (11% van de uitgaven). De
regio die het meeste steun ontving was het continent Afrika (38% van de uitgaven),
gevolgd door Azië (20% van de uitgaven). In de annex worden behaalde resultaten ook
cijfermatig weergegeven aan de hand van het EU Results Framework,6 die onder andere indicatoren bevat over welke doelgroepen bepaalde steun ontvingen.

Begrotingssteunrapportage

De Europese Commissie rapporteert separaat over de resultaten die zijn bereikt middels
de modaliteit begrotingssteun. In november 2020 is de meest recente rapportage verschenen.
Deze rapportage beschrijft de resultaten tot eind 20197. Deze rapportage behandelt daarom niet hoe de EU haar partners steunt, ook middels
begrotingssteun8, om het hoofd te bieden aan de sociale en economische gevolgen van COVID-19.

Begrotingssteun is voor de Europese Commissie een belangrijke modaliteit, die ongeveer
16% van de totale ODA-budgetten van het DG Internationale Partnerschappen (DG INTPA)
en het DG Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen (DG NEAR) behelst. De
steun gaat gepaard met een dialoog over beleidsacties en hervormingen. Voor het verlenen
van EU-begrotingssteun zijn richtlijnen vastgesteld9. De EU maakt gebruik van een drietal contracten voor het verlenen van begrotingssteun:
Sustainable Development Goals Contracts (SDG-C) ter ondersteuning van nationaal beleid en strategieën die bijdragen aan het
behalen van de SDG’s in brede zin; Sector Reform Performance Contracts (SRPC) ter ondersteuning van de hervorming van specifieke sectoren; en State and Resilience Building Contracts (SRBC) ter ondersteuning van fragiele landen en landen in transitie. Zowel SDG-contracten
als SRBC betreffen vormen van algemene begrotingssteun. In het geval van SDG-contracten
is respect voor fundamentele waarden, waaronder mensenrechten, democratie en de rechtsstaat,
een voorwaarde voor het verkrijgen van algemene begrotingssteun. Voor de stabiliteitssteun
aan fragiele staten is dit geen harde voorwaarde, maar worden gerelateerde risico’s
afgewogen tegen de risico’s van het uitblijven van steun.

De rapportage over 2019 beschrijft de behaalde resultaten op het gebied van begrotingssteun
in het verslagjaar aan de hand van de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDG’s). Genoemde
voorbeelden zijn programma’s op het gebied van voedselzekerheid en waardig werk, maar
ook gezondheidszorg en duurzame energie. Zo werd met EU begrotingssteun bijgedragen
aan de verbetering van gezondheidsfaciliteiten in Ethiopië door de toegang tot schoon
drinkwater te verbeteren, door het bevorderen van de stabiele energielevering en de
beschikbaarheid van essentiële medicijnen te vergroten. Ook werd in de Centraal Afrikaanse
Republiek bijgedragen aan de toegang tot primair onderwijs. Mede met dank aan het
begrotingssteunprogramma daalde het percentage meisjes dat niet naar school gaat van
35% naar 15% in de periode van 2016–2018. Naast voorbeelden van begrotingssteunprogramma’s
verschaft het rapport informatie over het kader dat de Commissie hanteert bij het
beoordelen van risico’s voor de inzet van begrotingssteun, waarbij wordt gekeken naar
politieke-, macro-economische-, ontwikkelings-, overheidsfinanciën-, en corruptierisico’s.

Begrotingssteun is niet alleen gericht op het bestrijden van armoede maar ook op het
verbeteren van openbaar bestuur. Voor duurzame ontwikkeling is een functionerende
overheid, die kan voorzien in basale dienstverlening, immers essentieel. In de rapportage
over de inzet in 2019 licht de Commissie toe dat financiële overdrachten gepaard gaan
met capaciteitsopbouw en beleidsdialoog, bijvoorbeeld over transparantie van de overheidsbegroting.
Nederland heeft zich altijd ingezet voor een meer politiek-sensitieve benadering dat
bij het verstrekken van begrotingssteun door de EU, waarbij rekening wordt gehouden
met politieke ontwikkelingen in partnerlanden.

Het niveau van de jaarlijkse uitbetalingen aan begrotingssteun was de afgelopen vijf
jaar redelijk constant en ligt tussen de EUR 1,6 miljard en EUR 1,8 miljard (EUR 1,6 miljard
in 2019). Het aandeel van sectorale programma’s was in 2019 hetzelfde als in 2018
en bedroeg in totaal 87% van alle begrotingssteunprogramma’s. In 2012 was dit nog
65,3%. Nederland heeft deze verschuiving van algemene naar sectorale begrotingssteun
gesteund en aangemoedigd. Sectorale begrotingssteun kan volgens het kabinet namelijk
gerichter worden ingezet voor sectorhervormingen en kan daarmee de leidende rol van
de overheid binnen de gesteunde sectoren versterken. Het is daarbij van belang dat
de uitbetaling van variabele tranches gebeurt op basis van zorgvuldig gekozen indicatoren,
die optimaal bijdragen aan de beoogde hervormingen. Het rapport van de Europese Rekenkamer
hierover uit 2019 laat zien dat op dit vlak nog verbetering mogelijk is10. De Europese Commissie heeft overigens alle aanbevelingen uit dit Europese Rekenkamerrapport
aanvaard.

Hoewel het kabinet geen voorstander is van het geven van bilaterale begrotingssteun
door Nederland en Nederland sinds de motie van het lid Agnes Mulder (Kamerstuk 33 400 V, nr. 35) in december 2012 geen algemene begrotingssteun meer verleent, is het kabinet van
mening dat begrotingssteun door EU en Internationale Financiële Instellingen (IFI’s)
onder voorwaarden een effectief instrument kan zijn om bijvoorbeeld economische groei
en armoedevermindering te bevorderen. Nederland stelt zich zoals uw Kamer bekend constructief-kritisch
op ten aanzien van de inzet van het instrument begrotingssteun via multilaterale organisaties.
Het kabinet vindt het daarbij van belang dat begrotingssteun optimaal bijdraagt aan
constructieve hervormingen, corruptiebestrijding en transparante overheidsfinanciën
en gepaard gaat met een stevige politieke en beleidsdialoog. Concreet ziet Nederland
er in de comités voor extern beleid in Brussel op toe dat de criteria die de EU hanteert
bij het verlenen van begrotingssteun strikt worden nageleefd en daarover verantwoording
wordt afgelegd. Hierbij wordt met name gekeken of er een goede risicoanalyse is uitgevoerd.
Ook kijkt Nederland naar de politieke opportuniteit van de steun. Nederland zal deze
inzet het komende jaar voortzetten, ook ten aanzien van de EU-begrotingssteun in het
kader van de COVID-19 respons.

Meerjarig Financieel Kader 2021–2027

NDICI

Op 26 april 2021 ontving uw Kamer een brief met toelichting over en een appreciatie
van het NDICI. Zoals in deze brief staat, ligt het zwaartepunt van de NDICI fondsen
bij geografische programma’s in de nabuurschapsregio en Sub-Sahara Afrika. Daarnaast
is er financiering voor de Azië en Stille Oceaan regio als ook voor Latijns Amerika
en het Caribisch gebied. Het NDICI bestaat verder uit onder andere thematische enveloppes.

Op dit moment is nog niet bekend wat de verdeling van de middelen wordt op landenniveau.
Wel wordt, in afwachting van deze middelenverdeling, vast gewerkt aan landen-, regionale-
en thematische programmeerdocumenten, de Multiannual Indicative Programmes (MIPs). In deze documenten staat op hoofdlijnen wat de inzet wordt voor de komende
jaren op een bepaald land, regio of thema. In het kader van de programmering voor
het nieuwe MFK werkt de Commissie samen met lidstaten aan Team Europe initiatieven,
grote programma’s die gericht zijn op het vergroten van de impact en zichtbaarheid
van de EU. Een deel van de NDICI middelen zal dan ook dergelijke initiatieven ondersteunen.
De overkoepelende doelstellingen van het NDICI zoals geformuleerd in de NDICI verordening
komen terug in de MIP’s. Dit geldt bijvoorbeeld voor overkoepelende doelstellingen11 van het NDICI zoals het uitbannen van armoede, maar ook voor uitgaven doelstellingen
zoals dat 30% van de NDICI middelen bij zullen dragen aan de bestrijding van klimaatverandering.
Naar verwachting worden de MIP’s in het najaar van 2021 in beheerscomités in Brussel
voorgelegd aan lidstaten ter goedkeuring.

Humanitaire hulp instrument

Naast het NDICI blijft er, zoals genoemd in Hoofdstuk 6 van het MFK (Neighbourhood and the World)12 een apart financieringsinstrument voor humanitaire hulp13. In het MFK is daarvoor EUR 10,2 miljard gereserveerd. In de verordening van het
MFK is daarbij onder hoofdstuk 3 «Speciale instrumenten», artikel 9 een Reserve voor
solidariteit en noodhulp opgenomen. Dit betreft de samenvoeging van het voormalige
Europees Solidariteitsfonds en het Noodhulpinstrument en is gericht op het bestrijden
van crises binnen en buiten de grenzen van de EU. Daarvoor is EUR 8,4 miljard gereserveerd.

In de overeengekomen begroting voor 2021 is een humanitair budget van EUR 1,4 miljard
opgenomen. Dit is een stijging van bijna 60% in verhouding tot het reguliere budget
voor humanitaire hulp in 2020. De humanitaire noden namen in 2020 mondiaal ongekend
toe door een toename in conflict, klimaatverandering, groei van de wereldbevolking,
gedwongen ontheemding en falende overheden. De COVID-19-pandemie versterkt deze verontrustende
ontwikkelingen, die met name kwetsbare bevolkingsgroepen treffen. De stijging van
budget is een welkome ontwikkeling, wereldwijd neemt het gat tussen humanitaire financiering
en de noden toe. De Commissie verlicht hiermee als grootste humanitaire actor de noden
van miljoenen hulpbehoevenden op jaarbasis. Daarbij maakt zij zich sterk voor het
naleven van de humanitaire principes (menselijkheid, neutraliteit, onpartijdigheid
en onafhankelijkheid) en het Internationaal Humanitair Recht. Humanitaire programma’s
die door ECHO worden gefinancierd richten zich o.a. op de voedselcrisis in Afrika,
de gevolgen van de Syrië-crisis in het Midden-Oosten en Turkije, de situatie in Jemen
en de ontheemdingscrisis van de Rohingya in Azië. Ook heeft de Commissie specifiek
aandacht voor onderwijs en streeft ernaar 10% van het humanitaire budget hieraan te
besteden. Een deel van het budget van EUR 1,4 miljard is gereserveerd voor acute onvoorziene
crises en onvoorziene verhoogde noden in bestaande crises.

Toezegging appreciatie EFSD implementatie

Op 16 juni 2020 verzocht uw Kamer om een appreciatie van het evaluatierapport van
de Europese Commissie inzake de implementatie van het Europese Fonds voor Duurzame
Ontwikkeling (EFSD, COM(2020)22414). Met het EFSD beoogt de Commissie ontwikkelingsfinanciering voor partnerlanden te
mobiliseren, met name via de private sector. Dit doet het EFSD door risico’s weg te
nemen voor ontwikkelingsbanken (onder andere via garanties) om ontwikkelingsrelevante
investeringen te doen en door technische assistentie te leveren. In navolging op het
EFSD is, met steun van Nederland, onder het EU-externe financieringsinstrument NDICI
het EFSD+ opgericht.

Op 2 juli 2020 publiceerde de Commissie een rapport over de implementatie van het
EFSD in de periode van 2017 tot zomer 2019. In deze periode heeft de Europese Commissie
EUR 4,6 miljard toegewezen aan ruim 160 programma’s in Afrika en EU nabuurschap, waarmee
de Commissie beoogde om in totaal EUR 47 miljard aan investeringen te mobiliseren.

In het rapport wordt geconcludeerd dat het EFSD een relevante bijdrage levert aan
de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDG’s) vanwege de katalyserende rol, het risicodragende
vermogen en het bevorderen van partnerschappen. Daarnaast levert het EFSD volgens
het rapport financiële toegevoegde waarde (additionaliteit), maar kan de zichtbaarheid van het instrument verder bevorderd worden. Tevens concludeert
het rapport dat de EFSD governance structuur en financieel management in lijn zijn met de EFSD verordening. Tegelijkertijd
is er verbetering mogelijk bij het monitoringskader. Zo kunnen er betere afspraken
gemaakt worden over de indicatoren en sluiten de monitoringsvereisten vanuit de Commissie
en de rapportagesystemen van de financiële instellingen nog niet optimaal op elkaar
aan. Het rapport geeft aan dat de EU-delegaties een belangrijke rol spelen bij de
samenhang van het EFSD met het brede EU-OS instrumentarium. De aansluiting van het
EFSD op het beleid van de Commissie op landenniveau kan echter nog verder verbeterd
worden. Dit kan ook bijdragen aan het versterken van de link met de beleidsdialoog
met partnerlanden en de inzet op hervormingen. Tenslotte wordt in het rapport geconcludeerd
dat, gezien de hoge financieringsvraag, het EFSD een duurzaam mechanisme voor de lange
termijn is en dat het potentieel van de aangeboden instrumenten, met name garanties,
verder benut kan worden.

Het kabinet waardeert het implementatierapport van de Europese Commissie en verwelkomt
dat de opzet van het NDICI en het EFSD+ (de opvolger van het EFSD) grotendeels invulling
geeft aan de aanbevelingen uit het rapport. Het kabinet pleit voor een goede monitoring
van het EFSD+ en zal toezien op naleving van de driejaarlijkse externe evaluatie zoals
vastgelegd in de NDICI verordening.

Nederland deelt de visie dat het EFSD sinds de oprichting in 2017 van toegevoegde
waarde en een belangrijke aanvulling is gebleken op het bestaande EU-OS instrumentarium.
Met het EFSD kan de Commissie ontwikkelingsbanken ondersteunen «hoog risico / hoge
impact» programma’s financieren, in bijvoorbeeld lage-inkomenslanden. In de bespreking
over dit rapport heeft Nederland opgeroepen de aanbevelingen over een adequaat monitoringskader
over te nemen, dit sluit aan bij de oproep die Nederland al vaker deed om de financieel-technische
analyse zorgvuldig uit te laten voeren door de onafhankelijke Guarantee Technical Assessment Group (GTAG). Daarnaast pleit het kabinet voor het waarborgen van voldoende expertise bij
de Europese Commissie, zowel op het gebied van financieel risicomanagement als ontwikkelingsimpact.
Met goede analyses en expertise kan de ontwikkelingspotentie van het EFSD+ maximaal
worden benut en worden doelgroepen bereikt die door banken tot nu toe als te risicovol
worden gezien.

Het NDICI biedt bovendien mogelijkheden voor het harmoniseren van standaarden en voor
de ontwikkeling van een gezamenlijk monitoring- en evaluatiekader. Nederland pleit
voor een goede aansluiting van EFSD+ bij de programmeringscyclus van het NDICI. Hoewel
oog moet worden gehouden voor het vraag-gestuurde karakter van EFSD+, is het van belang
dat de mogelijkheden voor private sector ontwikkeling, het bevorderen van hoog-risico
investeringen en het verbeteren van het investeringsklimaat – integraal worden meegewogen
in de prioriteitsstelling op landenniveau. Dit zal de synergie tussen het EFSD+ en
andere instrumenten ten goede komen.

Positionering Nederlandse organisaties – Delegated Cooperation

De afgelopen jaren heb ik uw Kamer geïnformeerd over de samenwerkingsvorm Delegated Cooperation, waarvoor binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken in januari 2019 een Steunfaciliteit
voor het management van EU-fondsen is opgericht. De tweejarige pilot die was opgezet
om Nederland sterker te positioneren voor EU-financiering is eind 2020 met een jaar
verlengd, tot eind 2021. In 2021 bereidt de Europese Commissie haar programmering
voor de komende jaren voor, zoals eerder in deze brief beschreven. Met de verlenging
van de pilot tot eind 2021, het eerste jaar van het nieuwe Meerjarig Financieel Kader,
kan ondersteuning worden geboden om Nederlandse organisaties beter te positioneren
om programma’s uit te voeren voor de Europese Commissie, onder andere in lijn met
de Team Europe initiatieven.

In 2020 zijn door het Ministerie van Buitenlandse Zaken vijf contracten voor Delegated Cooperation programma’s met de EU ondertekend. Deze programma’s gaan uitgevoerd worden onder
de DGIS accreditatie, en hebben een totaal budget van ruim EUR 41 miljoen, waarvan
EUR 27,5 miljoen afkomstig van de Europese Commissie. Het Ministerie van Buitenlandse
Zaken en de uitvoerende partners werken gezamenlijk aan de implementatie van deze
programma’s.

 

PARTNER

NAAM PROJECT

LAND

EU BUDGET

1.

World Vegetable Center & Wageningen Universiteit

DeSIRA, Save produced vegetables (SAFEVEG) West Africa

Burkina Faso, Mali, Benin

EUR 8 miljoen

2.

Wageningen Universiteit

DeSIRA, Climate Smart Agriculture in East Africa

Ethiopië, Kenia, Rwanda

EUR 6 miljoen

3.

SNV

DeSIRA, Agro-Pastoral Farming Systems and Livelihoods

Kenia

EUR 2,5 miljoen

4.

World Benchmarking Alliance

Promoting Sustainable Investment Climate through the World Benchmarking Alliance

Wereldwijd

EUR 1 miljoen

5.

UNHCR-UNICEF-

UNFPA-WHO

Strengthening protection and MHPSS in the Horn of Africa.

Sudan

EUR 10 miljoen

Onder de RVO accreditatie is een contract ondertekend voor het schoon-koken programma
(Energising Development). Dit programma heeft een totale omvang van EUR 37 miljoen, waarvan EUR 12 miljoen
afkomstig van de Europese Commissie.

Eind 2021 zal het Ministerie van Buitenlandse Zaken nagaan in welke mate de doelstellingen
van de pilot zijn behaald alsmede de mate waarin of de wijze waarop het opportuun
is hiermee door te gaan.

Motie Weverling-Alkaya

Graag maak ik van de gelegenheid gebruik om een reactie te geven op de motie die is
ingediend tijdens de begrotingsbehandeling Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
op 2 december 2020 (Handelingen II 2020/21, nr. 32, items 4 en 7) door de leden Weverling (VVD) en Alkaya (SP) (Kamerstuk 35 570 XVII, nr. 16) en de wijze waarop het kabinet opvolging geeft aan de motie. Deze motie verzoekt
de regering er bij de Europese Commissie op aan te dringen de aanbevelingen van de
Europese Rekenkamer (ERK) op het gebied van koppelen van steun aan corruptiebestrijding,
het focussen van beleid en het verbeteren van de controleerbaarheid en transparantie
van uitgaven door middel van meer checks-and-balances over te nemen.

Het kabinet deelt het belang van de effectiviteit van de gelden voor ontwikkelingssamenwerking
en onderschrijft de rol van Europese Rekenkamerrapporten bij de verbetering hiervan.
Zo heb ik tijdens de informele Raad Buitenlandse Zaken Ontwikkelingssamenwerking van
september 2020 gewezen op ERK-rapporten en hun bijdrage aan het bevorderen van hervormingen
in partnerlanden met Europese ontwikkelingsfinanciering.

De Europese Rekenkamer stelt controleverslagen op en brengt adviezen uit over alle
beleidsterreinen van de EU. Zij publiceert de resultaten in verschillende typen verslagen
zoals jaarverslagen, specifieke jaarverslagen en speciale verslagen. De rapporten
over ontwikkelingssamenwerking zijn veelal doelmatigheidscontroles en de aanbevelingen
nemen vaak de vorm aan van beleidsaanbevelingen. Elk gepubliceerd rapport bevat een
reactie van de Europese Commissie. In deze reactie beargumenteert de Commissie welke
aanbevelingen zij overneemt, als onderdeel van een bredere beleidsafweging. In het
algemeen wordt het ERK rapport daarna besproken in de relevante Raadswerkgroepen en
wordt de positie van de Raad ten aanzien van de ERK rapporten vastgelegd in Raadsconclusies.
Hiermee geeft de Raad sturing aan de werkzaamheden ter zake en kan zij de Europese
Commissie oproepen om ERK aanbevelingen op te volgen.

Het kabinet hecht waarde aan de ERK-rapporten en pleit voor een zorgvuldige en inhoudelijke
reactie van de Europese Commissie op deze rapporten. Jaarlijks geeft de ERK in hun
jaarverslag weer in hoeverre de Europese Commissie de aanbevelingen heeft opgevolgd
en geïmplementeerd. In het jaarverslag van 201915 werd teruggekeken op de aanbevelingen uit de rapporten uit 2015. Het gros van de
ERK-rapporten zijn «special reports» en hierbij is 62% van de aanbevelingen volledig
geïmplementeerd, 14% grotendeels geïmplementeerd, 18% deels geïmplementeerd en 6%
niet geïmplementeerd.

Graag gaat het kabinet nader in op de drie aspecten uit de motie, namelijk het koppelen
van steun aan corruptiebestrijding, het focussen van beleid, en het verbeteren van
de controleerbaarheid en transparantie van uitgaven door middel van meer checks-and-balances.

Het kabinet vindt dat directe steun aan de overheid in partnerlanden, en met name
begrotingssteun, naast de directe doelen die het dient zoals sociaaleconomische dienstverlening,
tevens gericht moeten zijn op het realiseren van hervormingen, de aanpak van corruptie
en de inzet op transparante overheidsfinanciën. Daarover moeten heldere afspraken
gemaakt worden met de overheden in partnerlanden en deze afspraken moeten gemonitord
worden. Het kabinet constateert dat de uitbetaling van variabele tranches van begrotingssteun
reeds afhankelijk is van door partnerlanden behaalde prestaties, die worden gemeten
aan de hand van vooraf vastgestelde prestatie-indicatoren. Het kabinet vindt evenwel
dat in de selectie van de indicatoren voor de variabele tranches nog verbetering mogelijk
is, zoals ook geconstateerd door de ERK in haar rapport nr. 25 over «Data quality
in Budget Support» uit 201916.

Indien de rechtsstaat en mensenrechten in partnerlanden ernstig onder druk komen te
staan, moet de optie van opschorting of in ultimo stopzetting van EU-steun aan de
overheid wat betreft het kabinet nadrukkelijk op tafel liggen en waar nodig ook worden
geëffectueerd, zoals bijvoorbeeld de afgelopen jaren in Burundi is gebeurd. Het kabinet
is van mening dat het wel mogelijk moeten blijven om in dit soort gevallen andere
actoren te blijven steunen, zoals het maatschappelijk middenveld. Steun aan checks and balances in de samenleving en een onafhankelijke rechterlijke macht zijn immers vaak juist
hard nodig om de rechtsstaat in partnerlanden te versterken.

Het kabinet constateert dat de bestrijding van fraude en corruptie reeds een belangrijk
aandachtspunt is bij het verlenen van begrotingssteun door de Europese Commissie.
De Commissie beoordeelt de inspanningen van de regering van het partnerland op het
vlak van de verbetering van het beheer van de overheidsfinanciën en de corruptiebestrijding.
Een kader voor risicobeheer wordt gebruikt om systematisch toezicht te houden op de
risico’s en risico-beperkende maatregelen, met inbegrip van corruptie en fraude. Tevens
stimuleert de Commissie het tegengaan van corruptie in partnerlanden, onder meer door
met begrotingssteun anti-corruptie organen te ondersteunen17. Het kabinet is evenwel met de ERK van mening dat goed bestuur, inclusief corruptiebestrijding,
en versterken van de rechtsstaat een nog belangrijkere rol zou mogen spelen in de
toewijzing van gelden en in de beleidsdialoog met partnerlanden, en zal hier bij de
Commissie consequent op aan blijven dringen.

Het kabinet deelt het belang van een gefocust beleid en de ambitie om versnippering
tegen te gaan. Met het nieuwe EU-externe financieringsinstrument NDICI beoogt de Commissie
een geïntegreerd en gefocust EU-extern beleid te bevorderen. Dit gebeurt onder andere
middels de Team Europe Initiatieven, waarmee de Europese instellingen en lidstaten
de Europese impact, zichtbaarheid en focus van de inzet in een land trachten te vergroten.
In besprekingen over de algemene inrichting van begrotingssteunprogramma’s, zal Nederland
pleiten voor een inzet op de kwaliteit en niet kwantiteit van indicatoren om zodoende
in begrotingssteunprogramma’s focus te bevorderen.

Voor wat betreft het derde punt van de motie, namelijk het bevorderen van de transparantie
van EU-uitgaven geldt dat er reeds een uitgebreid systeem van controle, monitoring,
rapportage en evaluatie bestaat. Het kabinet houdt uw Kamer hiervan jaarlijks op de
hoogte, inclusief over de bereikte EU-OS resultaten, middels deze Kamerbrief. In de
Kamerbrief over EU-Ontwikkelingssamenwerking uit 2019 (Kamerstuk 34 952, nr. 80) werd uw Kamer geïnformeerd over de manier waarop de Commissie haar ontwikkelingssamenwerkingsprogramma’s
evalueert. In aanvulling op ERK-rapporten, worden project/programma-evaluaties en
strategische evaluaties uitgevoerd door onafhankelijke experts. De voltooide strategische
evaluaties zijn online beschikbaar. Uit de evaluaties komt over het algemeen een positief
beeld over de effectiviteit van EU-ontwikkelingssamenwerking naar voren. Het kabinet
vindt evenwel dat de Commissie en EDEO explicieter zouden kunnen zijn over de lessen
die zij trekken uit rapportages en evaluaties, en hoe zij deze lessen vertalen in
beleid en programmering. Zoals aangegeven blijven ook op de andere twee punten uit
de motie verbeteringen mogelijk en blijft Nederland zich inzetten voor een grondige
behandeling van aanbevelingen, waaronder die van de Europese Rekenkamer.

Appreciatie EUTF mid-term evaluatie

Op 24 februari heeft de Europese Commissie de Mid-Term evaluatie gepubliceerd van
het European Union Emergency Trust Fund for Stability and Addressing Root Causes of Irregular
Migration and Displaced Persons in Africa (EUTF) over de periode 2015–2019.18 Deze tussentijdse evaluatie is uitgevoerd door het GDSI, een onafhankelijke consultancymaatschappij
voor internationale ontwikkeling. Het doel van de evaluatie is om enerzijds een onafhankelijke
tussentijdse beoordeling beschikbaar te stellen voor samenwerkingspartners en het
bredere publiek, en anderzijds om lessen te trekken die kunnen bijdragen aan een betere
benadering en programmering van de EU op het terrein van migratie.

Het EUTF werd opgericht ten tijde van de migratie- en vluchtelingencrisis en marge
van de Valletta migratietop in november 2015 voor in eerste instantie 5 jaar om snel
en flexibel te kunnen inspelen op (de grondoorzaken van) destabilisering, gedwongen
ontheemding en irreguliere migratie en om te werken aan verbeterd migratiemanagement.19 Het instrument diende ertoe om situaties het hoofd te bieden waar reguliere externe
financieringsinstrumenten ontoereikend voor waren. Over de oprichting en voortgang
van het EUTF Afrika, alsmede de Nederlandse inzet, is uw Kamer geregeld geïnformeerd.20 Het EUTF is in 2020 met één jaar verlengd en loopt 31 december 2021 af, waarbij verscheidene
programma’s nog in het beginstadium van implementatie zijn en doorlopen tot uiterlijk
december 2024.

Het rapport concludeert onder meer dat het EUTF bestuurs- en managementsysteem tot
dusver flexibel en efficiënt is geweest met als resultaat snelle besluitvorming. Belangrijke
resultaten zijn bereikt op het gebied van nationale capaciteitsopbouw voor migratiemanagement
in de hele EUTF regio. Het EUTF heeft ook significant bijgedragen aan bescherming
en directe steun aan intern ontheemden, kwetsbare migranten en vluchtelingen, en is
erin geslaagd om een bijdrage te leveren aan economische kansen en werkgelegenheid
in partnerlanden. Het EUTF heeft geleid tot belangrijke geleerde lessen over het management
van complexe programma’s in fragiele omgevingen. EUTF-kennisproductie en -kwaliteitsborging
zijn van grote toegevoegde waarde en dragen bij aan de transparantie van de activiteiten
onder het EUTF.

Tegelijkertijd constateert het rapport ook verscheidene aandachtspunten. Zo zijn er
aanzienlijke middelen uitgetrokken voor de aanpak van irreguliere migratie, zonder
dat in het beginstadium goed was gedefinieerd wat de aard van het probleem was. Het
EUTF had een te ruim mandaat en werd, hoewel bedoeld als korte-termijn crisisinstrument,
belast met het aanpakken van grondoorzaken van instabiliteit, gedwongen ontheemding
en irreguliere migratie. De bijdrage die het EUTF hieraan heeft geleverd, zal pas
op langere termijn duidelijk worden. Voor het adresseren van irreguliere migratie
is een complexe portefeuille van programma’s samengesteld op basis van de specifieke
lokale context, en niet op basis van een gerichte strategische aanpak voor alle regio’s.
Dit bood flexibiliteit, maar leidde ook tot programma’s die niet altijd coherent waren,
waarbij de exit-strategie niet altijd duidelijk was. De extra aandacht voor irreguliere
migratie, in combinatie met zwakke beleidskaders voor migratie in de partnerlanden,
heeft pogingen om een effectieve dialoog aan te gaan over de bredere migratie-uitdagingen
ondermijnd.

In dat kader doet het rapport een aantal aanbevelingen, waarvan de voornaamste zijn
dat er binnen één gemeenschappelijk (analytisch) kader voor een land of regio dient
te worden geprogrammeerd, de behandeling van migratie in bilaterale en regionale programma’s
moet worden versterkt en dat de volledige agenda van Valletta moet worden bestreken.
De Europese Commissie neemt in haar reactie goeddeels de aanbevelingen van het rapport
over met de opmerking dat sommige kwesties al worden aangepakt in de huidige EUTF
programmering en andere suggesties mee kunnen worden genomen in de inzet onder het
nieuwe NDICI.21

Het kabinet heeft met interesse kennisgenomen van het rapport en onderschrijft de
conclusie dat de EUTF governance en -managementstructuur flexibel, efficiënt en inclusief was. Hierdoor kon besluitvorming
snel plaatsvinden. Tegelijkertijd herkent het kabinet het geschetste beeld dat resultatenkaders
in het begin onvoldoende waren gedefinieerd. Zoals het rapport beschrijft, is inzicht
in en transparantie van de behaalde resultaten gedurende de looptijd van het EUTF
verbeterd. Zo zijn er verschillende monitorings- en evaluatiemechanismen opgezet zoals
het Monitoring and Learning System (MLS), de Research and Evidence Facility (REF) en de Technical Cooperation Facility (TCF). Tevens onderschrijft het kabinet de conclusie dat het mandaat van het EUTF
te breed was m.b.t. het adresseren van grondoorzaken. Zoals uw Kamer bekend, heeft
het kabinet al sinds de start en gedurende de looptijd van het EUTF gepleit voor een
gerichtere inzet en versterkte migratierelevante focus van de programmering.22

Het rapport geeft een goed overkoepelend beeld van de opzet van en geleerde lessen
over het EUTF tot nu toe, maar het kabinet had graag meer aandacht gezien in het rapport
voor de specifieke uitdagingen van EU-inzet in instabiele regio’s zoals in Libië,
Eritrea en Soedan. Daarnaast is ook de impact van de programma’s in beperkte mate
geëvalueerd, gezien het feit dat sommige programma’s zich nog in het beginstadium
van implementatie bevinden en de effecten veelal pas op langere termijn te bepalen
zijn. Het kabinet hecht grote waarde aan goede monitoring en evaluatie van programma’s
en verwelkomt het voornemen van de Commissie om na afloop van de programma’s ook een
finale evaluatie van het EUTF te laten uitvoeren. Nederland zal vragen of voorgenoemde
aspecten in de eindevaluatie kunnen worden meegenomen.

Het kabinet heeft zich ingespannen en zal zich ervoor blijven inspannen dat zowel
verworvenheden als geleerde lessen van het EUTF worden meegenomen in de uitwerking
van migratiefinanciering en programmering onder het NDICI. Uw Kamer is over de kabinetsinzet
voor het NDICI recent geïnformeerd.23 Onder het NDICI zal indicatief 10% van de fondsen worden ingezet voor migratie en
gedwongen ontheemding, alsook grondoorzaken indien deze inzet direct gericht is op
specifieke uitdagingen gerelateerd aan migratie en gedwongen ontheemding. Tegelijkertijd
zullen inspanningen beter worden ingebed in de bredere inzet in dat land of die regio
door het meer geïntegreerde karakter van het instrument, conform de aanbevelingen
van het rapport. Tevens hecht het kabinet waarde aan voldoende flexibele financiering
op migratieterrein zoals onder het EUTF het geval was en is er mede door inzet van
Nederland in de NDICI-verordening een flexible funding mechanism opgenomen waarmee gedurende de looptijd van het MFK kan worden ingespeeld op migratie-uitdagingen.
Deze flexibele financiering is ook van belang in het kader van de verdere uitwerking
van de brede partnerschappen met derde landen zoals door de Commissie voorzien in
het EU Pact voor Asiel en Migratie.

De Minister van Buitenlandse Zaken, Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag