Brief regering : Uitloop ICT-projecten Belastingdienst

Nr. 814 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 april 2021

Overheidsbreed is afgesproken jaarlijks de projectgegevens van grote projecten met
een ICT-component groter dan € 5 miljoen te actualiseren in het Rijks ICT-dashboard.
Deze informatie wordt vervolgens in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk opgenomen
die uw Kamer elk jaar op 1 mei ontvangt. In de actualisatie wordt voor drie grote
ICT-projecten van de Belastingdienst een opwaartse bijstelling in zowel planning als
budget zichtbaar waar ik u graag nader over informeer.

De Belastingdienst rapporteert dertien projecten op het Rijks ICT-dashboard, dat als
peildatum 31 december 2020 hanteert. Voor een drietal projecten geldt dat de huidige
kostenraming hoger uitvalt dan de prognose die per eind 2019 is afgegeven. Het betreft
hier de projecten Autoheffingen Motorrijtuigenbelasting (Auto MRB) met een opwaartse
bijstelling van circa € 20 miljoen, Belasting voor Personenauto’s en Motorrijwielen
(Auto BPM) en Uitfaseren Enterprise Tax Management (ETM) met beide een bijstelling
van circa € 6 miljoen. Voor zowel Auto MRB als Uitfaseren ETM gaat dit gepaard met
een uitloop in planning. Voor deze drie projecten geldt dat wij deze direct extern
zullen laten doorlichten op de huidige stand van zaken, om te beoordelen of de projecten
verdere bijsturing behoeven. Per project wordt hieronder ingegaan op de geconstateerde
afwijking en de achterliggende oorzaak.

Project Auto MRB

Het project Autoheffingen Motorrijtuigenbelasting zorgt ervoor dat de continuïteit
van de heffing en inning van motorrijtuigenbelasting (MRB) ook de komende jaren geborgd
blijft. Omdat het verouderde systeem moet worden uitgefaseerd, wordt een nieuw systeem
gebouwd dat zorgt voor het sneller kunnen meebewegen met veranderende wetgeving. Het
huidige systeem voor de heffing van de MRB blijft operationeel totdat de implementatie
van het nieuwe systeem voltooid is.

In het Rijks ICT-dashboard van vorig jaar (met als peildatum 31 december 2019) werden
de totale kosten voor dit project nog op € 17,5 miljoen ingeschat met een geplande
einddatum van 31 december 2020. Op dit moment is de verwachting echter dat de kosten
op € 37,4 miljoen zullen uitkomen met een nieuw geplande einddatum van 31 december
2022. Dit is een forse uitloop in zowel tijd als kosten die nadere uitleg behoeft.

De huidige systemen waarmee de MRB wordt uitgevoerd zijn verouderd en daardoor is
het lastig nieuwe wetgeving toegevoegd te krijgen. Dit ondervonden we bijvoorbeeld
al bij de invoering van de Fijnstoftoeslag MRB die 1 januari 2020 van kracht werd.
Om de Fijnstoftoeslagwetgeving tijdig te kunnen invoeren is een tijdelijke ICT-voorziening
in het ICT-landschap ingebouwd met vertraging van de bouw van het nieuwe systeem tot
gevolg. Om ook met nieuwe wetgeving sneller mee te kunnen bewegen is in 2016 voor
de MRB gestart met het bouwen van een nieuwe applicatie die twee oude systemen1 gaat vervangen. Dit alles met als doel een robuust en goed beheersbaar ICT-landschap.

Na eerdere problemen met de voortgang van het project is in 2019 besloten om in te
grijpen op het project en de sturing te verstevigen2. Onder leiding van de stuurgroep Auto heeft herijking van de planning plaatsgevonden.
Deze herijkte planning is in september 2019 door PWC gevalideerd.

De bijsturing en door PWC gevalideerde herijking van het project heeft tot een aantal
consequenties geleid:

1. De ICT-ondersteuning voor de nieuwe wetgeving van Fijnstofheffing is gelijktijdig
separaat ontwikkeld en met behulp van een robuuste tijdelijke voorziening per 1 januari
2020 geïmplementeerd.

2. De scope van het project is vergroot met noodzakelijke maar extra functionaliteit.
Deze scope-uitbreiding van functionaliteit leidt tevens tot bijbehorende extra testinspanningen.

3. Daarnaast kwam uit het externe onderzoek de aanbeveling de implementatiestrategie
te wijzigen. De oorspronkelijk bedachte directe en volledige overgang naar het nieuwe
systeem (een zogenaamde «big bang») werd als een te groot risico voor de continuïteit
van de productie beoordeeld. De Belastingdienst heeft deze aanbeveling na aanvullende
analyses overgenomen en gekozen voor een gefaseerde overgang naar het nieuwe systeem.
De beoogde start van de gefaseerde implementatie vindt in de zomer van 2021 plaats
en afronding wordt in 2022 verwacht.

4. Door de gewijzigde implementatiestrategie, worden tijdens de transitie twee systemen
onderhouden en zijn extra koppelingen met andere systemen nodig.

Bovenstaande vier factoren hebben tot de hogere kosten voor het project geleid. Deze
informatie was ten tijde van het opstellen van het Rijks ICT Dashboard over 2019 nog
niet beschikbaar en wordt dus nu pas volledig op het Rijks ICT Dashboard over 2020
verwerkt. De Belastingdienst zal voortaan voor de grote projecten bij grote wijzigingen
in scope en koers al gedurende het jaar het Rijks ICT Dashboard bijwerken zodat veranderingen
en eventuele bijsturingsmaatregelen eerder gecommuniceerd worden.

De komende periode blijven de risico’s bij dit project onverminderd hoog. Het gaat
om schaarse ICT-capaciteit van medewerkers met kennis van de (oude) systemen. Veel
software is gebouwd en getest maar nog niet geïmplementeerd. De projectsturing is
vorig jaar reeds verstevigd en heeft ertoe geleid dat de Fijnstoftoeslag MRB tijdig
kon worden geïmplementeerd via een alternatieve wijze. Nu wordt volledig ingezet op
de bouw van het nieuwe systeem en het beheersen van eventuele risico’s.

Project BPM

Het project Rationalisatie Autoheffingen Belasting voor Personenauto’s en Motorrijwielen
(BPM) omvat de vervanging van de huidige systemen voor de aanschafbelasting op nieuwe
auto’s zodat de continuïteit van deze heffing wordt geborgd en het aanpassingsvermogen
aan nieuwe wet- en regelgeving voor de BPM aanzienlijk wordt vergroot.

In het Rijks ICT Dashboard 2019 werden de kosten voor dit project tot en met 2021
geraamd op € 9,0 miljoen. In het actuele ICT Dashboard zijn de kosten gestegen naar
€ 15,4 miljoen. De einddatum van het project is onveranderd.

De invoering van het nieuwe systeem is randvoorwaardelijk voor het kunnen implementeren
van nieuwe wetgeving betreffende de BPM. Reguliere tariefsaanpassingen in de BPM kunnen
jaarlijks doorgevoerd worden.

Belangrijke reden voor de meerkosten is dat in 2020 er bewust voor gekozen is om de
scope van het project te verruimen met een aantal niet eerder voorziene functionaliteiten,
welke met het oog op de toekomstbestendigheid van het systeem noodzakelijk wordt geacht.
De benodigde nieuwe functionaliteiten zien onder andere toe op:

1. Het aansluiten van het nieuwe systeem BPM op de tevens in ontwikkeling zijnde systemen
voor de inning van belastingen.

2. Het aansluiten op de nieuwe basisadministratie «Fiscaal Voertuigbeeld» vanuit de RDW.

3. Het te realiseren noodzakelijke beveiligingsniveau voor online BPM-aangifte door particulieren.

Voor het project Auto BPM geldt dat de aanpassingen en de effecten daarvan op scope
en aanpak in het verleden te rooskleurig geraamd zijn en dat de rapportage daarover
niet altijd van voldoende kwaliteit is geweest. Het project is momenteel in de afrondende
fase waarbij de planning is dat uiterlijk eind 2021 met het uitfaseren van de oude
applicatie wordt gestart en de modernisering BPM als project kan worden afgesloten.

Project uitfaseren ETM

Het ICT-landschap van inning en betalingsverkeer is erg complex. Sinds 2017 wordt
gewerkt aan een meerjarig vernieuwingstraject op basis van een zogeheten doelarchitectuur.
Dit komt erop neer dat de huidige drie grote inningssystemen worden vervangen door
een aantal kleinere applicaties. Enterprise Tax Management (ETM) is één van die drie
te vervangen applicaties. In de applicatie ETM zijn nu de inningsvoorzieningen voor
ongeveer 25 aangifte- en aanslagmiddelen opgenomen. ETM int jaarlijks ca. € 17 miljard
aan belastingmiddelen en verzorgt een belastingteruggave van ca. € 5 miljard. De huidige
ondersteuning door de leverancier stopt voor ETM na 1 januari 2023 waardoor ETM moet
worden vervangen. Hier is uw Kamer in eerdere brieven en rapportages nader over geïnformeerd.
Meest recente rapportage hierover heeft plaatsgevonden bij de 2e Voortgangsrapportage
Belastingdienst 2020.3

In het vorige Rijks ICT Dashboard werden de kosten van uitfaseren ETM op € 29,5 miljoen
geraamd met een geplande einddatum voor het project van 31 december 2021. Dit is gestegen
naar € 35,9 miljoen met een nieuw geplande einddatum van 31 december 2022. Dit is
een forse uitloop in zowel tijd als kosten. De uitloop heeft geen gevolgen voor de
continuïteit van de belastinginning.

De planning is met name aangepast vanwege onvoorziene, veel langere doorlooptijden
bij het realiseren van geautomatiseerde koppelingen tussen ICT-systemen, zodat deze
via het internet met elkaar kunnen communiceren. De problematiek met betrekking tot
deze geautomatiseerde koppelingen is van voldoende maatregelen voorzien. Door een
andere technische aanpak, het intensiveren en standaardiseren -en daardoor versnellen-
van de wijze van voortbrengen liggen de koppelingen niet langer op het kritieke pad.

Aanpak van de projectbeheersing

In de Kamerbrief van 14 september 20204 hebben wij u geïnformeerd over hoe we de Belastingdienst in brede zin willen verbeteren
en dat er verschillende meerjarige programma’s lopen om dit te realiseren.

Eén van deze programma’s is het ICT-verbeterprogramma dat als doel heeft de ICT-uitvoeringsorganisatie
én de sturing daarop zodanig te verbeteren dat deze doelmatiger en effectiever kan
opereren. Het ICT-verbeterprogramma draagt hiermee bij aan het beperken of voorkomen
van de uitloop van ICT-projecten in de toekomst.

Zo richt het ICT-verbeterprogramma zich onder meer op:

– Het vergroten van de interne en externe stuurbaarheid van de portfolio van projecten.
Dit wordt gerealiseerd door het ontwikkelen van een actueel en meerjarig inzicht op
en matching van ICT-vraagportfolio en -aanbod en verbetering van de prioritering in
het portfolioproces.

– Het vergroten van de voorspelbaarheid van het portfolioproces door het op orde krijgen
van basisadministraties en het uitwerken van processen en governance. Kaders, richtlijnen
en definities worden helder beschreven en toepasbaar en op basis hiervan kan gestuurd
worden.

– Het versterken van het ICT-vakmanschap en kennis van projectmanagement door opleidingen
voor medewerkers te faciliteren.

Met deze maatregelen vanuit het ICT-verbeterprogramma wordt beoogd de projectbeheersing
te verbeteren. Projecten die uitlopen in tijd en/of geld moeten binnen een maand met
een analyse en een verbeterplan komen, zodat tijdig kan worden bijgestuurd. Dit moet
in 2021 worden geëffectueerd, zodat in de toekomst eerder zichtbaar wordt waar projecten
problemen ondervinden en hoe zo snel mogelijk kan worden bijgestuurd.

Verder gaat de Belastingdienst bij het beoordelen van grote ICT-projecten gebruik
maken van interne en externe audits, zoals audits van de Auditdienst Rijk (ADR), aanvullend
op de CIO-oordelen. Zo start de ADR in april dit jaar een toets op het project Auto
MRB. Daarnaast neemt de Belastingdienst de aanbevelingen van PWC over, voor de planningen
binnen het project Auto MRB.

De stand van zaken omtrent de hierboven genoemde projecten wordt net als alle overige
grote projecten van de rijksoverheid jaarlijks geactualiseerd op het Rijks ICT-dashboard.
De informatie in deze brief zal daarom tevens worden opgenomen op het Rijks ICT-dashboard
voor de rapportage met als peildatum 31 december 2020.

De toegenomen uitgaven aan bovengenoemde ICT-projecten worden binnen de capaciteit
en begroting van de Belastingdienst (Art. 1, Hfdst. IX) opgevangen. Wij zullen uw
Kamer informeren wanneer bij deze of andere ICT-projecten significante aanpassingen
optreden.

De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief