Brief regering : Fiche: Richtlijnvoorstel btw-vrijstelling voor EU-organen tbv doorlevering aan derden

Nr. 3107
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 mei 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling actieplan groei biologische productie

Fiche: Richtlijnvoorstel btw-vrijstelling voor EU-organen tbv doorlevering aan derden
(Kamerstuk 22 112, nr. 3106)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Richtlijnvoorstel btw-vrijstelling voor EU-organen tbv doorlevering aan derden

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van richtlijn 2006/112/EG betreffende
vrijstellingen bij invoer en bepaalde leveringen van goederen en diensten met betrekking
tot maatregelen van de Unie in het algemeen belang

b) Datum ontvangst Commissiedocument

12 april 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM (2021) 181

d) EUR-Lex

https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021PC0…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Economische en Financiële Raad. De Commissie geeft aan dat snelle actie nodig is en
stelt daarom voor dat de lidstaten de richtlijn uiterlijk op 30 april 2021 hebben
geïmplementeerd en met een terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2021 toepassen.

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Financiën

h) Rechtsbasis

Artikel 113 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Unanimiteit

j) Rol Europees Parlement

Raadpleging

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Het voorstel betreft een wijziging van richtlijn 2006/112/EG waarmee een btw-vrijstelling
(nultarief met recht op aftrek) wordt voorgesteld voor aankopen binnen en buiten de
Europese Unie (EU) van goederen en diensten door EU-organen ten behoeve van derden.
De Commissie beoogt daarmee te nemen maatregelen en budgetten op EU-niveau in het
kader van het algemeen belang te ondersteunen. Een voorbeeld is de huidige tussenkomst
van de Commissie in het kader van de covid-19 pandemie ten behoeve van de levering
van desinfecterende robotten aan ziekenhuizen.

Dit voorstel ziet op alle beleidsterreinen en de btw-vrijstelling kan worden gehanteerd
indien sprake is van een mandaat dat is afgegeven in het algemeen belang. Zo kan gedacht
worden aan hulp na een natuurramp of een terroristische aanval, maar het voorstel
beperkt zich niet tot rampsituaties. De goederen en diensten worden geleverd aan derden,
zoals lidstaten, ziekenhuizen, maar ook privaatrechtelijke instellingen betrokken
bij de uitvoering van een publiekrechtelijke taak.

Daarnaast stelt de Commissie voor om de procedure rondom waarmerking van het vrijstellingscertificaat
door de belastingdiensten elektronisch te laten verlopen. Het doel hiervan is de naleving
te vergemakkelijken.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft geen effectbeoordeling uitgevoerd.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet onderschrijft het streven om te komen tot een meer coherente aanpak van
btw-maatregelen indien sprake is van spoedeisende situaties. Over het algemeen is
het kabinet terughoudend waar het gaat om het introduceren van een btw-vrijstelling/nultarief,
maar een noodsituatie kan een uitzondering rechtvaardigen.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet onderschrijft de doelstellingen van dit voorstel voor een btw-vrijstelling
(nultarief met recht op aftrek) voor aankopen binnen en buiten de Europese Unie (EU)
van goederen en diensten door EU-organen ten behoeve van derden, aangezien de huidige
covid-19 pandemie heeft laten zien dat het in bepaalde gevallen goed is als maatregelen
snel en gecoördineerd tot stand kunnen komen zonder btw-heffing. Momenteel gebeurt
dit op EU-niveau met name op basis van regelingen voor tijdelijke maatregelen. Het
voorstel beoogt een structurele voorziening, enkel voor EU-organen. Het kabinet heeft
echter een zorg bij de potentieel ruime reikwijdte van dit voorstel. Er is namelijk
geen begrenzing op goederen, diensten, beleidsterreinen, specifieke EU budgetten,
verstrekking gratis of tegen betaling, rampbestrijding of dergelijke. Daarmee gaat
het om een algemene, verregaande maatregel met gevolgen voor de begroting en het level playing field tussen de Commissie en de lidstaten, en mogelijk ook commerciële derde aanbieders
van de betrokken zaken. In het voorstel wordt aangegeven dat sprake moet zijn van
een mandaat dat is afgegeven in het algemeen belang. De procedure rondom dit mandaat
is niet helder voor het kabinet en hierover zal dan ook om verduidelijking worden
gevraagd.

Het voorstel van de Commissie om de procedure rondom het vrijstellingscertificaat
elektronisch te laten verlopen is begrijpelijk, maar niet uitvoerbaar binnen de door
de Commissie voorgestelde periode. Hierover is vorig jaar ook al contact geweest met
de Commissie. Het is ook niet noodzakelijk in het kader van het voorgestelde nultarief;
de huidige bestaande procedure kan hier ook voor gebruikt worden. Het kabinet hecht
aan een langere implementatietermijn en ziet ook graag dat de huidige procedure met
een «natte stempel» de komende tijd naast de elektronische procedure blijft bestaan.

Het voorstel van de Commissie betreffende de korte termijn van nationale implementatie
tot 30 april 2021 is te ambitieus en niet mogelijk gebleken. Het kabinet ziet daarom
graag een langere implementatietermijn. De Commissie lijkt open te staan voor een
iets langere implementatietermijn. Ook als de implementatie wordt uitgesteld naar
een later tijdstip zal de Commissie de toepassing van de nationale bepalingen ter
implementatie van de richtlijn met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2021 wensen
te behouden. De impact hiervan wordt nog onderzocht.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Lidstaten hebben net als Nederland veel vragen bij de reikwijdte en korte implementatietermijn
van dit voorstel.

Het Europees Parlement heeft zich tot dusverre niet uitgelaten over het richtlijnvoorstel.
Het dossier zal behandeld worden door de ECON-commissie.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid als positief. De Commissie baseert het voorstel
op artikel 113 VWEU. Op grond van dat artikel kan de Raad bepalingen vaststellen die
betrekking hebben op de harmonisatie van de wetgeving inzake de omzetbelasting, de
accijnzen en de andere indirecte belastingen, voor zover deze harmonisatie noodzakelijk
is om de instelling en de werking van de interne markt te bewerkstelligen en concurrentieverstoringen
te voorkomen. Het kabinet acht dit de juiste rechtsbasis. Waar het de werking van
de interne markt betreft heeft de Europese Unie een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten
op grond van artikel 4, lid 2, onder a VWEU.

b) Subsidiariteit

Het voorstel wordt door het kabinet positief beoordeeld op subsidiariteit. Gelet op
de doelstelling om in urgente situaties sneller te kunnen handelen is optreden op
EU-niveau gewenst. Op die manier ligt er een rechtsbasis in de btw-richtlijn om bij
een urgente situatie een mandaat af te geven aan een EU-orgaan dat in dat geval gebruik
kan maken van de btw-vrijstelling. Dat EU-orgaan kan dan meer goederen en diensten
aanschaffen binnen het aan haar, door de lidstaten, toegekende mandaat (en budget).
Het introduceren van een btw-vrijstelling aan EU-organen voor verstrekkingen aan derden
kan bovendien uitsluitend op het niveau van de EU worden gerealiseerd door aanpassing
van de bestaande richtlijn.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet over de proportionaliteit is positief met kanttekeningen.
De huidige covid-19 pandemie heeft laten zien dat het in bepaalde gevallen goed is
als maatregelen efficiënter tot stand kunnen komen. Het optreden is dan ook geschikt
om het doel te bereiken. Het kabinet plaatst een kanttekening omdat het voorstel heel
algemeen en ruim geformuleerd is, waardoor het niet voor alle situaties in de juiste
verhouding lijkt te staan tot het te bereiken doel en het verder kan gaan dan noodzakelijk
om het doel te bereiken. Ook is niet duidelijk hoe het zich verhoudt ten opzichte
van de al bestaande regelingen voor tijdelijke maatregelen voor rampen e.d. Een inperking
van het voorstel, eventueel via het afgeven van een mandaat per gebeurtenis, koppeling
aan bepaalde EU budgetten en/of uitsluitend voor goederen en diensten die gratis ter
beschikking worden gesteld aan derden, kan dit voor een specifieke situatie inkaderen
en maakt het optreden minder ingrijpend. Bij het mandaat hoort wat het kabinet betreft
ook een heldere procedure, die op dit moment nog niet bekend is.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel neemt de btw als kostenfactor voor EU-programma’s weg, daar waar een
«mandaat van algemeen belang» wordt afgegeven. Hierdoor kan de EU met dezelfde middelen
meer goederen en diensten kopen die bijvoorbeeld bestemd zijn voor (kosteloze) distributie
aan een lidstaat, een nationale gezondheidsautoriteit of een ziekenhuis.

De Commissie gaat voor het berekenen van de financiële gevolgen voor 2021 uit van
het budget dat aan de Emergency Support Instrument (ESI) is toegekend voor 2020 (exclusief
uitgaven aan vaccins omdat deze rechtstreeks naar de lidstaten gingen). Het gaat om
een bedrag van 550 miljoen euro aan invoer en intra-EU aankoop van goederen en diensten.
De totale besparing voor de Commissie bij een btw-vrijstelling bedraagt dan volgens
de Commissie 110 miljoen euro in 2021.

Deze besparing zou voor de Commissie grotendeels al behaald kunnen worden zonder dit
voorstel, omdat het vooral betrekking heeft op goederen, zoals covid-19 testkits,
die al op basis van een richtlijn1 een nultarief kennen in de lidstaten die daarvoor hebben gekozen. Als de Commissie
inkoopt in de lidstaten die een nultarief voor deze goederen hanteren, dan drukt daar
geen btw op.

Door de introductie van een nieuwe btw-vrijstelling kan het voorstel de door de lidstaten
nationaal geïnde btw-inkomsten doen dalen. Daarmee worden ook de eigen middelen uit
de btw, die lidstaten afdragen aan de EU, lager. Dit heeft geen negatieve gevolgen
voor de EU-begroting zelf; een daling van de bijdragen van lidstaten op basis van
btw wordt gecompenseerd door de bni-bijdragen van lidstaten.

Het kabinet is van mening dat eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale
overheden

In het geval dat het EU-orgaan in Nederland goederen en diensten inkoopt of invoert,
kan dit leiden tot een derving van btw-inkomsten voor de Nederlandse overheid ten
behoeve van levering aan (instellingen in) andere lidstaten. Zo lang nog niet duidelijk
is wat de reikwijdte is van het voorstel kan er geen inschatting gemaakt worden van
de budgettaire gevolgen. De budgettaire gevolgen kunnen wel ruimer worden dan de schatting
die de Commissie heeft gemaakt, omdat het in de toekomst betrekking kan hebben op
vrijwel alle goederen en diensten.

Eventuele budgettaire gevolgen (bijvoorbeeld uitvoeringskosten) worden ingepast op
de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van
de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Dit voorstel kan gevolgen hebben voor de marktwerking en daardoor effect hebben op
de financiële positie van het bedrijfsleven. De door de EU-organen geselecteerde partijen
zullen worden bevoordeeld boven andere marktpartijen. Dit is alleen gerechtvaardigd
als er sprake is van nood.

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

De voorgestelde terugwerkende kracht maakt dat bedrijven die goederen en diensten
hebben verkocht aan het EU-orgaan hun facturen en administratie mogelijk moeten aanpassen.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht

Dit voorstel heeft mogelijk tot gevolg dat de concurrentiekracht van de EU-organen
toeneemt doordat zonder btw kan worden ingekocht. Dit is mogelijk een nadeel voor
de lidstaten indien zij op eigen titel dezelfde goederen/diensten inkopen, zoals de
huidige inkoop van vaccins.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid

Geen

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

De Commissie stelt voor om door middel van uitvoeringshandelingen de technische details
vast te stellen betreffende de inhoud en de afgifte van het certificaat van vrijstelling
en de specificaties van het elektronische bericht waarmee de in het certificaat vervatte
informatie moet worden verzonden. Het is mogelijk om deze bevoegdheid aan de Commissie
toe te kennen, omdat het hierbij niet gaat om het vaststellen van essentiële onderdelen
van de regelgeving. Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor uitvoeringshandelingen
(ipv delegatie), omdat door het vaststellen van de inhoud en de afgifte van het certificaat
van vrijstelling en het bijbehorende elektronische bericht wordt gewaarborgd dat de
richtlijn volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd. Het kabinet zal zich er
voor inzetten dat de uitvoeringsbevoegdheden nader worden afgebakend met betrekking
tot de inhoud en de strekking.

Tot slot kan het kabinet zich vinden in de keuze voor de onderzoeksprocedure overeenkomstig
de in artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011 (de comitologieverordening), omdat
het gaat om de vaststelling van uitvoeringshandelingen van algemene strekking in de
zin van artikel 2, lid 2, sub a, van de comitologieverordening.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde richtlijn treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking
ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie. De lidstaten dienen de richtlijn
uiterlijk 30 april 2021 te implementeren en de nationale bepalingen ter implementatie
van de richtlijn toe te passen met terugwerkende kracht per 1 januari 2021.

Het voorstel van de Commissie betreffende de korte termijn van nationale implementatie
tot 30 april 2021 is te ambitieus en niet mogelijk volgens het kabinet. Het kabinet
ziet daarom graag een langere implementatietermijn. De Commissie lijkt open te staan
voor een iets langere implementatietermijn. Ook als de implementatie wordt uitgesteld
naar een later tijdstip zal de Commissie de toepassing van de nationale bepalingen
ter implementatie van de richtlijn met terugwerkende kracht per 1 januari 2021 wensen
te behouden. De impact hiervan wordt nog onderzocht.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Geen.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Uit een eerste analyse blijkt dat het voorstel van de Commissie impact zal hebben
op de uitvoering en handhaving door de Belastingdienst. Zo lang niet duidelijk is
wat de precieze reikwijdte is van het voorstel kan er evenwel nog geen nadere inschatting
worden gemaakt van de effecten voor de uitvoering en handhaving van de btw-heffing
door de Belastingdienst. Met betrekking tot het voorstel van de Commissie om de procedure
rondom het vrijstellingscertificaat elektronisch te laten verlopen kan worden opgemerkt
dat het niet mogelijk is dit proces binnen de voorgestelde termijn aan te passen.
Op welke termijn dat wel mogelijk is, zal nog nader onderzocht moet worden, mede op
inpasbaarheid in het IV-portfolio van de Belastingdienst.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Er zijn geen implicaties voor ontwikkelingslanden.