Brief regering : Reactie op de motie van de leden Smeulders en Bruins over verbetering van de positie van huishoudelijk werkers (Kamerstuk 35570-XV-37)

Nr. 1047
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 april 2021

Tijdens het debat over de begroting Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2021 (Handelingen
II 2020/21, nr. 27, items 3 en 6) is door uw Kamer aandacht besteed aan de rechtspositie van de huishoudelijk werkers,
en hun sociale zekerheidsrechten. In de bijlage1 bij deze brief worden twee varianten als denkrichtingen geschetst over de positie
van huishoudelijke werkers naar aanleiding van de motie van de leden Smeulders en
Bruins die na bovengenoemd debat is aangenomen: «verzoekt de regering, nog voor de
start van de formatie een aantal opties uit te werken om de positie van huishoudelijk
werkers (hierna ook wel huishoudelijke hulp)2 te verbeteren, en daarbij gebruik te maken van de verkenning van de SER». Hierbij
is, zoals de motie beoogt, onder andere gebruik gemaakt van de SER-verkenning «Markt
voor persoonlijke dienstverlening in internationaal perspectief. Varianten en denkrichtingen» (juni 2020)3.

Vooraf gaat een beschrijving van de bestaande regels voor de regeling dienstverlening
aan huis (DAH). De regeling DAH biedt een heldere en eenvoudige mogelijkheid om allerlei
klussen (zoals schoonmaken, tuinonderhoud, de hond uit laten, verzorging, strijken
of op kinderen passen) uit te besteden, zonder administratieve lasten, en zonder dat
de hulpvrager iets «zwart» of «fout» doet als hij iemand werkzaamheden in en om het
huis laat verrichten en de hulpvrager niets opgeeft bij de Belastingdienst of het
UWV. De arbeidsovereenkomst bij toepassing van de regeling dienstverlening aan huis
onderscheidt zich van de arbeidsovereenkomst met een bedrijf. De werkgever is geen
bedrijfsmatige ondernemer, maar een particulier. Bij inschakeling van een hulp voor
het verrichten van werkzaamheden voor de persoonlijke aangelegenheden van de hulpvrager
is er vaak de keuze tussen het zelf doen en uitbesteden, en overheerst doorgaans het
karakter van een eenvoudige overeenkomst tussen twee particulieren die niet als een
arbeidsovereenkomst wordt beleefd, en waarbij partijen alleen de inhoud van de dienst
en de prijs hoeven te bepalen.

Aan de hand van de SER-verkenning wordt kort de markt voor persoonlijke dienstverlening
toegelicht, waarbij een aantal aspecten wordt belicht die in elke door de SER geschetste
variant terugkomen. De alternatieven voor dit systeem die in de buitenlandse casestudies
aangedragen worden, hebben verschillende verschijningsvormen, maar er is wel altijd
sprake van een aantal doelstellingen en kenmerken. De centrale doelstelling van de
in de SER genoemde varianten is om de arbeidsrechtelijke positie van de huishoudelijk
werkers te versterken, de dekkingsgraad van werknemers in de sociale zekerheid te
vergroten en de kwaliteit van het werk te verhogen. Tevens draagt dit bij aan werkgelegenheid
aan de onderkant van de arbeidsmarkt, en aan economische zelfstandigheid van met name
vrouwen. Ook kan het de combinatie van arbeid en zorg, waaronder mantelzorg, vergemakkelijken
wanneer deze vorm van arbeid meer geformaliseerd wordt. Kenmerken die hierbij terugkomen
zijn het verkleinen of elimineren van de dubbele wig en het stimuleren van de overgang
van informeel naar formeel werk.

In alle in de SER-verkenning genoemde varianten in het buitenland heeft de overheid
een interveniërende rol. Deze kan voor de Nederlandse situatie op grofweg twee verschillende
manieren ingevuld worden. Via het ondersteunen van een systeem waar intermediairs
centraal staan (en veelal de werknemers bij deze intermediairs in dienst zijn met
de normale rechten van een werknemer). Of via een systeem waarbij de werknemers bij
de particuliere hulpvragers in dienst blijven, maar waarbij de overheid zowel de arbeidsrechtelijke
positie en sociale zekerheid van de werknemer als de administratieve en financiële
verplichtingen van de werkgever faciliteert. Daarom treft u deze twee denkrichtingen
in de bijlage op hoofdlijnen uitgewerkt aan.

Relevant is dat de opties om de positie van huishoudelijke hulpen te versterken ook
gevolgen hebben voor een aantal publiek gefinancierde diensten, zoals gastouders aan
huis en dienstverlening via een persoonsgebonden budget (pgb). In dat geval kunnen
de uitgaven voor het pgb (en daarmee voor de Wlz en Wmo 2015) naar verwachting substantieel
stijgen. Versterking van de positie van huishoudelijke hulpen zal ook effect hebben
op de positie van vraagouders en pgb-houders als particuliere werkgevers. Bij hulpverlening
en/of zorg aan een budgethouder kan de regeling dienstverlening aan huis ook van toepassing
zijn. Daar is de hulpvrager ook werkgever van de hulpverlener tegen wil en dank. Hij
is aangewezen op hulp, en beschikt niet over de deskundige kennis zoals gebruikelijk
in de relatie tussen werkgever en werknemer. Bij een eventueel alternatief voor de
regeling DAH is het daarom van belang de impact op de verschillende doelgroepen, waaronder
de pgb-houders, zorgvuldig mee te wegen.

Het doel van de bijlage bij deze brief is om mogelijke denkrichtingen te schetsen,
waarbij, zoals de motie van de leden Smeulders en Bruins beoogt, de in de SER-verkenning
aangedragen varianten als leidraad zijn genomen. De uitwerking is op hoofdlijnen en
technisch van aard. Dat betekent dat per maatregel is bekeken in hoeverre deze technisch
als denkrichting eruit zou zien.

Deze brief en de bijlage hebben betrekking op de rechtspositie van degenen die als
werknemer werken onder de regeling dienstverlening aan huis. De motie van de leden
Smeulders en Bruins vraagt naar varianten waarbij de arbeidsrechtelijke positie van
huishoudelijk werkers verbetert. Vanwege de reikwijdte van de motie is de variant
waarin slechts de sociale zekerheidspositie van de huishoudelijk hulp verbeterd wordt
daarom niet verder uitgewerkt. Voorts is van belang dat de werker werkzaam is op basis
van een arbeidsovereenkomst, al dan niet bij een particulier danwel een intermediair.
Dit maakt dat, gezien de lopende discussie over werkgeverschap, platforms die louter
vraag en aanbod zeggen te bemiddelen zonder het werkgeverschap in te vullen, niet
als variant zijn uitgewerkt.

Buiten beschouwing blijft de rechtspositie van degenen die werkzaamheden verrichten
voor een hulpvrager op een andere basis dan een arbeidsovereenkomst tussen de hulpvrager
en de werkende. Zo wordt geen aandacht besteed aan degene die werkzaamheden verricht
krachtens een overeenkomst van opdracht tot de hulpvrager of een derde. De rechtspositie
van deze personen is onderwerp van de discussie over de positie van zelfstandigen,
zoals in het rapport van de Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap)4. Ook wordt geen aandacht besteed aan degene die diensten verleent voor een ander
bij wijze van mantelzorg.

Zoals de commissie Kalsbeek in haar advies «Dienstverlening aan Huis. Wie betaalt
de rekening?» al in 2014 opmerkte, is er geen gemakkelijke oplossing voor een systeem
voor huishoudelijk werkers.5 Daarom zijn voor de twee denkrichtingen eveneens de bijbehorende voor- en nadelen
zo neutraal mogelijk in kaart gebracht.

Zo moeten de twee denkbare varianten worden bezien in relatie tot de bestaande druk
op de uitvoering bij de verschillende publieke uitvoerders. Over de impact op de uitvoering
door diverse overheidsorganisaties zijn op dit moment nog geen definitieve uitspraken
te doen. Daarvoor is het noodzakelijk om een denkrichting geheel uit te werken met
de publieke uitvoerders en vervolgens voor een uitvoeringstoets voor te leggen aan
organisaties zoals de Belastingdienst, de SVB en het UWV. In dit stadium is er slechts
een eerste contact geweest met de uitvoeringsorganisaties, maar zijn nog geen impactanalyses
door de uitvoeringsorganisaties uitgevoerd. Daarnaast heeft er nog geen juridische
afweging plaatsgevonden over de precieze wettelijke regeling van de beide varianten.
Ook de vormgeving daarvan zal onderdeel zijn van een eventuele verdere uitwerking
van een van de varianten.

In de kabinetsreactie op het rapport van de commissie Kalsbeek is eerder aangegeven
dat subsidieregelingen voor de private markt gepaard gaan met hoge kosten en inherent
fraudegevoelig zijn. Controle en handhaving achter de voordeur door de Belastingdienst
is niet mogelijk. Het kabinet achtte het toen onwenselijk om een subsidiebedrag per
gewerkt uur te verstrekken als niet gecontroleerd kan worden hoeveel uren daadwerkelijk
worden gewerkt bij particulieren thuis, en welke werkzaamheden daar worden verricht.6 Aanpassing van de regeling dienstverlening aan huis door de introductie van een subsidieregeling
al dan niet gecombineerd met een fiscale aftrekpost of overname van de werkgeverslasten
door een intermediair heeft grote gevolgen voor de uitvoering door de Belastingdienst.
Een dergelijke regeling is fraudegevoelig en (nagenoeg) niet handhaafbaar door de
Belastingdienst. Tevens is relevant dat het onderzoeksrapport Alternatieve Uitvoerders
Belastingdienst7 heeft geadviseerd om een stringent «nee, tenzij»-beleid te voeren ten aanzien van
de introductie van nieuwe niet-fiscale taken voor de Belastingdienst. De introductie
van een aftrekpost vergt ook een structuuraanpassing in de ICT-infrastructuur terwijl
de capaciteit binnen de IV-portfolio van de Belastingdienst al nagenoeg volledig wordt
benut. Tot slot leidt het afschaffen of anders vormgeven van de regeling dienstverlening
aan huis tot een toename van een zeer groot aantal nieuwe werkgevers voor wie loonaangifte
wordt gedaan en bijbehorende uitvoeringslast.

Op dit moment voert de SVB de loonadministratie voor een aantal groepen werknemers
die voor budgethouders werken als werknemer onder de regeling dienstverlening aan
huis of als gewone werknemer. Volgens cijfers van de SVB uit 2021 worden er ca. 139.000
zorgverleners betaald uit een PGB, met een totaalbedrag van ruim 3.4 miljard euro8. De gevolgen voor de SVB van de geschetste varianten zijn nog niet bekend. Daarvoor
is nadere uitwerking noodzakelijk waarop een uitvoeringstoets moet worden gedaan.

Ik schat in dat voor het UWV het gevolg ten minste zou kunnen zijn dat gegevens over
een groter aantal werkgevers en werknemers via de loonaangiften in de polisadministratie
worden opgenomen. Een groter aantal werknemers zou aanspraak kunnen maken op uitkeringen.
Er zullen mogelijk meer aanvragen voor relatief kleine uitkeringen worden gedaan,
omdat vaker sprake zal zijn van kleine dienstverbanden. Over de verdere gevolgen zoals
voor de personele bezetting van UWV, processen en informatiestromen kunnen in dit
stadium nog geen uitspraken worden gedaan. Dat is pas mogelijk na een uitvoeringstoets
over een concreet voorliggend voorstel van uitwerking.

De bovenstaande geschetste problemen beperken de mogelijke keuzes van een nieuw kabinet
om op korte termijn grote wijzigingen aan te brengen. Denkbaar is dat een pilot voor
een kleine doelgroep wordt ingericht binnen het huidige stelsel, waarbij er alvorens
deze pilot gestart wordt, deze eerst door een brede werkgroep van ten minste Belastingdienst,
UWV en SVB via een uitvoeringstoets op onder andere uitvoeringsaspecten en handhavingsaspecten
getoetst wordt.

Het Kabinet neemt nadrukkelijk geen standpunt in over de wenselijkheid van de opgenomen
alternatieven voor het huidige systeem, noch over de wenselijkheid van de pilot. Het
is aan uw Kamer en een volgend Kabinet om hier een (nieuw) oordeel over te vormen.
Hierbij geeft het huidige kabinet als overweging mee ten behoeve van dit oordeel de
eerder genoemde uitvoeringstoetsen door de uitvoeringsorganisaties uit te laten voeren
en deze analyses te betrekken bij de eventuele vervolgstappen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees