Brief regering : Rapport adviescollege onderzoek stelsel schadevergoeding voor slachtoffers van strafbare feiten

Nr. 83
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 april 2021

Hierbij bied ik u het rapport «Op verhaal komen. Naar een afgewogen, consistent en
betaalbaar stelsel voor compensatie van slachtoffers van een strafbaar feit» aan1. Dit rapport is opgesteld door het adviescollege onderzoek stelsel schadevergoeding
voor slachtoffers van strafbare feiten onder leiding van de heer J.P.H. Donner (hierna:
de commissie). Ik dank de commissie voor haar gedegen rapport en het vele werk dat
in korte tijd is verricht.

Aanleiding en doel

Als gevolg van het in de tijd organisch gegroeide stelsel van schadeverhaal voor slachtoffers
van strafbare feiten, is een systeem ontstaan dat niet op alle onderdelen als rechtvaardig
en evenwichtig wordt beschouwd. Oplossingen voor de langere termijn vragen om een
evenwichtige en breed georiënteerde afweging van de belangen van alle betrokkenen.

Tijdens het Algemeen Overleg Slachtofferbeleid van 27 november 2019 (Kamerstuk 33 552, nr. 62) heb ik uw Kamer laten weten dat ik voornemens was een adviescollege in te stellen
dat op een meer fundamentele manier zou gaan kijken naar het stelsel van schadevergoeding
en tegemoetkoming voor slachtoffers. Bij brief van 5 juni 2020 heb ik uw Kamer geïnformeerd
over de samenstelling en opdracht van de commissie.2 De commissie heeft de taak gekregen mij te adviseren over de mogelijkheden om te
komen tot een afgewogen, consistent en betaalbaar stelsel voor vergoeding van en tegemoetkoming
in schade van slachtoffers van strafbare feiten en over de rol van de overheid ten
opzichte van schade van slachtoffers van strafbare feiten.

Hieronder zal ik eerst ingaan op de hoofdlijnen van het advies en de meest in het
oog springende aanbevelingen van de commissie. Vervolgens zal ik een eerste reactie
hierop geven en tenslotte de vervolgstappen uiteenzetten.

Rol van de overheid

Belangrijk uitgangspunt is dat de staat op zichzelf niet aansprakelijk is voor schade
als gevolg van strafbare feiten die door derden worden gepleegd. Er rust dan ook geen
zelfstandige verplichting op de staat tot vergoeding van geleden schade door een strafbaar
feit. Het risico dat men slachtoffer wordt van een strafbaar feit is naar het oordeel
van de commissie een sociaal risico waarvan de gevolgen – net als bij andere sociale
risico´s – in beginsel door het slachtoffer zelf gedragen moeten worden, tenzij deze
op de dader verhaald kunnen worden. Slachtoffers van een strafbaar feit zijn voor
wat de gevolgen betreft primair aangewezen op eigen hulpmiddelen en algemene maatschappelijke
voorzieningen.

De commissie geeft in haar rapport aan dat er desalniettemin drie gronden zijn die
rechtvaardigen dat de overheid slachtoffers die als gevolg van een strafbaar feit
schade hebben geleden, beleidsmatig ondersteunt:

1. Er is grond voor beleid als slachtoffers bij toegang of gebruik van algemene voorzieningen
belemmeringen of nadelen ondervinden vanwege hun slachtofferschap van een strafbaar
feit.

2. Er is grond voor bijzonder beleid als de aard en ernst van een op de persoon gericht
misdrijf en de ernst van de gevolgen daarvan, maken dat van slachtoffers in redelijkheid
niet te verwachten is dat zij zich geheel op eigen kracht herstellen. Dit berust op
de uitgangspunten van solidariteit, erkenning en weer op weg helpen.

3. Er is grond voor beleid ter ondersteuning van slachtoffers in hun schadevergoedingsaanspraak
op de dader via het strafproces. Dit berust op het algemene uitgangspunt dat de dader
aansprakelijk is voor de schade en op het publieke belang van een goede strafrechtspleging.
Dat beleid dient zich zonder onderscheid te richten op alle slachtoffers van strafbare
feiten binnen het strafproces.

Aanbevelingen schadestelsel

De commissie geeft aan dat er behalve voornoemde drie rechtvaardigingsgronden geen
andere gronden zijn voor beleid gericht op ondersteuning van slachtoffers van een
strafbaar feit. Deze drie gronden vormen in onderlinge samenhang een gedegen basis
voor een consistent en afgewogen beleid inzake slachtoffers van een strafbaar feit.
Hieronder geef ik de belangrijkste aanbevelingen van de commissie weer.

Ad 1) Algemene voorzieningen

Slachtoffers kunnen een beroep doen op algemene voorzieningen die niet specifiek gericht
zijn op slachtoffers van strafbare feiten: gezondheidszorg, sociale zekerheid, verzekeringen
en de civiele rechter. De commissie geeft aan dat ten aanzien van de toegankelijkheid
en het gebruik van deze algemene voorzieningen meer systematisch verkend zou moeten
worden of en waar belemmeringen en knelpunten schuilen voor slachtoffers van strafbare
feiten. In dat verband wordt bijvoorbeeld gewezen op de zogenaamde opzetclausule in
particuliere aansprakelijkheidsverzekeringen en de verbetering van de slachtoffernetwerken
en informatieverstrekking over de toegang tot algemene voorzieningen specifiek voor
slachtoffers van een strafbaar feit.

Ad 2) Bijzondere ondersteuning aan bepaalde slachtoffers van ernstige misdrijven

Deze component wordt ingevuld door het Schadefonds Geweldsmisdrijven dat een tegemoetkoming
geeft aan slachtoffers van opzettelijk gepleegde geweldsdelicten met ernstig letsel
als gevolg. De commissie doet een aantal aanbevelingen ten aanzien van het Schadefonds
Geweldsmisdrijven:

– Modernisering van het geweldscriterium, zodat nieuwe (digitale) strafbare feiten zoals
sexting onder dit criterium vallen.

– Uitbreiding van het Schadefonds Geweldsmisdrijven tot duurzaam in Nederland gevestigde
personen die in het buitenland slachtoffer zijn geworden van een opzettelijk geweldsmisdrijf.

– De kring van gerechtigden bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven in overeenstemming
brengen met de kring van gerechtigden die volgens het Burgerlijk Wetboek in aanmerking
komen voor vergoeding van affectieschade.

– De commissie beveelt tenslotte aan om het wettelijk maximum van € 35.000 te herbezien
en daarnaast een aparte tegemoetkoming mogelijk te maken voor slachtoffers met uitzonderlijk
hoge letselschades.

Ad 3) Faciliteren van verhaal op de dader in het strafproces en de voorschotregeling

De keuze voor een combinatie van strafrechtelijk onderzoek en behandeling van de civiele
vordering is volgens de commissie gerechtvaardigd om redenen van adequate rechtspleging,
erkenning van het slachtoffer en overwegingen van proceseconomie. Deze combinatie
leidt echter in de praktijk tot een aantal knelpunten. Daarom doet de commissie de
volgende aanbevelingen:

– Een betere behandeling van de vordering benadeelde partij binnen het strafproces door
een nadere regeling in het procesreglement.

– Het beter waarborgen van de equality of arms tussen slachtoffer en verdachte, bijvoorbeeld door de kwaliteitseisen en bekostiging
van rechtsbijstand van slachtoffers en verdachten gelijk te trekken.

– Een hanteerbaar schadebegrip: de beoordeling van de schade dient strafprocessueel
beter hanteerbaar gemaakt te worden door middel van standaardisering van de vaststelling
van schadevergoeding.

– Complexe onderdelen van vorderingen moeten worden doorverwezen naar een aparte schadevergoedingskamer.

– Verruiming en verbetering van verhaalsmogelijkheden, bijvoorbeeld door vaker gebruik
te maken van de mogelijkheid om daders tegen wie géén vordering benadeelde partij
is ingediend, een verplichte betaling op te leggen aan het Schadefonds Geweldsmisdrijven
of andere instelling ten behoeve van slachtoffers.

– De voorschotregeling zou tenslotte moeten worden aangepast. De huidige voorschotregeling,
waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen slachtoffers van gewelds- en zedenmisdrijven
en slachtoffers van overige delicten, leidt tot niet gerechtvaardigde verschillen
in de behandeling van slachtoffers. Deze verschillen kunnen worden weggenomen door
de bestaande ongemaximeerde garantstelling voor enkele strafbare feiten om te vormen
tot een gegarandeerd voorschot bij álle schadevergoedings-maatregelen tot het bedrag
dat het CJIB verwacht daadwerkelijk te innen. Voor de hoogte van dat bedrag wordt
dan aangesloten bij de ervaringsgegevens van het CJIB. Daarnaast wordt aanbevolen
om het voorschot zo snel mogelijk na het onherroepelijk worden van het vonnis uit
te keren in plaats van na acht maanden.

Eerste reactie

Het kunnen verhalen van schade is een belangrijk onderdeel van het recht doen aan
slachtoffers van strafbare feiten. Het stelt slachtoffers in staat om door te gaan
met hun leven door materieel herstel, maar biedt ook erkenning voor wat hen is aangedaan.
De afgelopen jaren is de positie van slachtoffers van strafbare feiten aanzienlijk
verbeterd. Naast de positieve stappen die al zijn gezet op het gebied van schadeverhaal,
zijn er echter ook een aantal knelpunten en inconsistenties in het huidige stelsel.

De commissie legt met haar advies een stevige basis voor een deugdelijk toekomstig
schadestelsel. Ik onderschrijf de drie rechtvaardigingsgronden zoals die door de commissie
zijn geformuleerd en die als basis zouden kunnen dienen voor beleid vanuit de overheid.
Deze drie componenten van beleid kunnen, mits goed op elkaar afgestemd en in onderlinge
samenhang bezien, een afgewogen, consistent en betaalbaar stelsel van compensatie
voor slachtoffers van een strafbaar feit mogelijk maken. Eventueel toekomstig beleid
laat zich vanuit de bestaande voorzieningen ontwikkelen, zij het met de nodige uitbreiding,
aanpassing en op sommige punten ingrijpende veranderingen. Hieronder ga ik nader in
op de aanbevelingen.

Ad 1)

Ik vind het belangrijk dat alle burgers, maar zeker ook slachtoffers van strafbare
feiten, goede toegang hebben tot algemene voorzieningen als verzekeringen en sociale
zekerheid. Dit is immers het eerste vangnet voor slachtoffers, waar zij in de meeste
gevallen een beroep op zullen doen. Als slachtoffers van strafbare feiten daar juist
vanwege hun slachtofferschap belemmeringen in tegenkomen, zou dit samen met de betreffende
partijen verkend moeten worden. Een goede informatievoorziening voor slachtoffers
van strafbare feiten en een levendige (online) community zijn sporen waarop ik eerder
al heb ingezet.

Ad 2)

Het Schadefonds Geweldsmisdrijven vervult al decennia een belangrijke rol in de ondersteuning
van slachtoffers die vanwege de ernst van het strafbare feit en de gevolgen daarvan
extra ondersteuning nodig hebben. Ik zie het als een nadrukkelijke rol van de overheid
om slachtoffers die door een ernstig misdrijf in een schrijnende situatie terecht
zijn gekomen de helpende hand te reiken. De financiële tegemoetkoming van het Schadefonds
Geweldsmisdrijven is een gebaar van solidariteit, erkenning en op weg helpen. De wijze
waarop deze solidariteitsgedachte verder zou verder kunnen worden ingevuld dient nader
te worden bezien.

Ad 3)

Met het faciliteren van slachtoffers in de verwezenlijking van hun schadevergoedingsaanspraak
op de dader wordt beoogd dat slachtoffers een mogelijkheid hebben tot herstel van
de gevolgen van het strafbare feit en een vorm van erkenning wordt geboden. Met de
commissie zie ik hierin een duidelijke rol voor de overheid om een adequate en passende
reactie te bieden om recht te doen aan slachtoffers van strafbare feiten. Uitgangspunt
hierbij blijft dat de dader aansprakelijk is voor de schade die het slachtoffer lijdt.

De aanbevelingen uit het rapport zijn soms concreet en van relatief eenvoudige aard.
Een groot aantal aanbevelingen betreft echter meer fundamentele keuzes. Eventuele
uitvoering hiervan zou naar verwachting dan ook grote wijzigingen met zich meebrengen,
zowel in organisatorische als in financiële zin en op het gebied van wetgeving. De
aanbevelingen zijn zodanig met elkaar verweven dat ze in onderlinge samenhang moeten
worden bezien en niet los van elkaar kunnen worden uitgewerkt. Het is vanzelfsprekend
en noodzakelijk dat nadere duiding samen met de ketenpartners wordt opgepakt. Aan
de hand daarvan kunnen vervolgens meer gefundeerde keuzes worden gemaakt en eventuele
scenario’s worden uitgewerkt. Hoewel veel afhangt van nadere uitwerking is de impact
dusdanig substantieel dat die niet kan worden ingepast in de huidige beleidskaders.

Vervolgstappen

De komende periode zal ik met alle betrokken ketenpartners in voorbereidende zin nader
in gesprek gaan over de inhoud van het rapport en om de consequenties van de aanbevelingen
in kaart te brengen en te bezien of en hoe de aanbevelingen het beste zouden kunnen
worden opgepakt en uitgewerkt.

Aangezien het rapport om fundamentele, budgettaire en politieke keuzes vraagt is het
aan het volgende kabinet om deze keuzes te maken en uw Kamer van een inhoudelijke
reactie op het rapport te voorzien.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker