Brief regering : Ontwikkelingen in de glasvezelmarkt

24 095 Frequentiebeleid

Nr. 754 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 mei 2021

In het Algemeen Overleg Telecommunicatie op 11 juni 20201 en het VAO Telecommunicatie op 29 oktober 20202 heb ik toegezegd uw Kamer te informeren over de nadere uitwerking van de aanbevelingen
uit het rapport van de Autoriteit en Markt (ACM) over de glasvezelmarkt.3 In mijn brief van 11 december 20204 heb ik uw Kamer geïnformeerd hiervoor de actualisatie van de marktstudie van de ACM
af te wachten. Nu deze actualisatie gereed is, geef ik met deze brief invulling aan
de genoemde toezegging. Ik ga achtereenvolgens in op (1) de nieuwe bevindingen van
de ACM, die ik uw Kamer als bijlage bij deze brief doe toekomen en (2) de nadere uitwerking
van de aanbevelingen5.

1. Bevindingen van de ACM

De ACM concludeert in de nieuwe markstudie6 dat de markt voor de uitrol van glasvezel in Nederland zich in positieve zin lijkt
te ontwikkelen. Ondanks de coronacrisis, is er in tegenstelling tot voorgaande jaren
aanzienlijk meer glasvezel uitgerold naar huishoudens. Waar er in 2019 nog 180.000
huishoudens zijn aangesloten op glasvezel, is dit aantal in 2020 bijna verdrievoudigd
naar 500.000 adressen. Daarbij wordt er naast het buitengebied nu ook in stedelijke
gebieden op steeds grotere schaal glasvezel uitgerold. In heel Nederland zijn op dit
moment bijna 3,7 miljoen van de ruim 8 miljoen huishoudens op glasvezel aangesloten.
De ACM becijfert dat indien het huidige tempo van uitrol wordt vastgehouden, heel
Nederland daarmee (ruim) voor 2030 op glasvezel zou kunnen worden aangesloten. Daarbij
stelt de ACM dat het wenselijk is dat alle consumenten en bedrijven in Nederland beschikken
over minimaal twee hoogwaardige telecomaansluitingen, om zodoende duurzame en effectieve
concurrentie optimaal te kunnen waarborgen. Deze zogenoemde infrastructuurconcurrentie
zal in de praktijk veelal een combinatie zijn van een glasvezelnetwerk en daarnaast
een kabelnetwerk dat Gigabit-snelheid mogelijk maakt. De keuze voor consumenten uit
meerdere dienstenaanbieders die over deze netwerken hun diensten aanbieden, is afhankelijk
van (vrijwillige of gereguleerde) toegang die de netwerkaanbieder biedt. De ACM onderzoekt
op dit moment of nieuwe toegangsregulering wenselijk en noodzakelijk is om de concurrentie
op de telecommarkt te kunnen waarborgen. Met de wijziging van de Telecommunicatiewet
die op 21 december jl. in werking is getreden, heeft de ACM een aanvullend instrument
gekregen om toegangsregulering te kunnen opleggen.7

De ACM constateert dat de consolidatie in de glasvezelmarkt heeft doorgezet (door
overnames en samengaan van partijen) en dat marktpartijen hun uitrolstrategie hebben
aangepast. Het risico van uitblijvende investeringen en partijen die zich terugtrekken,
waar de ACM in de marktstudie van oktober 2019 voor waarschuwde, lijkt te zijn afgenomen.
De recente aankondigingen door twee grote marktpartijen onderstrepen deze investeringsbereidheid.8 Wel bestaat er nog steeds een risico dat toetreders op de markt de komende jaren
minder kapitaal ter beschikking hebben, met mogelijke beperking van de infrastructuurconcurrentie
als gevolg. Er zijn met alle uitrolplannen immers onvermijdelijk gebieden, waar meerdere
partijen elkaar tegenkomen als zij glasvezel willen uitrollen. Deze situaties leiden
nog steeds tot vertraging en onzekerheden voor partijen en bewoners. De ACM blijft
de markt monitoren en zal ingrijpen indien zij vaststelt dat er sprake is van mededingingsbeperkend
gedrag. Daarnaast geeft de ACM denkrichtingen aan gemeenten om in de lokale situatie
regie op de glasvezeluitrol te kunnen voeren. Ik ga hieronder daar verder op in. Verder
wijst de ACM op de (zeer) ongunstig gelegen adressen in de buitengebieden die mogelijk
niet door marktpartijen worden aangesloten. Ik streef ernaar om uw Kamer kort na het
meireces te informeren over de voortgang van de doelstelling dat in 2023 alle huishoudens
kunnen beschikken over een vaste verbinding van tenminste 100 Megabit per seconde
(Mbps).

2. Uitwerking van de aanbevelingen

De ACM noemt in haar rapport uit 2019 drie routes via welke de uitrol van glasvezel
kan worden bevorderd: de optie van vrijwillige co-investeringen door marktpartijen,
het onderzoeken van de mogelijkheden voor gemeenten om uitrol te coördineren onder
de Telecommunicatiewet en het vergroten van de transparantie en de harmonisatie van
lokaal beleid. In het nieuwe rapport heeft de ACM mede op mijn verzoek de eerste twee
denkrichtingen verder uitgewerkt. De ACM gaat hierover graag verder in gesprek met
de VNG en gemeenten. De harmonisatie van lokaal beleid is door mijzelf verder opgepakt.

2.1. Co-investeringen

In plaats van elkaar mogelijk in de weg te zitten, kunnen marktpartijen ervoor kiezen
om – onder de voorwaarde dat het voordelen biedt voor consumenten – samen te investeren
in de aanleg van nieuwe telecommunicatienetwerken. Dat moet op vrijwillige basis gebeuren
en moet dan open netwerken betreffen. Ik juich vrijwillige co-investeringen door marktpartijen
en de handvatten die de ACM hiervoor op mijn verzoek heeft aangereikt zeer toe. Uit
de gesprekken die ik met marktpartijen heb gevoerd is echter naar voren gekomen dat
grootschalige co-investeringen vooralsnog geen haalbare weg lijken te zijn. Het vergt
in de eerste plaats een mate van openheid over de eigen uitrolplannen en dus ook vertrouwen
die tussen marktpartijen die met elkaar concurreren begrijpelijkerwijs erg moeilijk
liggen. Een alternatief, namelijk geografische uitrolcoördinatie om overlappende uitrol
in een bepaald gebied te vermijden, kan door de coördinerende rol van de gemeente
goed worden bevorderd. Ik ga hieronder daar verder op in.

2.2. Coördinatie door gemeenten

Een marktpartij die een glasvezelnetwerk wil uitrollen, heeft daarvoor in ieder geval
een instemmingsbesluit nodig van de gemeente. De kaders voor het instemmingsbesluit
zijn artikel 5.4 van de Telecommunicatiewet9 en de gemeentelijke verordening waarin de regels voor deze werkzaamheden overeenkomstig
dit wetsartikel zijn vastgesteld. Een gemeente kan om redenen van openbare orde, veiligheid,
het voorkomen of beperken van overlast, de bereikbaarheid van gronden of gebouwen,
dan wel ondergrondse ordening in het instemmingsbesluit voorschriften opnemen. Deze
voorschriften kunnen betrekking hebben op de plaats van de werkzaamheden, het tijdstip
van de werkzaamheden, de wijze van uitvoering van de werkzaamheden, het bevorderen
van medegebruik van voorzieningen en het afstemmen van de voorgenomen werkzaamheden
met beheerders van overige in de grond aanwezige werken. In de praktijk gaat hier
vaak een samenwerkingsovereenkomst of convenant tussen de marktpartij en gemeente
aan vooraf.

Als meerdere marktpartijen zich bij een gemeente melden met overlappende uitrolplannen,
heeft het in de eerste plaats de voorkeur dat de gemeente en marktpartijen in de samenwerkingsovereenkomsten
afspraken maken over welke partij waar begint met de uitrol. De ACM heeft hiervoor
in haar actualisatie van de marktstudie denkrichtingen aangereikt, zodat deze uitrolcoördinatie
de mededinging niet in het geding brengt. Gemeenten kunnen op deze wijze de hierboven
opgesomde publieke belangen, genoemd in artikel 5.4 van de Telecommunicatiewet, zo
goed mogelijk waarborgen. Steeds meer gemeenten nemen deze regierol op zich. Ik juich
dit zeer toe. Ik heb evenwel begrepen dat gemeenten ook worstelen met de regierol.
Naar aanleiding daarvan wil ik melden dat gemeenten met vragen die zij hebben over
een concrete casus, gelet op de mededingingsaspecten, in de eerste plaats terecht
kunnen bij de ACM. Ik merk verder op dat het ook in het belang van de marktpartijen
is om mee te werken aan goede coördinatie vooraf. Een gebrek aan coördinatie vooraf
leidt immers tot aanzienlijke vertragingen en juridische procedures zoals de ervaringen
in Deurne10 en Den Haag11 hebben laten zien.

Indien zich toch de situatie voordoet dat een marktpartij wil uitrollen in een gebied
waar een andere marktpartij al is gestart of de uitrol net heeft afgerond, dan kan
een gemeente een periode van zogenoemde «graafrust» afdwingen om overlast te beperken.
Daarbij geldt dat op grond van artikel 5.4 van de Telecommunicatiewet het toegestane
tijdstip van aanvang, behoudens zwaarwichtige redenen van publiek belang als genoemd
in dit wetsartikel, niet later mag liggen dan 12 maanden na de datum van afgifte van
het instemmingsbesluit. Verder volgt uit de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam van
oktober 2020 dat een gemeente in dergelijke gevallen goed moet onderzoeken welke gevolgen
de aanleg van een tweede glasvezelnetwerk heeft voor de ondergrondse ordening en de
marktpartij die reeds heeft uitgerold ook vooraf gelegenheid moet geven op dit punt
haar zienswijze te geven.12 Het mag partijen echter in geen geval verboden worden om na een bepaalde periode
van graafrust een gebied dat reeds door een concurrent is aangesloten alsnog van een
eigen tweede glasvezelaansluiting te voorzien. Vanuit het oogpunt van infrastructuurconcurrentie
is exclusiviteit van één glasvezelaanbieder op de lange termijn namelijk onwenselijk
en naar Europees en nationaal recht niet toegestaan.

2.3. Transparantie en harmonisatie van lokaal beleid

Mijn inzet is gericht op het ondersteunen van gemeenten om faciliterend lokaal beleid
te maken ten aanzien van digitale connectiviteit, rondom de uitrol van zowel vaste
als mobiele netwerken. Voortbouwend op de regionale gesprekstafels over digitale connectiviteit
die in het najaar van 2019 hebben plaatsgevonden13, is het afgelopen jaar de samenwerking met lokale overheden verder versterkt door
de oprichting van een gemeentelijke taskforce digitale connectiviteit. Hierin wordt
samengewerkt aan concrete producten ter stimulering van de harmonisatie van lokaal
beleid en ter bevordering van de soepele uitrol van telecomnetwerken op lokaal niveau.
Ook is de informatievoorziening vanuit EZK naar gemeenten geïntensiveerd, onder meer
via de website overalsnelinternet.nl, waarop goede praktijkvoorbeelden en kennis over
digitale connectiviteit worden gedeeld, en via nieuwsbrieven. In het verlengde van
de genoemde taskforce is inmiddels ook een werkgroep vaste connectiviteit van start
gegaan. Deze werkgroep, onder leiding van EZK en met vertegenwoordigers vanuit gemeenten
(o.a. de VNG en het Gemeentelijk Platform Kabels en Leidingen) en marktpartijen (o.a.
de Groep Graafrechten en branchevereniging NLConnect), richt zich op de aspecten van
lokaal beleid die relevant zijn voor uitvoeren van graafwerkzaamheden voor de aanleg
van telecomkabels. Hierbij kan gedacht worden aan het opstellen of hernieuwen van
standaarden (o.a. op gebied van leges en degeneratiekosten) en het delen van kennis
en informatie over coördinatie en medegebruik. Deze acties sluiten goed aan bij de
onlangs gepubliceerde EU Toolbox Connectiviteit14 met best practices om de uitrol van telecomnetwerken te bevorderen. Deze toolbox
is door de lidstaten opgesteld naar aanleiding van de aanbeveling van de Europese
Commissie van september 2020.15 Nederland heeft actief bijgedragen aan de totstandkoming van deze toolbox en het
resultaat sluit goed aan bij de Nederlandse inzet zoals beschreven in het BNC-fiche.16

Samen met de ACM blijf ik de ontwikkelingen in de glasvezelmarkt nauwlettend monitoren
en blijf ik hierover in gesprek met gemeenten en marktpartijen.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, M.C.G. Keijzer