Brief regering : Reactie op verzoek commissie inzake het advies van de Raad voor de Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming op wijzigingen in enkele ministeriële regelingen in verband met de aangenomen Wet straffen en beschermen (Wet SenB)

24 587
Justitiële Inrichtingen

Nr. 653
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 mei 2021

Bij brief van 21 april jongstleden heeft u mij verzocht om een reactie op het advies
van de Raad voor de Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) op wijzigingen
in enkele ministeriële regelingen in verband met de aangenomen Wet straffen en beschermen
(Wet SenB). Hierbij doe ik u deze toekomen.

Om invulling te geven aan de Wet SenB worden verschillende ministeriële regelingen
aangepast. Bij de wijzigingen in de regelingen plaatst de RSJ enkele algemene opmerkingen
over de rechtspositie van gedetineerden en doet de RSJ een aantal specifieke aanbevelingen.
Ik zal de RSJ van een uitgebreid antwoord voorzien op deze punten. Hieronder ga ik
op verzoek van uw Kamer in op het advies, waarbij ik me beperk tot de aanbevelingen
en die opmerkingen waar de RSJ de nadruk op legt.

Rechtspositie gedetineerden

Uitgangspunt van de Wet SenB is dat gedrag een grotere rol gaat spelen bij het toekennen
van vrijheden. Terecht besteedt de RSJ aandacht aan de omgang met gedetineerden die
niet in staat zijn het gewenst gedrag te tonen. Eerder heeft de RSJ langs dezelfde
lijnen een advies uitgebracht op de visie op gevangenisstraffen «Recht doen, Kansen
bieden», waarover ik uw Kamer met een reactie heb bericht.1 Ook tijdens de plenaire behandeling van de Wet SenB heb ik met uw Kamer uitgebreid
stilgestaan bij dit onderwerp.

Voor veel gedetineerden is het belonen van goed gedrag een logische en duidelijke
vorm van detentiefasering, dat hen stimuleert zich in te zetten voor hun re-integratie.
Tegelijkertijd is er een groep die bijzondere aandacht nodig heeft. Juist de persoonsgerichte
aanpak biedt de mogelijkheid om rekening te houden met beperkingen van gedetineerden.
We versnellen en verbeteren de screening van gedetineerden bij binnenkomst. Doel is
om de problematiek van een gedetineerde in relatie tot de vijf leefgebieden (wonen,
werk, identiteitsbewijs, zorg en schulden), als ook aandachtspunten wat betreft het
sociale netwerk, vanaf het begin van detentie goed in beeld te hebben en daarop te
acteren door maatwerk te leveren. Verslavingsproblematiek of psychische problematiek,
maar ook bijvoorbeeld een licht verstandelijke beperking of gedragsproblemen kunnen
zo in beeld worden gebracht.

Dit leidt tot een detentie en re-integratieplan met gedrags- en re-integratiedoelen
die aansluiten bij de mogelijkheden van de gedetineerde. Als gedetineerden door hun
problematiek niet het gewenste gedrag kunnen laten zien, worden gedragsdoelen hierop
aangepast. Daarnaast kan aan de gedetineerde met een licht verstandelijke beperking
meer en gerichte begeleiding en ondersteuning worden geboden. Waar de ene gedetineerde
zelf een werkgever moet zoeken, wordt de andere gedetineerde hierbij geholpen door
een medewerker. Op deze manier wordt voorkomen dat gedetineerden ongelijke kansen
krijgen.

Ik ben het eens met de RSJ dat het voor deze persoonsgerichte aanpak onder andere
nodig is dat personeel wordt opgeleid in de omgang met gedetineerden met een beperking,
verslaving of andere problematiek. DJI investeert daarom structureel in opleidingen,
onder andere in het kader van vakmanschap, om medewerkers toe te rusten voor de omgang
met complexe problematiek.

Wegingskaders

De RSJ acht een verduidelijking van de wegingskaders bij re-integratieverlof nodig.
Hierbij gaat het om de wijze waarop het gedrag, de risico’s voor de maatschappij en
de belangen van slachtoffers en nabestaanden en andere relevante personen meegewogen
worden, alsook de wijze waarop de gedetineerde zich heeft ingespannen voor het vergoeden
van de veroorzaakte schade.

Ik onderstreep de noodzaak om duidelijk te zijn over de wijze waarop deze factoren
worden gewogen. Om personeel te ondersteunen en duidelijkheid te bieden aan gedetineerden
is er een beoordelingskader voor gedrag opgesteld. Ook ten aanzien van het meewegen
van het slachtofferbelang is een toetsingskader vastgesteld, dat aan de RSJ op verzoek
ter informatie is aangeboden. De risico’s voor de maatschappij brengt DJI onder andere
in beeld via de zogenoemde Risicoscreener Geweld. Deze risicoscreener is in de praktijk
getoetst en ondersteunt het multidisciplinair overleg in het beoordelen of er mogelijk
zorgen zijn over (seksueel) geweld tijdens detentie of bij vrijheden.

De inspanning van een gedetineerde om de veroorzaakte schade te vergoeden speelt vooral
een rol bij de toekenning van externe vrijheden, in het bijzonder bij deelname aan
re-integratieverlof voor extramurale arbeid, het penitentiair programma en de voorwaardelijke
invrijheidstelling. Dan zijn er immers mogelijkheden om inkomen te genereren en een
schadevergoeding aan slachtoffers of nabestaanden te betalen. Op basis van individuele
besluitvorming wordt bezien welke mogelijkheden er zijn om binnen de kaders van de
toepassing van externe vrijheden rekening te houden met het betalen van een schadevergoeding
en het treffen van een betalingsregeling. Het niet kunnen betalen mag in dit licht
in beginsel geen reden zijn om verlening van vrijheden te weigeren.

Verlof voor gedetineerden

In de nieuwe detentiefasering worden het regimair en algemeen verlof vervangen door
kortdurend en langdurend re-integratieverlof en re-integratieverlof voor extramurale
arbeid. De RSJ heeft hierbij enkele kanttekeningen.

Kortdurend re-integratieverlof

De RSJ beveelt aan om gedetineerden die zes weken of minder in detentie verblijven
de mogelijkheid te bieden om kortdurend re-integratieverlof te verlenen voor het regelen
van praktische zaken. Uitgangspunt van de Wet SenB is dat verlof in het teken staat
van een concreet re-integratiedoel en een gedetineerde zich bereid heeft getoond te
willen werken aan zijn re-integratie. Gedetineerden die zijn gepromoveerd naar een
plusprogramma kunnen in aanmerking komen voor re-integratieverlof. Om te promoveren
moet een gedetineerde in beginsel zes weken gewenst gedrag laten zien. Voor de gedetineerden
die zes weken of korter zitten, houdt dit in dat zij gedurende enkele dagen of weken
in detentie, gebruik kunnen maken van de geboden mogelijkheden in het re-integratiecentrum
om – praktische – zaken te regelen die van belang zijn voor de re-integratie. Iedere
inrichting beschikt over een dergelijk re-integratiecentrum.

Overigens is in de regeling tijdelijk verlaten van de inrichting voorzien in de mogelijkheid
bij deze groep toch kortdurend re-integratieverlof toe te kennen, als daar dringende
redenen voor zijn. Bijvoorbeeld omdat het paspoort van de gedetineerde verlengd dient
te worden of als deze aanwezig dient te zijn bij de notaris ter ondertekening van
akten.

De RSJ vraagt op dit punt tot slot om een verduidelijking dat gedetineerden die niet
in aanmerking komen voor een penitentiair programma of voorwaardelijke invrijheidstelling
wel in aanmerking kunnen komen voor kortdurend re-integratieverlof. In de lagere regelgeving
is hier aandacht aan besteedt. Hierover zal ik de RSJ berichten.

Re-integratieverlof extramurale arbeid

Gedetineerden aan wie re-integratieverlof voor extramurale arbeid is toegekend, worden
in een beperkt beveiligde afdeling (BBA) geplaatst. Dit biedt de mogelijkheid om overdag
buiten de inrichting te werken of een opleiding te volgen. Een gedetineerde die vanwege
ongewenst gedrag wordt teruggeplaatst naar een regulier beveiligde afdeling, komt
voor de duur van drie maanden niet in aanmerking voor verblijf op een BBA. De RSJ
beveelt aan om een maximum termijn van drie maanden te hanteren, met de mogelijkheid al eerder terug te plaatsen.

Voor plaatsing in een BBA, de meest vergaande vorm van vrijheid in detentie, wordt
consistent gewenst gedrag verlangd. Van belang is dat een gedetineerde niet zonder
meer teruggeplaatst wordt naar een normaal beveiligde afdeling. Dat gebeurt alleen
bij ontoelaatbaar gedrag (bijvoorbeeld agressie tegen personeel) of een aaneenschakeling
van lichtere vormen van overschrijdende gedragingen, waarbij een eerder gegeven waarschuwing
niet tot een gewenste verbetering in het gedrag heeft geleid. Deze criteria voor terugplaatsing
rechtvaardigen een langere termijn om te kunnen bekijken of een eventuele verbetering
in het gedrag een consistent karakter heeft. Daarom is de periode van terugplaatsing
op drie maanden gezet. Aan het eind van de periode zal DJI een oordeel vellen over
herhaalde plaatsing in een BBA. De periode van drie maanden is een duidelijke, eenduidige
norm die vooraf bij elke gedetineerde bekend is en aan een effectieve uitvoeringspraktijd
bijdraagt. Dit is verduidelijkt in de toelichting bij de regeling.

Arbeid in de penitentiaire inrichting

Arbeid aanbieden in eerste twee weken van detentie

In zijn advies onderstreept de RSJ het belang van arbeid, ook in de eerste twee weken
van detentie. Arbeid is inderdaad voor sommige gedetineerden een belangrijk re-integratiedoel.

Zoals hierboven aangegeven is een goede intake en screening van gedetineerden van
groot belang. De eerste twee weken van de detentie ligt de nadruk dan ook op acclimatiseren,
intake en screening en het opstellen van het detentie- en re-integratieplan. Gedurende
deze periode ontvangt de gedetineerde een loonvervangende financiële tegemoetkoming
maar wordt hem geen arbeid aangeboden.

Arbeid aanbieden aan arrestanten

De RSJ geeft aan dat ook aan arrestanten arbeid dient te worden aangeboden. Op dit
punt verschillen wij van mening. Arrestanten zijn gedetineerden die geen gevolg hebben
gegeven aan een oproep om zichzelf te melden bij de penitentiaire inrichting voor
het uitzitten van hun straf, maar door de politie moesten worden opgepakt. Vanwege
deze houding wordt gedurende de eerste acht weken van detentie aan een arrestant geen
arbeid aangeboden. Omdat de eerste twee weken van de detentie zoals bovengenoemd in
het teken staan van acclimatiseren en intake komen zij vergeleken met andere gedetineerden
zes weken langer niet in aanmerking voor arbeid. Gedetineerden die wel gevolg geven
aan hun oproep zichzelf te melden worden «beloond» met een rechtstreekse plaatsing
in het plusprogramma waardoor zij meer activiteiten krijgen aangeboden en meer tijd
buiten cel mogen doorbrengen. Ik vind het belangrijk om deze werkwijze te behouden
zodat personen worden aangespoord zichzelf bij de penitentiaire inrichting te melden,
zonder dat de politie daaraan te pas komt.

Controle arbeidsongeschiktheid

Ik ben het eens met de RSJ dat in de vraag of een gedetineerde arbeidsongeschikt is
ook psychiatrische en psychosociale problematiek moet worden meegenomen. Een arts
zal de gedetineerde beoordelen op arbeidsongeschiktheid. In die beoordeling kunnen
ook psychiatrische en psychosociale problematiek een rol spelen. Indien zich deze
problematiek bij een gedetineerde voordoet, zal een arts zich laten adviseren door
een psychiater en/of psycholoog.

Plaatsing in een beperkt beveiligde afdeling

Pilots Koers en Kansen

De RSJ vraagt hoe de projecten vanuit Koersen en Kansen voor de sanctie-uitvoering
(zoals het Huis van Herstel) zich verhouden tot de nieuwe regels ten aanzien van het
re-integratieverlof voor extramurale arbeid en de hieraan verbonden plaatsing in een
BBA.

De in het kader van Koers en Kansen opgestarte project zijn experimenteel van aard.
Uitkomsten van deze experimenten kunnen nuttige inzichten opleveren voor de uitvoeringspraktijk
onder de Wet SenB, bijvoorbeeld ten aanzien van het betrekken van het sociaal domein
bij de re-integratie van een gedetineerde.

Overgangsrecht

De RSJ vraagt aandacht voor de positie van gedetineerden die op het moment van inwerkingtreding
van de Wet SenB in een beperkt beveiligde inrichting (BBI) verblijven. Zij vraagt
zich af of deze gedetineerden vanaf de inwerkingtreding in een beperkt beveiligde
afdeling worden geplaatst.

Het overgangsrecht regelt dat gedetineerden die op het moment van inwerkingtreding
van de regeling zijn geplaatst in een zeer beperkt beveiligde inrichting (ZBBI), vanaf
dat moment van rechtswege in een BBA zijn geplaatst. Dit geldt echter niet voor gedetineerden
die in een BBI verblijven. De gedetineerden in een BBI verrichten weliswaar arbeid,
maar verlaten daarbij niet de inrichting.

Het staat bij deze gedetineerden anders dan bij de ZBBI bij voorbaat dus nog niet
vast dat de vergaande vrijheden van de BBA passend zijn. Daarom zal op de datum van
inwerkingtreding aan de hand van de criteria voor re-integratieverlof voor extramurale
arbeid (en daarmee voor toelating tot een BBA) beoordeeld zijn of de gedetineerde
in een BBA geplaatst kan worden. Gelet hierop wordt aan de aanbeveling van de RSJ
om het overgangsrecht voor gedetineerden in de BBI te verruimen geen gevolg gegeven.

Tot slot

Ik ben de RSJ erkentelijk voor het advies. Haar advisering helpt om de lagere regelgeving
te verduidelijken en aan te scherpen. Hierboven heb ik aangegeven hoe ik de aanbevelingen
beoordeel en daar opvolging aan geef.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker