Brief regering : Fiche: Mededeling EU-strategie tegen mensenhandel 2021-2025

Nr. 3113
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 mei 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 4 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling financieringsstrategie voor de financiering van Next

Generation EU (Kamerstuk 22 112, nr. 3112)

Fiche: Mededeling EU-strategie tegen mensenhandel 2021–2025

Fiche: Mededeling EU-strategie aanpak georganiseerde criminaliteit (Kamerstuk

22 112, nr. 3114)

Fiche: Aanbeveling mandaat onderhandelingen samenwerkingsovereenkomst

EU- Interpol (Kamerstuk 22 112, nr. 3115)

Deze fiches zijn opgesteld volgens een nieuw format dat vanaf heden zal worden gehanteerd
om meer recht te doen aan de toenemende aandacht van Commissievoorstellen voor geopolitieke
aspecten van de EU.

Daarnaast is een aantal andere aanpassingen doorgevoerd, waaronder het verwijderen
van het aparte kopje administratieve lasten in het format voor mededelingen, aangezien
deze vallen onder het overkoepelende begrip «regeldruk». Tevens is een aantal verschuivingen
gedaan in het format voor wetgevende voorstellen om de financiële gevolgen en de gevolgen
voor verzwaring van uitvoeringswerkzaamheden voor respectievelijk rijksoverheid en
medeoverheden en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger beter te laten
terugkomen onder paragrafen 5 en 7 in de fiches over wetgevende voorstellen.

Voor de goede orde stuur ik met deze fiches ook de nieuwe sjablonen mee voor mededeling
/ aanbeveling en voor wetgevende voorstellen (Bijlage bij Kamerstuk 22 112, nr. 3112).

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Mededeling EU-strategie tegen mensenhandel 2021–2025

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

EU-strategie voor de bestrijding van mensenhandel 2021–2025

b) Datum ontvangst Commissiedocument

14 april 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 171

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52021DC0171…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid

2. Essentie voorstel

Op 14 april jl. heeft de Commissie de EU Strategie voor de Bestrijding van Mensenhandel
(hierna: de strategie) gepubliceerd. De strategie werd reeds aangekondigd in de Commissiemededeling
voor de EU veiligheidsuniestrategie1, en is tegelijkertijd met de EU Strategie tegen Georganiseerde Criminaliteit2 naar buiten gebracht. Aangezien mensenhandel een vorm is van georganiseerde criminaliteit,
zijn beide strategieën nauw verbonden met elkaar. Mensenhandel blijft een ernstig
probleem in de EU ondanks de maatregelen en initiatieven die de afgelopen jaren zijn
genomen.3 Doordat mensenhandel vaak een grensoverschrijdend karakter heeft, blijft een aanpak
op EU-niveau noodzakelijk. De strategie bouwt voort op stappen die de afgelopen jaren
zijn gezet. Daarbij omvat de strategie een reeks acties op nationaal, EU en internationaal
niveau op een vijftal fronten.

Ten eerste, om verzekerd te zijn van een breed juridisch en beleidskader voor de bestrijding
van mensenhandel zet de Commissie in op de bevordering van de implementatie van de
EU mensenhandel richtlijn4 evenals de handhaving daarvan middels inbreukprocedures. Om lidstaten te ondersteunen
in hun beleid en inzet op mensenhandel zal de Commissie fondsen5 beschikbaar stellen. Daarnaast is de Commissie voornemens een evaluatie van de richtlijn
te starten en op basis van de uitkomsten hiervan een herziening te overwegen.

Ten tweede, om de vraag naar diensten van slachtoffers van mensenhandel terug te dringen,
wil de Commissie nagaan of het mogelijk is om op EU-niveau minimumregels voor strafbaarstelling
van het gebruik van diensten die door slachtoffers van mensenhandel worden verleend
vast te stellen. De Commissie zal tevens, samen met de lidstaten en maatschappelijke
organisaties, een preventiecampagne organiseren die gericht is op sectoren met een
hoog risico hiertoe. De Commissie overweegt ook de richtlijn inzake sancties tegen
werkgevers te versterken en kondigt een wetgevend voorstel inzake sustainable corporate governance, inclusief due diligence, aan.

Ten derde, om het online en offline bedrijfsmodel van mensenhandelaren te ontwrichten,
wil de Commissie de lidstaten ondersteunen bij het aanscherpen van de strafrechtelijke
aanpak, bijvoorbeeld door dataverzameling te verbeteren en training van de rechtshandhaving
om mensenhandel op te sporen en te bestrijden. Hierbij wordt ook gedacht aan grensoverschrijdende
samenwerking op het gebied van opsporing en vervolging. De Commissie constateert dat
Covid-19 het gebruik van digitale middelen in de verschillende fasen van mensenhandel
heeft versneld en is van plan in gesprek te gaan met internet- en technologiebedrijven
om het gebruik van online platforms voor de rekrutering en uitbuiting van slachtoffers
te beperken.

Ten vierde, om ervoor te zorgen dat slachtoffers eerder herkend, en beter beschermd
en ondersteund worden, wil de Commissie de lidstaten ondersteunen bij het uitwisselen
van best practices. Daarnaast zal de Commissie bijdragen aan de financiering van gespecialiseerde opvang
in de EU, ondersteuningscentra in derde landen en genderspecifieke en kindgerichte
opleidingen om politieagenten, maatschappelijk werkers, grenswachten en gezondheidswerkers
te helpen slachtoffers te herkennen. Zij streeft er tevens naar een Europees verwijzingsmechanisme
op te zetten. Het doel van dit verwijzingsmechanisme, dat slachtoffers doorverwijst
naar de juiste bijstands- en beschermingsdiensten, om slachtoffers in grensoverschrijdende
situaties beter te ondersteunen. De Commissie heeft bij deze acties bijzondere aandacht
voor vrouwen en kinderen, en de positie van migranten(kinderen).

Tot slot, gezien het feit dat de helft van in de EU geïdentificeerde slachtoffers
afkomstig is uit derde landen, acht de Commissie samenwerking met internationale partners
van groot belang. De Commissie legt daarbij ook de link tussen gemengde migratiestromen
via verschillende migratieroutes en mensenhandel. Zij is daarom voornemens haar externe
instrumentarium in te zetten om mensenhandel in de landen van herkomst en doorreis
te helpen bestrijden. Ook het verwachte EU-actieplan tegen mensensmokkel zal hier
een rol in gaan spelen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet hanteert een integrale aanpak van mensenhandel die zich over verschillende
interventiegebieden uitstrekt: preventie, identificering, detectie, opsporing en vervolging
van daders, opvang en ondersteuning van slachtoffers en internationale samenwerking.
De bestrijding van mensenhandel vindt plaats in het kader van het interdepartementale
programma «Samen tegen mensenhandel»6. Het programma beslaat een breed scala aan trajecten, projecten en initiatieven die
gebundeld langs vijf actielijnen elkaar aanvullen en versterken. Het kabinet streeft
er via het programma naar alle vormen van mensenhandel te bestrijden: seksuele en
criminele uitbuiting, arbeidsuitbuiting en gedwongen orgaanverwijdering.

De bestrijding van dit vaak nog onzichtbare probleem vergt de inzet van een groot
aantal actoren uit verschillende domeinen. Alleen in gezamenlijkheid kan mensenhandel
effectief worden voorkomen en bestreden. Het programma «Samen tegen mensenhandel»
is daarom geschreven in samenwerking met een groot aantal organisaties. Naast de ministeries
van Justitie en Veiligheid, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
en Buitenlandse Zaken, zijn ook partners als gemeenten, het Openbaar Ministerie, de
politie, de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Koninklijke Marechaussee,
de Immigratie en Naturalisatiedienst, opvang- en zorginstellingen, jeugdhulpverlening,
scholen, NGO’s, private partijen en internationale partners actief betrokken.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is positief over de strategie, die een multidisciplinaire, brede EU-aanpak
beoogt voor de bestrijding van mensenhandel, en voortbouwt op de stappen die reeds
in dit kader zijn gezet. De strategie reflecteert een groot aantal van de Nederlandse
prioriteiten, zoals de aandacht voor het digitale domein en internationale samenwerking.
Het kabinet ziet daarbij wel enkele aandachtspunten. Het kabinet betreurt het gebrek
aan aandacht voor criminele uitbuiting en gedwongen orgaanverwijdering als vormen
van mensenhandel naast seksuele en arbeidsuitbuiting. Mensenhandel is een complex
fenomeen en er is vaak sprake van een vermenging van verschillende uitbuitingsvormen
en vermenging met andere vormen van criminaliteit, zoals drugscriminaliteit, fraude
en cybercrime. Het belang van domein-overstijgende samenwerking komt nog onvoldoende
naar voren in de strategie. Hier zal door het kabinet voortdurend aandacht voor worden
gevraagd.

Hieronder worden langs de vijf actielijnen die de Commissie voorstelt de voor het
kabinet prioritaire aandachtspunten benoemd.

Wat betreft een brede aanpak van mensenhandel, onderschrijft het kabinet het belang
van de implementatie en naleving van reeds bestaande wetgeving. Het kabinet is positief
over de keuze van de Commissie om de richtlijn eerst te evalueren, alvorens eventuele
herziening te overwegen. Het kabinet verwelkomt het feit dat de Commissie EU-middelen
beschikbaar wil maken voor de bestrijding van mensenhandel zowel binnen als buiten
de Unie.

Wat betreft het terugdringen van de vraag naar diensten van slachtoffers van mensenhandel,
staat het kabinet in beginsel positief tegenover het initiatief van de Commissie om
EU-brede bewustwordingscampagnes over mensenhandel te organiseren om zodoende de vraag
naar diensten van slachtoffers van mensenhandel terug te dringen, maar acht het tegelijkertijd
van belang om op dit thema de mogelijkheid tot lokaal maatwerk te behouden. Het kabinet
is terughoudend wat betreft het eventueel formuleren van minimumregels voor strafbaarstelling
van het gebruik maken van door slachtoffers van mensenhandel verleende diensten. Alhoewel
het kabinet de achterliggende doelstelling onderschrijft, is – in lijn met de huidige
mensenhandel richtlijn – de keuze om dergelijke gedragingen al dan niet strafbaar
te stellen naar het oordeel van het kabinet aan de individuele lidstaten. Het kabinet
juicht de voorgestelde acties gericht op het bedrijfsleven toe en zal de Commissie
aanmoedigen deze acties spoedig uit te voeren. Zo verwelkomt het kabinet de herziening
van de sanctierichtlijn voor werkgevers, ondersteuning van bedrijven bij het uitvoeren
van due diligence en Europese samenwerking tussen arbeidsinspecties. De afgelopen jaren heeft Nederland
reeds stappen ondernomen in de Europese samenwerking tussen arbeidsinspecties. Tot
slot kijkt het kabinet met veel interesse uit naar de aangekondigde publicatie van
een wetgevend voorstel met betrekking tot sustainable corporate governance, inclusief due diligence.

Wat betreft het ontwrichten van de verdienmodellen van mensenhandelaren, staat het
kabinet positief ten opzichte van de aandacht voor digitale ontwikkelingen. Het kabinet
beschouwt actie op EU-niveau van grote meerwaarde. In aanvulling op de verplichtingen
onder het onlangs uitgebrachte Digital Services Act voor online platformen om illegale
content van hun platformen te verwijderen, zal de Commissie de dialoog aangaan met
relevante online platformen en bedrijven om het gebruik daarvan voor mensenhandel
te verminderen. Het kabinet is van mening dat doeltreffende en evenredige maatregelen
nodig zijn tegen de verspreiding van illegale inhoud online. Van de Commissie wordt
dan ook een aanjagersrol verwacht in gesprekken met technologiebedrijven en online
platformen hiertoe.

Daarnaast verwelkomt het kabinet het voorgestelde pakket aan acties om de operationele
samenwerking tussen lidstaten te bevorderen, waarbij gebruik wordt gemaakt van EU-fondsen
en reeds bestaande instrumenten. Het kabinet staat eveneens positief tegenover de
verbetering van dataverzameling, maar merkt daarbij op dat zoveel als mogelijk dient
te worden aangesloten op bestaande statistische informatie. Het kabinet verwelkomt
tevens de aandacht voor de rol van het European Multidisciplinary Platform Against
Criminal Threats (EMPACT) in dit opzicht, waarin Nederland binnen het mensenhandel
traject (EMPACT THB) een voortrekkersrol inneemt.

Wat betreft het beschermen en ondersteunen van slachtoffers, is het kabinet positief
over de deskundigheidsbevordering op het gebied van mensenhandel onder (gezondheids)zorg-
en andere professionals die met slachtoffers in aanraking kunnen komen. Dit is ook
een onderdeel van het al bestaande nationale programma. Het kabinet juicht daarnaast
de beschikbaarstelling van gerichte financiering voor opvang van slachtoffers toe.
Het kabinet heeft daarentegen een kritische houding ten aanzien van de oprichting
van een Europees verwijzingsmechanisme. De meerwaarde hiervan is onduidelijk en de
Commissie zal dan ook gevraagd worden om verduidelijking. Daarnaast verschaft de strategie
weinig duidelijkheid over de beoogde positie van potentiële migrantenslachtoffers
van mensenhandel en verlangt het kabinet ook in dit opzicht nadere toelichting. Bovendien
valt op dat mannelijke slachtoffers en slachtoffers van mensenhandel met multiproblematiek
(o.a. psychische problemen, een verslaving en/of een verstandelijke beperking) nauwelijks
worden benoemd. Het kabinet heeft expliciet aandacht voor deze groepen slachtoffers
en zet extra in op het bieden van de juiste zorg, opvang en bescherming.7

Wat betreft de internationale samenwerking vindt het kabinet het belangrijk dat de
link wordt gemaakt met het komende actieplan mensensmokkel. Het kabinet onderstreept
de verwijzing naar het EU Pact voor Asiel en Migratie en het belang van brede EU-partnerschappen
met landen van herkomst en transit, omdat het tegengaan van mensenhandel hier ook
onderdeel vanuit maakt. Het kabinet is positief over de aandacht voor versterkte samenwerking
met derde landen en relevante internationale organisaties. Het kabinet wijst op het
belang dat bij opsporing van mensenhandel, zowel wanneer het gaat om capaciteitsopbouw
als bij andere vormen van samenwerking op het gebied van opsporing, mensenrechten
een centrale rol zouden moeten spelen. Daar had de strategie nog meer over kunnen
uitweiden. De aandacht voor de rol die het EU-buitenlandbeleid, inclusief het bijbehorende
diplomatieke instrumentarium, in dit opzicht kan spelen, is een positieve ontwikkeling.
Het kabinet verwelkomt dan ook de coördinerende rol die de Commissie hier op zich
wil nemen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

In algemene zin onderschrijven alle lidstaten en het Europees Parlement het belang
van een brede aanpak van mensenhandel. Het Europese Parlement heeft op 10 februari
2021 een Resolutie aangenomen waarin verschillende onderdelen van de bestrijding van
mensenhandel zijn opgenomen, zoals de aandacht voor slachtoffers van met name seksuele
uitbuiting en slachtoffers die zich in bijzonder kwetsbare posities bevinden, de wens
om het gebruik van seksuele diensten van slachtoffers van mensenhandel strafbaar te
stellen, en de aandacht voor de kansen en dreigingen van technologie. In dat verband
is het de verwachting dat een meerderheid van de lidstaten en de fracties van het
Europees Parlement de onderwerpen in de strategie zullen ondersteunen.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid. De mededeling
ziet op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Op dit terrein
is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, lid
2, sub j, VWEU). De Commissie is zodoende bevoegd deze mededeling uit te vaardigen.

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit. De
doelstelling van het overwogen optreden, te weten het ondersteunen van lidstaten bij
het bestrijden van mensenhandel, kan volgens het kabinet beter worden verwezenlijkt
op EU-niveau, gelet op de aard en omvang en het inherent grensoverschrijdende karakter
van mensenhandel. Voorbeelden hiervan zijn de uitbuiting van arbeidsmigranten en de
internationale modus operandi van georganiseerde misdaadgroepen die zich schuldig
maken aan mensenhandel. Bovendien speelt technologie in toenemende mate een rol in
de verschillende fasen van uitbuiting, waardoor internationale samenwerking van essentieel
belang is. Optreden op EU-niveau is daarom gerechtvaardigd. Een aandachtspunt is de
door de Commissie overwogen strafbaarstelling op EU-niveau van het gebruik van diensten
van slachtoffers van mensenhandel. Het kabinet is van mening dat de beslissingsbevoegdheid
over een dergelijke strafbaarstelling op nationaal niveau moet blijven, omdat de verwezenlijking
van de bijbehorende doelstelling beter op nationaal niveau kan worden uitgevoerd.

c) Proportionaliteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit.
De voorgestelde acties zijn geschikt om hun doel te bereiken, namelijk om de lidstaten
te ondersteunen bij de bestrijding van mensenhandel, en gaan niet verder dan noodzakelijk.
Zo verwelkomt het kabinet onder meer de beschikbaarstelling van EU-middelen voor de
bestrijding van mensenhandel, de ondersteuning van bedrijven bij de uitvoering van
hun due diligence verplichtingen en de handhaving van reeds bestaande wetgeving. Daarbij wordt over
het algemeen voldoende ruimte gelaten aan de lidstaten, doordat de Commissie zichzelf
hoofdzakelijk ondersteunende acties heeft toebedeeld en de acties gericht aan de lidstaten
voldoende ruimte bieden tot nadere invulling toegespitst op de nationale context.
Echter, zoals hierboven reeds benoemd zal het Europees verwijzingsmechanisme een aandachtspunt
blijven voor het kabinet. Hoewel dit voorstel nadere toelichting behoeft, vraagt het
kabinet zich af of een Europees verwijzingsmechanisme geschikt is om bij te dragen
aan het bieden van passende ondersteuning aan slachtoffers, aangezien de nationale
verwijzingsmechanismes van de lidstaten daarvoor eerst nog verbeterd moeten worden.
Het kabinet is dan ook van mening dat in de eerste plaats nationale verwijzingsmechanismes
verbeterd dienen te worden, om zodoende passende ondersteuning te bieden aan slachtoffers.

d) Financiële gevolgen

Het kabinet is van mening dat eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. De Commissie
geeft aan dat de benodigde middelen gevonden worden binnen de budgetten van bestaande
EU-programma’s, waaronder het BMVI, TSI, ISF, AMIF en Horizon Europe.

Er worden geen bindende wetsvoorstellen aangekondigd die op nationaal niveau geïmplementeerd
dienen te worden. De Commissie moedigt de lidstaten wel aan om bepaalde acties uit
te voeren, waarvan een groot aantal binnen bestaand beleid valt en reeds wordt opgepakt.
Eventuele aanvullende budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de
beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De mededeling zelf bevat geen nieuwe wettelijke maatregelen en geeft daarmee geen
aanleiding om gevolgen te verwachten op regeldruk en administratieve lasten, voor
de overheid, bedrijfsleven of burgers.

De uiteindelijke regeldruk en administratieve lasten zijn afhankelijk van de specifieke
invulling van de doelen in concrete aangekondigde beleidsmaatregelen. Het is niet
uit te sluiten dat zowel de uitvoering van afzonderlijke beleidsmaatregelen als de
uitvoering van de beleidsmaatregelen in onderling verband bezien aanleiding geven
tot nieuwe regels of verhoging van de uitvoeringslasten. Bij de uitwerking van eventuele
maatregelen zal het kabinet zich inspannen om onwenselijke gevolgen voor de regeldruk,
administratieve lasten en andere uitvoeringslasten te voorkomen of te mitigeren. Daarbij
dient ook rekening gehouden te worden met eventuele gevolgen voor lokale overheden.

Alhoewel een aantal van de voorgestelde acties zich richten tot het bedrijfsleven
wordt niet verwacht dat deze strategie directe gevolgen zal hebben voor de concurrentiekracht
van de EU.

Tot slot wordt er niet verwacht dat de mensenhandel-strategie geopolitieke consequenties
zal hebben. Omdat bij mensenhandel slachtoffers vallen, is het een onderwerp waarop
over het algemeen relatief goed met andere overheden kan worden samengewerkt. De voorziene
interventies passen daarnaast in het huidige beleid van verschillende lidstaten, waaronder
Nederland.