Brief regering : Kabinetsappreciatie Commissievoorstel tot herziening van Raadsaanbeveling 2020/912

25 295
Infectieziektenbestrijding

Nr. 3109
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 mei 2021

Naar aanleiding van de ontwikkelingen in het kader van het Digitaal Groen Certificaat
(«Digital Green Certificate»)1, de stijgende vaccinatiegraad wereldwijd en de toenemende kennis over de effecten
van vaccinatie op de mogelijkheid van verspreiding van COVID-19 heeft de Europese
Commissie op 3 mei jl. het voorstel gepresenteerd voor herziening van Raadsaanbeveling
2020/912 over de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen van ingezetenen uit
derde landen naar de EU2.

Het Portugese voorzitterschap wil de discussie over dit voorstel zo spoedig mogelijk
voltooien, voor het zomerseizoen. Met deze brief informeer ik, mede namens de Minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, uw Kamer over de voorgestelde herziening
van de Raadsaanbeveling 2020/912 en de beoordeling ervan door het kabinet. Omwille
van een tijdige informatievoorziening en gelet op de snelheid van het Brusselse besluitvormingsproces
vervangt deze brief een BNC-fiche over dit voorstel.

Het voorzitterschap streeft naar vaststelling van de Raadsaanbeveling eind mei en
in samenhang met de Europese conceptverordening over het Digitaal Groen Certificaat
(DGC) en de aanpassing van Raadsaanbeveling 2020/1475 betreffende een gecoördineerde
aanpak van de beperking van het vrije verkeer. Behandeling van die laatste is nog
niet geagendeerd noch is daar een voorstel van de Commissie voor herziening van verschenen.
De verordening over het DGC bevindt zich in de triloogfase.

Inhoud voorstel

Het doel van Raadsaanbeveling 2020/912 is het beter coördineren van COVID-19-maatregelen
voor reizen naar de EU. De Raadsaanbeveling beschrijft de voorwaarden voor het toepassen
van een gemeenschappelijk EU-inreisverbod en specificeert mogelijkheden voor lidstaten
om aanvullende maatregelen te treffen, zoals het vragen van een negatieve PCR-test
voor reizigers. In de bijlagen wordt voorzien in uitzonderingscategorieën voor bepaalde
individuen en in een veilige landenlijst.

De Commissie stelt voor om, gezien de wereldwijde Covid-19-vaccinatieprogramma’s en
de ontwikkelingen ten aanzien van de wereldwijde epidemiologische situatie, toe te
werken naar het verlichten van bepaalde reisbeperkingen die zijn vastgelegd in de
bestaande Raadsaanbeveling. Hierbij zet de Commissie in op zowel het verruimen van
de criteria om veilige landen te definiëren, als op het verlenen van toegang aan personen
die de laatst aanbevolen dosis van een door de EU tot de markt toegelaten vaccin hebben
ontvangen. Dit betreft dus alle gevaccineerde ingezetenen van landen die op dat moment
niet op de veilige landenlijst staan. Daarnaast stelt de Commissie dat lidstaten ook
toegang zouden kunnen verlenen aan personen die gevaccineerd zijn met de vaccins die
het WHO emergency use listing process hebben voltooid. Daarnaast voorziet het voorstel in een noodremprocedure mocht de
epidemiologische situatie in een derde land dat vereisen.

Criteria veilige landenlijst

De Commissie stelt voor om de criteria te verruimen die bepalen welke landen in aanmerking
komen voor de veilige landenlijst, zodat meer landen voor de veilige landenlijst van
bijlage I in aanmerking zouden kunnen komen. Het voorstel is om de drempel voor de
incidentie (aantal nieuwe Covid-19 gevallen) te verlagen van 25/100.000 naar 75/100.000
over een periode van 14 dagen. Concreet betekent dit dat landen aan de volgende criteria
moeten voldoen om op de veilige landenlijst geplaatst te kunnen worden:

– De incidentie per 100.000 personen bedraagt minder dan 75.

– Het percentage positieve testen bedraagt minder dan 4 procent.

– In de afgelopen 7 dagen moeten meer dan 300 tests per 100.000 personen zijn uitgevoerd.

– De aard van het virus dat aanwezig is een land, in het bijzonder of zorgelijke virusvariaties
zijn gedetecteerd.

– De algemene respons van het land op COVID-19.

Noodremprocedure

Gezien de huidige verspreiding van, en gezien mogelijk nieuwe, zorgwekkende varianten
waartegen vaccins en natuurlijk opgebouwde afweer mogelijk minder effectief zijn,
stelt de Commissie een noodremprocedure voor. Deze procedure moet lidstaten de mogelijkheid
geven om op snelle, gecoördineerde wijze te reageren op de opkomst van een zorgelijke
variant of een snel verslechterende situatie in een derde land. Deze procedure biedt
de mogelijkheid voor het nemen van aanvullende maatregelen, zoals toegangsbeperkingen,
om de reisbewegingen vanuit die landen tot een minimum te beperken. Zo zou bij gebruik
van de noodremprocedure slechts een zeer beperkt aantal van de uitzonderingscategorieën
een lidstaat mogen inreizen, en zouden voor deze reizigers aanvullende maatregelen
als het overhandigen van een negatief testresultaat en zelfisolatie of een quarantaineverplichting
kunnen moeten gelden, zelfs wanneer deze personen reeds zijn gevaccineerd.

Erkenning certificaten

Gezien de ontwikkeling van het Digitaal Groen Certificaat zet het herziene voorstel
in op de erkenning van certificaten uit derde landen die vergelijkbaar zijn met het
Digitaal Groen Certificaat, zodat ingezetenen van een derde land met een erkend certificaat
van dat land de EU kunnen inreizen.

Rol ECDC

Ten slotte stelt de Commissie voor dat het Europees Centrum voor Infectieziektebestrijding
(ECDC) een overzicht over de situatie inzake virusvarianten in derde landen opstelt
en deze regelmatig updatet.

Appreciatie

De grondhouding van het kabinet over het voorstel is positief. Gezien de ontwikkelingen
ten aanzien van het Digitaal Groen Certificaat, de stijgende vaccinatiegraad in de
EU en wereldwijd, de duur van het huidige EU-inreisverbod, de maatschappelijke en
economische impact van deze maatregel en in de aanloop naar het zomerseizoen, is het
wenselijk om de huidige beperkingen tegen het licht te houden. Daarnaast staat het
kabinet overwegend positief over het gebruik van de aangepaste criteria. De epidemiologische
situatie in de landen en het beschermen van de volksgezondheid blijven leidend. Tegelijkertijd
constateert het kabinet dat op bepaalde punten nog teveel onduidelijkheid bestaat
om een definitief oordeel over de aanbeveling te kunnen geven.

Het kabinet heeft op 2 maart jl. de Gezondheidsraad gevraagd te adviseren over wat
de verwachting is over het effect van vaccinatie op de transmissie van SARS-CoV-2
in Nederland, en hoe dit moet worden beoordeeld in de internationale context waarin
verspreiding kan blijven plaatsvinden. In dit advies zal de Gezondheidsraad zoveel
mogelijk resultaten uit internationale studies en ontwikkelingen meenemen. Uw Kamer
is over dit onderzoek geïnformeerd in de Kamerbrief over vaccinatiebewijzen van 4 mei
jl. (Kamerstuk 25 295, nr. 1176). Het OMT zal daaropvolgend adviseren over de epidemiologische randvoorwaarden ten
behoeve van de inzet van vaccinatiebewijzen.

Het kabinet kan de verhoging van de incidentiedrempel steunen, aangezien de aanvullende
criteria ten aanzien van bijvoorbeeld testgemiddelde en het moeten laten zien van
een positieve trend blijven bestaan. Daarnaast is het kabinet van mening dat, indien
er sprake is van een zorgelijke variant, restricties moeten kunnen worden gehandhaafd.
ECDC stelt op basis van de beschikbare data vast of sprake is van een zorgelijke variant.

De verhoging van de incidentiedrempel moet dan wel in de herziening worden gelijkgetrokken
met Raadsaanbeveling 2020/1475, opdat personen woonachtig buiten de EU niet minder
streng worden behandeld dan personen die woonachtig zijn binnen de EU. Ten aanzien
van de veilige landenlijst zou het kabinet ook graag zien dat de vaccinatiegraad wordt
meegewogen. Het kabinet kan zich bovendien vinden in het voorstel van de Commissie
om het ECDC op regelmatige basis een situatieschets inzake virusvarianten te laten
verspreiden en het feit dat het ECDC verantwoordelijk is voor de cijfers, om noodzakelijke
betrouwbaarheid daarvan te garanderen.

De voorgestelde wijzigingen houden in dat iedereen uit een derde land kan inreizen
als hij of zij is gevaccineerd (en daartoe een geldig vaccinatiebewijs heeft), ongeacht
de epidemiologische situatie in land van herkomst. Kinderen die gezien hun leeftijd
zijn uitgesloten van COVID-19-vaccinatie, moeten met hun gevaccineerde ouders kunnen
meereizen op voorwaarde dat zij negatief zijn getest. In deze gevallen kunnen de lidstaten
na aankomst aanvullende eisen stellen. Het kabinet wacht het advies van de Gezondheidsraad,
dat op moment van schrijven nog niet beschikbaar is, af om een definitief oordeel
te kunnen geven over het voorstel om gevaccineerde personen uit te zonderen van het
Europees inreisverbod. Het advies wordt verwacht in de week van 24 mei 2021. Voor
de uitwerking van de nationale implementatie zal ook het advies van het OMT worden
meegenomen dat spoedig na het advies van de Gezondheidsraad wordt verwacht.

Zoals ook aan uw Kamer is gemeld rond de onderhandelingen over het Digitaal Groen
Certificaat maakt Nederland zich in de onderhandelingen voor deze Raadsaanbeveling
hard voor wederkerigheid in de erkenning van certificaten zodat Nederlanders ook naar
deze derde landen kunnen reizen.

Van de zogenoemde noodremprocedure is nog onvoldoende duidelijk wat deze inhoudt. In de behandeling van de aanpassing
van deze raadsaanbeveling hebben meerdere lidstaten, waaronder Nederland, om meer
duidelijkheid van de Commissie gevraagd wat deze procedure betekent, hoe deze in werking
moet worden gesteld en wat dit bijvoorbeeld betekent voor de uitzonderingscategorieën
op het EU-inreisverbod. De strenge lijn die de Commissie voorstelt door slechts een
zeer beperkt aantal uitzonderingscategorieën bij gebruik van de noodremprocedure toe
te laten tot een lidstaat is niet in overeenstemming met de positie van het kabinet.
Dit is daarom ook ingebracht in de onderhandelingen over het voorstel.

Zoals eerder aan uw Kamer toegelicht, voorziet het huidige EU-inreisverbod in uitzonderingen voor specifieke categorieën van reizigers met een essentiële
functie of behoefte. Nederland zet zich in de onderhandelingen in om de lijst van
uitzonderingen, dan wel de uitzonderingsgronden voor de bestaande categorieën, uit
te breiden. In dat verband zal Nederland onder andere pleiten om de uitzonderingsgronden
voor «zwaarwegende familieomstandigheden» en de huidige categorie van «hooggekwalificeerd
personeel» uit te breiden. Daarbij dient bijzondere aandacht uit te gaan naar personeel
in vitale sectoren.

Centraal in de inzet van het kabinet voor deze aanpassing blijft dat de epidemiologische
situatie leidend moet zijn, en aanleiding kan zijn om restricties in te zetten als
dat voor de volksgezondheid in de lidstaten noodzakelijk is. Hoewel de implementatie
van de Raadsaanbeveling en het instellen van maatregelen zoals testen en quarantaine
een nationale competentie blijven, onderstreept het kabinet het belang van een gecoördineerde
Europese aanpak. Voorts is van belang dat het uiteindelijke voorstel uitvoerbaar en
controleerbaar moet zijn voor Nederlandse grensautoriteiten, nationale instanties
en uitvoerende partijen zoals de vervoerssector en duidelijkheid biedt aan de Nederlandse
burger.

Bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

De Commissie baseert het voorstel op artikelen 77(2) en 292 van het Verdrag betreffende
de Werking van de Europese Unie (VWEU). De aanbeveling raakt aan het beleidsterrein
van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Op dit beleidsterrein heeft de Unie
een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten (zie artikel 4, tweede lid, onderdeel j
van het VWEU). Gelet op artikel 292 VWEU is de Raad bevoegd om terzake een dergelijke
aanbeveling vast te stellen. Aanbevelingen zijn juridisch niet bindend (artikel 288
VWEU). Het kabinet acht dit de juiste rechtsgrondslag voor deze aanbeveling.

Het oordeel over de subsidiariteit van het voorstel is positief. Immers, het grensoverschrijdende
karakter van de gevolgen van de COVID-19-pandemie rechtvaardigen maatregelen op EU-niveau,
maar de in dit voorstel onderhavige beslissingsbevoegdheid over het nemen van maatregelen
ter bescherming van de volksgezondheid en de uitvoering daarvan blijven bij de lidstaten.

Het kabinet acht het voorstel voor de herziening van de Raadsaanbeveling proportioneel
om lidstaten de mogelijkheid te bieden bepaalde reisrestricties te verlichten. De
wereldwijde vaccinatiegraad en de ontwikkelingen in de epidemiologische situatie laten
het toe om eerder gestelde restricties voor het inreizen van de EU op gecontroleerde
en gecoördineerde wijze te versoepelen. Daarbij houden lidstaten de mogelijkheid (gemotiveerd)
van de Raadsaanbeveling af te wijken met de noodremprocedure.

Financiële gevolgen

Het kabinet is van mening dat eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Eventuele budgettaire gevolgen voor Nederland worden ingepast op de begroting van
het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus