Brief regering : Reactie op verzoek, gedaan tijdens commissiedebat inzake Raad Algemene Zaken van 15 april jl., over juridische kaders overgaan van unanimiteit naar gekwalificeerde meerderheid, zonder verdragswijziging bij EU-besluitvorming

Nr. 2347 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 mei 2021

Met deze brief voldoet het kabinet aan de toezegging gedaan tijdens het Commissiedebat
Raad Algemene Zaken van 15 april jl. (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2322) om de Kamer te informeren over de mogelijkheden om binnen de EU over te gaan van
unanimiteits- naar gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming, zonder verdragswijziging.
Deze brief zal eerst ingaan op de juridische mogelijkheden die de EU-verdragen bieden
om over te gaan van unanimiteit naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid.
Vervolgens zal de brief ingaan op terreinen waarvoor de Europese Commissie voorstellen
heeft gedaan om van unanimiteitsbesluitvorming over te gaan naar besluitvorming met
gekwalificeerde meerderheid (QMV). Dit betreft vier voorstellen aangaande: 1. het
Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, 2. Belastingen, 3. Energie- en
klimaatbeleid – fiscale regelgeving en 4. Sociaal Beleid en non-discriminatie.

Mogelijkheden die de EU-verdragen bieden om over te gaan van unanimiteit naar besluitvorming
met gekwalificeerde meerderheid

De EU-Verdragen (Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) of titel
V Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU)) bevatten diverse mogelijkheden om unanimiteitsbesluitvorming
in de Raad om te zetten in besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid. Deze zogenaamde
passerelles kunnen worden onderscheiden in passerelles die algemeen van aard zijn en passerelles
die zien op bepaalde beleidsterreinen. Op een bepaald beleidsterrein gerichte passerelles
bevatten doorgaans een lichtere procedure dan de algemene passerellebepalingen. In
alle gevallen vereist de gebruikmaking van een passerelle unanimiteit in de (Europese)
Raad.

Specifieke passerelles

De specifieke passerelles zien op bepaalde beleidsterreinen zoals civiele onderdelen
van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, aspecten van het familierecht
met grensoverschrijdende gevolgen, bepaalde maatregelen op het terrein van sociale
politiek, bepaalde maatregelen op het terrein van milieu, het meerjarig financieel
kader en nauwere samenwerking. Hieronder zullen voornoemde passerelles nader worden
beschreven.

Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (artikel 31, lid 3 VEU)

De Europese Raad kan met unanimiteit bij besluit bepalen dat de Raad in bepaalde gevallen
in het kader van het GBVB met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit. Dit
geldt niet voor besluiten die gevolgen hebben op militair of defensiegebied.

Familierecht met grensoverschrijdende gevolgen (artikel 81, lid 3 VWEU)

De Raad kan, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement,
met unanimiteit bij besluit vaststellen ten aanzien van welke aspecten van het familierecht
met grensoverschrijdende gevolgen handelingen volgens de gewone wetgevingsprocedure
kunnen worden vastgesteld. Het voorstel van de Commissie wordt aan de nationale parlementen
toegezonden. Indien binnen een termijn van zes maanden na die toezending door een
nationaal parlement bezwaar wordt aangetekend, is het besluit niet vastgesteld. Indien
geen bezwaar wordt aangetekend, kan de Raad het besluit vaststellen.

Bepaalde maatregelen op het terrein van sociale politiek (artikel 153, lid 2 VWEU)

De Raad kan, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement,
met unanimiteit besluiten de gewone wetgevingsprocedure1 van toepassing te verklaren op minimumvoorschriften die betrekking hebben op

– de bescherming van de werknemers bij beëindiging van de arbeidsovereenkomst;

– de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en
werkgevers, met inbegrip van de medezeggenschap, voor zover dit niet betrekking heeft
op de beloning, het recht van vereniging, het stakingsrecht of het recht tot uitsluiting;

– de werkgelegenheidsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen die op wettige wijze
op het grondgebied van de Unie verblijven.

Voor de overige maatregelen op grond van artikel 153, lid 2, VWEU geldt, met uitzondering
van de sociale zekerheid en de sociale bescherming van de werknemers, reeds de gewone
wetgevingsprocedure.

Bepaalde maatregelen op het terrein van milieu (artikel 192, lid 2, VWEU)

De Raad kan, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement,
het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, met unanimiteit de
gewone wetgevingsprocedure van toepassing verklaren op

– milieumaatregelen van in hoofdzaak fiscale aard,

– milieumaatregelen die van invloed zijn op:

o de ruimtelijke ordening;

o het kwantitatieve waterbeheer, of die rechtstreeks dan wel zijdelings betrekking hebben
op de beschikbaarheid van de watervoorraden;

o de bodembestemming, met uitzondering van het afvalstoffenbeheer;

– milieumaatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op de keuze van een lidstaat tussen
verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening.

Voor overige milieumaatregelen geldt op grond van artikel 192, lid 1 VWEU reeds de
gewone wetgevingsprocedure.

Meerjarig financieel kader

Artikel 312, lid 2, tweede alinea, VWEU bepaalt dat de Europese Raad met unanimiteit
een besluit kan vaststellen op grond waarvan de Raad met gekwalificeerde meerderheid
van stemmen kan besluiten bij de vaststelling van het meerjarig financieel kader.

Bij het Verdrag van Lissabon heeft Nederland een verklaring (nr. 59) afgelegd dat
Nederland zal instemmen met zo’n besluit, zodra een herziening van het Eigenmiddelenbesluit
Nederland een bevredigende oplossing heeft geboden voor zijn buitensporige negatieve
nettobetalingspositie ten opzichte van de begroting van de Unie. Deze verklaring heeft
de regering destijds afgelegd om te allen tijde een ultiem controlemiddel in handen
te hebben met betrekking tot de mogelijke afdrachten aan de Unie2.

Algemene passerelles (artikel 48, lid 7 VEU)

Indien het VWEU of titel V VEU (algemene bepalingen betreffende het extern optreden
van de Unie en specifieke bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands
en veiligheidsbeleid) voorschrijft dat de Raad op een bepaald gebied of in een bepaald
geval met unanimiteit besluit, kan de Europese Raad met unanimiteit bij besluit bepalen
dat de Raad op dat gebied of in dat geval met gekwalificeerde meerderheid van stemmen
besluit. Dit geldt niet voor besluiten die gevolgen hebben op militair of defensiegebied.

Indien het VWEU voorschrijft dat wetgevingshandelingen door de Raad volgens een bijzondere
wetgevingsprocedure worden vastgesteld, kan de Europese Raad met unanimiteit bij besluit
bepalen dat die wetgevingshandelingen volgens de gewone wetgevingsprocedure worden
vastgesteld.

Ieder initiatief van de Europese Raad voor het gebruik van een van deze twee passerelles
wordt aan de nationale parlementen toegezonden. Indien binnen een termijn van zes
maanden na die toezending door een nationaal parlement bezwaar wordt aangetekend3, is het bedoelde besluit niet vastgesteld. Indien geen bezwaar wordt aangetekend,
kan de Europese Raad dat besluit vaststellen.

De Europese Raad besluit na goedkeuring door het Europees Parlement. Het EP besluit
bij meerderheid van zijn leden.

In artikel 353 VWEU wordt bepaald dat deze algemene passerelle niet kan worden toegepast
op

– het Eigenmiddelenbesluit en de daarop betrekking hebbende uitvoeringsmaatregelen (artikel 311,
derde en vierde alinea, VWEU)

– het meerjarig financieel kader (artikel 312, lid 2, eerste alinea, VWEU 4)

– de flexibiliteitsclausule (artikel 352 VWEU), en

– artikel 354 VWEU5.

Het ligt voor de hand dat de algemene passerelles pas in beeld komen als specifieke
passerelles geen uitkomst bieden.

Commissievoorstellen om over te gaan van unanimiteits- naar gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming

Hieronder volgt een korte toelichting op de beleidsterreinen waarop de Commissie reeds
voorstellen deed om frequenter gebruik te maken van QMV. Uw Kamer ontving BNC-fiches
in reactie op de mededelingen. Het betreffen vier voorstellen aangaande: 1. het Gemeenschappelijk
Buitenlands en Veiligheidsbeleid, 2. Belastingen, 3. Energie- en klimaatbeleid – fiscale
regelgeving en 4. Sociaal Beleid en non-discriminatie.

Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid

Het GBVB wordt vastgesteld door de Europese Raad en de Raad van de Europese Unie in
juridisch bindende besluiten en in politieke instrumenten zoals conclusies en verklaringen.
De juridisch bindende besluiten worden met eenparigheid van stemmen (unanimiteit)
vastgesteld, tenzij in artikel 31, lid 2 van het EU-Verdrag anders is bepaald of gebruik
wordt gemaakt van de «passerelle»-bepalingen zoals hierboven beschreven.

Zoals bij uw Kamer bekend bracht de Commissie op 12 september 2018 de mededeling uit
over efficiëntere besluitvorming in het GBVB. Daarover ontving uw Kamer op 19 oktober
2018 een BNC-fiche.6 In de mededeling doet de Commissie onder andere het voorstel om regelmatiger gebruik
te maken van de passerelle-clausule van artikel 31, lid 3 VEU bij 1) EU-standpunten
over mensenrechten in multilaterale fora, 2) goedkeuring en wijziging van de sanctiestelsels
van de EU, en 3) Civiele missies in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids-
en defensiebeleid. Voor deze deelterreinen geldt dat de EU en de lidstaten gezamenlijk
bevoegd zijn om extern op te treden. Het kabinet informeerde uw Kamer een positieve
grondhouding te hebben ten aanzien van gebruik van QMV op de eerste twee van voornoemde
beleidsterreinen.

Sindsdien maakt het kabinet zich in EU-verband en in directe contacten met Europese
collega’s hard voor frequenter gebruik van QMV op de deelterreinen sancties en mensenrechtenverklaringen,
voor zover die verklaringen in formele standpuntbepalingen worden vastgelegd. Niet-bindende
EU-standpunten over bijvoorbeeld mensenrechten worden vastgesteld via zogenoemde atypische
handelingen (bijvoorbeeld via Raadsconclusies), waarin niet is voorzien in de Verdragen.
Deze atypische handelingen zijn geen rechtshandelingen van de Raad in de zin van de
Verdragen en zijn dus niet onderworpen aan de procedurevoorschriften in de Verdragen.
Besluitvorming geschiedt in die gevallen met consensus.

Het kabinet hecht eraan dat de EU nadrukkelijker haar geopolitieke verantwoordelijkheid
neemt. Om dat te kunnen doen is het onder andere zaak dat de EU snel en scherp weet
te reageren op misstanden zoals mensenrechtenschendingen. Belangrijke instrumenten
om dergelijke misstanden tegen te gaan, zijn verklaringen in multilateraal verband
en sancties. Te vaak wordt op deze deelgebieden een voortvarende EU-koers geblokkeerd
door een individuele lidstaat. Daar kan verandering in worden aangebracht door vaker
gebruik te maken van QMV. Ook bij gebruik van QMV behoudt Nederland zijn stem. Het
kabinet schat in dat bij gebruik van QMV frequenter besluiten worden genomen die in
lijn zijn met Nederlandse beleidslijnen omdat Nederland in discussies over mensenrechtenverklaringen
en sancties bijna altijd onderdeel is van de meerderheid. Bovendien kan een lid van
de Raad verklaren om vitale, nader genoemde, redenen van nationaal beleid zich te
willen verzetten tegen de aanneming van een besluit via gekwalificeerde meerderheid.
In dat geval wordt niet tot stemming overgegaan. De Hoge Vertegenwoordiger bemiddelt.
Als dat niet tot resultaat leidt, kan de Raad verlangen dat de aangelegenheid wordt
voorgelegd aan de Europese Raad, die met eenparigheid van stemmen een besluit vaststelt

Belastingen

Op 15 januari 2019 publiceerde de Commissie haar mededeling «Naar een meer efficiënte
en democratische besluitvorming in EU-belastingzaken». Op 19 februari 2019 ontving
uw Kamer hierover een BNC-fiche.7 De Commissie nodigt de Europese Raad uit om via een passerellebepaling, artikel 48,
zevende lid, van het VEU, besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid te introduceren
bij fiscale dossiers. Lidstaten moeten hier unaniem mee instemmen. De Commissie heeft
vier verschillende type maatregelen geïdentificeerd waarbij zij stap voor stap besluitvorming
met gekwalificeerde meerderheid wil introduceren:

Stap 1: maatregelen die geen impact hebben op de belastinggrondslag, bevoegdheden
of tarieven van de lidstaten of waarover de lidstaten volgens de Commissie eensgezind
zijn. Dit zijn bijvoorbeeld administratieve maatregelen die onderlinge samenwerking
bevorderen op het gebied van belastingontwijking en -ontduiking, en fraudebestrijding.
Ook maatregelen waarover op OESO-niveau al overeenstemming is bereikt schaart de Commissie
hieronder.

Stap 2: maatregelen die fiscaal van aard zijn, maar die primair bedoeld zijn om andere
doelstellingen te realiseren, zoals milieudoelstellingen die bijvoorbeeld gericht
zijn op het tegengaan van klimaatveranderingen, of maatregelen die gericht zijn op
het verbeteren van de volksgezondheid.

Stap 3: maatregelen ten behoeve van het moderniseren van EU-regels die al grotendeels
geharmoniseerd zijn. De Commissie noemt als voorbeeld het definitieve btw-systeem
en de modernisering van de alcohol- en tabaksaccijnsrichtlijn. Snellere besluitvorming
bij wijzigingen van deze EU-regels helpt lidstaten om bij te blijven met de laatste
technologische ontwikkelingen.

Stap 4: overige maatregelen die betrekking hebben op grote belastingprojecten die
volgens de Commissie nodig zijn voor de vervolmaking van de interne markt. Voorbeelden
zijn de Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB) en een nieuw belastingsysteem voor de digitale economie.

De Commissie vraagt de Europese Raad om spoedig met unanimiteit een besluit te nemen
over de Commissie introductie van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid als
beschreven in de stappen 1 en 2 door de passerellebepaling van artikel 48, lid 7 VEU,
te gebruiken. Ook wil de Commissie dat lidstaten in een later stadium besluitvorming
met gekwalificeerde meerderheid overwegen bij de stappen 3 en 4. De Commissie zou
graag zien dat besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid bij de stappen 1 tot
en met 4 eind 2025 gerealiseerd zijn.

Belastingheffing is essentieel voor een soevereine staat. Belastingheffing is ook
essentieel voor een goed werkende maatschappij; het is de primaire inkomensbron voor
overheden en garandeert dat politieke besluiten kunnen worden uitgevoerd. Naast deze
budgettaire functie van fiscale maatregelen, worden de maatregelen ook gebruikt als
sturingsinstrument van overheidsbeleid. Om deze reden is, met name op het gebied van
directe belastingen, sprake van een beperkte mate van fiscale harmonisatie in de EU.
Bovendien dienen lidstaten unaniem in te stemmen met een belastingvoorstel. Andersom
geredeneerd: elke lidstaat kan een fiscaal voorstel tegenhouden om zijn eigen inkomsten
te beschermen. Beslissingsbevoegdheid over eigen fiscale regelgeving is daarom voor
het kabinet essentieel.

Nederland heeft de afgelopen jaren ingestemd met tal van voorstellen op het terrein
van belastingheffing. Op het gebied van directe belastingen zijn voornamelijk voorstellen
om belastingontwijking en -ontduiking te bestrijden, aangenomen. Nederland heeft zich
hier ook – met succes – voor ingespannen tijdens het Nederlandse voorzitterschap van
de Raad in 2016. Daarnaast zijn veel voorstellen aangenomen op het gebied van indirecte
belastingen. Bijvoorbeeld voorstellen waarmee het bestaande btw-systeem is gemoderniseerd
en fraudebestendiger is gemaakt. Ook bij deze voorstellen heeft het kabinet zich positief
opgesteld. Ten aanzien van voorstellen die meer ingrijpend en fundamenteler zijn,
zoals de CCCTB en het definitieve btw-systeem, heeft het kabinet een meer genuanceerde
visie.

De Tweede Kamer heeft op 8 december 2018 een motie8 aangenomen, waarbij de regering wordt verzocht kenbaar te maken dat het afstappen
van unanimiteit bij onder andere belastingheffing wat het kabinet betreft onbespreekbaar
is.

Verder heeft de Tweede Kamer op 20 februari 2020 de motie van de leden Leijten en
Lodders9, aangenomen en op 30 september 2020 de motie van de leden Omtzigt en Bosman10 met dezelfde strekking.

Ten slotte, blijkt uit de verschillende debatten die over QMV besluitvorming voor
fiscale onderwerpen in Brussel zijn gevoerd, dat de Raad intern verdeeld is over dit
voorstel.

Energie- en klimaatbeleid – fiscale regelgeving

Op 9 april 2019 publiceerde de Commissie haar mededeling «Naar een efficiëntere en
meer democratische besluitvorming voor het energie- en klimaatbeleid van de EU». Op
24 mei 2019 ontving uw Kamer hierover een BNC-fiche.11 Het voorstel bevat een herhaling van de eerdere oproep om voor fiscale dossiers,
om met gebruik van de algemene passerelle-bepaling (art. 48, lid 7 VEU) over te gaan
naar besluitvorming met QMV, door de toepasselijke besluitvormingsprocedure aan te
passen, waardoor de rol van het Europees Parlement van raadpleging naar medebeslissing
verandert. Daarbij roept de Commissie, als alternatief ook op de specifieke passerellebepaling
(art. 192, lid 2 VWEU) voor fiscale aangelegenheden op milieugebied te gebruiken.

In het Regeerakkoord van 2017 (Bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 35) en in het kader van de onderhandelingen over het Klimaatakkoord is aangegeven dat
bepaalde (fiscale) milieumaatregelen bij voorkeur in Europees verband kunnen plaatsvinden,
zoals de invoering van een vliegbelasting en een minimum CO2-prijs in aanvulling op het ETS (Europese Emissions Trading System). Daarbij ziet
het kabinet dat een modernisering van de energiebelastingrichtlijn uit 2003 op zijn
plaats kan zijn. Echter, voor het kabinet is beslissingsbevoegdheid over eigen fiscale
regelgeving essentieel.12 Er zijn veel voorstellen aangenomen op het gebied van (in)directe belastingen, waar
besluitvorming op basis van unanimiteit geldt, zoals voorstellen waarmee het bestaande
btw-systeem is gemoderniseerd en fraudebestendiger is gemaakt. Nederland heeft dan
ook in Europees verband de afgelopen jaren ingestemd met tal van dergelijke voorstellen.
De Tweede Kamer heeft in 2019 in dit kader bovendien een motie aangenomen, waarbij
zij de regering verzoekt kenbaar te maken dat afstappen van besluitvorming bij unanimiteit,
al dan niet op delen van het gebied van belastingheffing en sociaal beleid, wat het
kabinet betreft onbespreekbaar is.13

Sociaal Beleid en non-discriminatie

Op 16 april 2019 publiceerde de Commissie haar mededeling «Voor meer efficiënte besluitvorming
in het sociaal domein: identificatie van terreinen waarop met gekwalificeerde meerderheid
besloten kan worden». Op 19 mei 2019 ontving uw Kamer hierover een BNC-fiche.14

In het sociale domein vindt besluitvorming overwegend plaats op basis van gekwalificeerde
meerderheid. Op de vier hiervoor vermelde terreinen wordt met unanimiteit besloten.
Dat geldt ook voor artikel 19 VWEU inzake non-discriminatie. Per onderwerp heeft de
Commissie in haar mededeling beoordeeld of het noodzakelijk is om af te stappen van
unanimiteit.

De Commissie gaf in haar mededeling aan dat sociale zekerheid en sociale bescherming
een zaak is voor de lidstaten, vanwege het stevig nationale karakter van deze stelsels.
Tegelijkertijd gaf zij aan dat de veranderingen op de arbeidsmarkt (bijvoorbeeld demografische
en technologische) ervoor zorgen dat de sociale bescherming van werkenden hoog op
de agenda van de EU moet blijven. In 2018 is een aanbeveling aangenomen die ziet op
de toegang tot sociale bescherming van werknemers en zelfstandigen door middel van
unanimiteit.15 Hoewel de Commissie eerst wil bezien of het aannemen van deze aanbeveling de situatie
voor werknemers en zelfstandigen zal verbeteren, geeft zij aan dat het onderhandelingsproces
moeizaam verliep. Om dit in de toekomst te voorkomen en snellere besluitvorming te
bespoedigen stelde zij voor in de mededeling om te overwegen om over aanbevelingen
op het terrein van sociale zekerheid en sociale bescherming van werknemers in de toekomst
met gekwalificeerde meerderheid te besluiten. Dit wil zij doen door gebruik te maken
van de algemene passerelle clausule van artikel 48 lid, 7 VEU.

De Commissie gaf in de mededeling verder aan geen noodzaak te zien om af te stappen
van unanimiteit op de volgende drie gebieden:

1. De bescherming van de werknemers bij beëindiging van de arbeidsovereenkomst (artikel 153,
lid 1, onder d VWEU);

2. De vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en
werkgevers, met inbegrip van de medezeggenschap, onder voorbehoud van lid 5 (artikel 153,
lid 1, onder f VWEU);

3. De werkgelegenheidsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen die op wettige wijze
op het grondgebied van de Unie verblijven (artikel 153, lid 1, onder g VWEU).

Zoals aangegeven in het BNC-fiche onderschrijft het kabinet de conclusie van de Commissie
dat er geen noodzaak bestaat om af te stappen van unanimiteit op de onderwerpen ontslagrecht,
medezeggenschap en het beleid op derdelanders. Voor de grondhouding van het kabinet
ten aanzien van de sociale dimensie van de EU in algemene zin verwijs ik tevens naar
de brief van 24 mei 2019 over de toekomst van de sociale dimensie van de EU (Kamerstuk
21 501-31, nr. 527).

Zoals de Commissie zelf schetst zijn de sociale zekerheid en de sociale bescherming
van werknemers sterk gelieerd aan nationale economische, belasting en inkomstdistributiemodellen.
Er bestaan grote verschillen in economische structuur en ontwikkeling alsmede vormgeving
van de sociale stelsels. Voor lidstaten kunnen aanbevelingen over de nationale sociale
zekerheid en sociale bescherming namelijk verstrekkend zijn en gevolgen hebben voor
het dagelijks leven van mensen en de inrichting van het nationaal sociaaleconomisch
stelsel. Dit rechtvaardigt wat het kabinet betreft het behoud van besluitvorming met
unanimiteit en niet zoals de Commissie stelt door middel van QMV. Overigens is de
wijze van besluitvorming op bovengenoemde terreinen na de mededeling van de Commissie
ongewijzigd gebleven.

Toepassen passerelle op het onderwerp Non-discriminatie (artikel 19, lid 1 VWEU)

Het principe van gelijke behandeling is één van de fundamentele waarden van de Europese
Unie. Er bestaat reeds brede EU-wetgeving die gelijke behandeling van personen moet
waarborgen.16 Binnen het sociaal domein is het principe van non-discriminatie al goed geregeld.
Sinds 2008 wordt in EU-verband een richtlijnvoorstel besproken voor gelijke behandeling
van personen ongeacht godsdienst of levensovertuiging, handicap, leeftijd of seksuele
gerichtheid buiten het terrein van de arbeid.17 Dit richtlijnvoorstel wordt beschouwd als het sluitstuk van de EU-wetgeving op het
gebied van gelijke behandeling, maar wordt al jaren geblokkeerd omdat de vereiste
unanimiteit niet haalbaar is. Dit heeft mede tot gevolg dat de EU-wetgeving op het
terrein van gelijke behandeling niet compleet is, waardoor dit in de lidstaten verschillend
is geregeld. De Commissie geeft in de hiervoor gemelde mededeling in overweging om
bij de toepassing van artikel 19 VWEU in de nabije toekomst af te stappen van besluitvorming
op grond van unanimiteit door gebruik te maken van de algemene passerellebepaling
van artikel 48, lid 7 VEU.

Het voorstel om deze passerelle toe te passen op non-discriminatie-initiatieven verschilt
van het voorstel voor de passerelle voor sociaal beleid. Het begrip non-discriminatie
is een horizontaler begrip dat breder is dan alleen sociaal beleid, maar ook raakt
aan fundamentele rechten van burgers. Ten aanzien van het richtlijnvoorstel gelijke
behandeling buiten de arbeid geldt voor het kabinet het volgende. Het kabinet vindt
deze richtlijn belangrijk en betreurt dat, ondanks alle inspanningen, het niet mogelijk
is daarover overeenstemming te bereiken. Het ligt niet in de lijn der verwachtingen
dat de lidstaten die de richtlijn op dit moment blokkeren, voorstander zouden zijn
van toepassing van de passerelle. Daarmee lijkt het voorstel van de Commissie bij
voorbaat weinig tot geen kans van slagen te hebben.

Verder is het niet duidelijk wat de volledige reikwijdte is van het voorstel dat de
Commissie doet in de mededeling. In de mededeling wordt niet alleen gedoeld op QMV
voor het richtlijnvoorstel gelijke behandeling buiten de arbeid, maar stelt de Commissie
voor om de passerelle toe te passen voor equal protection against discrimination. Hierbij stelt de Commissie nadrukkelijk dat het gaat om gebruikmaking van de passerelle
voor de fundamentele waarde van gelijkheid (waarbij ze verwijst naar artikel 2 VEU,
waar het beginsel van non-discriminatie is vastgelegd), wat raakt aan de bredere inzet
op het terrein van Uniewaarden. Dat maakt dat de voorgestelde toepassing van de passerelle
mogelijk horizontaal en fundamenteel is. Dat vergt nadere doordenking, waar gelet
op de aard van de mededeling ook de ruimte voor aanwezig is.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok