Brief regering : Nieuw vergunningsbesluit voor concentratie PostNL - Sandd

Nr. 180
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 april 2021

Met deze brief informeer ik uw Kamer dat ik een nieuw vergunningsbesluit heb genomen
voor de concentratie van PostNL met Sandd. Onderstaand zet ik mijn afwegingen verkort
uiteen. Voor een volledige beschrijving verwijs ik naar het openbare vergunningsbesluit
dat zo spoedig mogelijk aan uw Kamer zal worden verzonden nadat bedrijfsvertrouwelijke
informatie uit het besluit is verwijderd. Tenslotte zal ik ook ingaan op enkele aankomende
trajecten op de postmarkt.

Achtergrond

De situatie op de postmarkt is uniek, met een jaarlijkse volumedaling tussen de 6
en 10%. Het postvolume is gekrompen van 5,6 miljard stuks in 2005 naar 2,2 miljard
stuks in 2019. In 2020 bedroeg de krimp in de postvolumes bij PostNL opnieuw 9,6%.
Dit komt met name door aanhoudende vervanging van post door andere vormen van communicatie.
Als gevolg van de coronacrisis was in 2020 sprake van een extra daling van de zakelijke
post (zoals reclamezendingen), maar een toename van de volumes binnen de universele
postdienst (zoals wenskaarten).1 Het is de verwachting dat de trend van dalende postvolumes zich de komende jaren
blijft voortzetten, als gevolg van verdere digitalisering.

De postdienstverlening vervult echter nog altijd een belangrijke maatschappelijke
functie. Ongeveer 2,5 miljoen Nederlanders vinden het moeilijk met digitale apparaten
om te gaan en ongeveer 1,2 miljoen mensen hebben nog nooit internet gebruikt.2 Het is dan ook van belang dat de continuïteit van een betrouwbare postdienstverlening
geborgd is tegen een betaalbare prijs voor de gebruikers. Het gaat daarbij niet alleen
om post binnen de universele postdienst (hierna: UPD), maar ook om zakelijke post
van bijvoorbeeld een bank, de belastingdienst of een gemeente.

Opeenvolgende kabinetten hebben zich gebogen over de vraag hoe publieke belangen rondom
de postdienstverlening geborgd kunnen worden, gegeven de krimpende markt. In 2014
en 2016 hebben reeds diverse debatten met uw Kamer plaatsgevonden over de toekomst
van de postdienst in Nederland. In 2017 heeft het toenmalige demissionaire kabinet
een discussiedocument gepresenteerd, de Analyse Toekomst Postmarkt.3 Destijds is voor het eerst aangegeven dat, als gevolg van dalende volumes, de voordelen
van concurrentie mogelijk minder gewicht in de schaal leggen dan de nadelen van het
niet volledig kunnen benutten van schaalvoordelen.

In 2018 heb ik nadere onderzoeken4 laten uitvoeren naar mogelijkheden waarmee de publieke belangen rondom de postdienstverlening
zouden kunnen worden geborgd en heb ik een maatschappelijke discussie over de toekomst
van de postmarkt georganiseerd (de Postdialoog). Op basis hiervan concludeerde ik
in mijn beleids- en wetgevingsagenda uit 2018 onder andere dat verregaande samenwerking
of consolidatie van netwerken een oplossing zou kunnen zijn voor de toekomstbestendigheid
van de postdienstverlening.5

Concentratie tussen PostNL en Sandd

De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft op 5 september 2019 het besluit genomen
om een vergunning te weigeren voor de concentratie tussen PostNL en Sandd vanwege
de te verwachten belemmering van de mededinging. Hierna heb ik een vergunningsaanvraag
van PostNL ontvangen. Met mijn brief van 27 september 20196 heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn besluit7 om op grond van artikel 47 van de Mededingingswet een vergunning te verlenen voor
de concentratie van PostNL en Sandd.

Tegen mijn besluit van 27 september 2019 zijn enkele partijen in beroep gegaan bij
de rechtbank Rotterdam. De rechtbank Rotterdam heeft op 11 juni 2020 uitspraak gedaan
en het vergunningsbesluit vernietigd.8 Op 21 juli 2020 heb ik hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak bij het College
van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).

Naar aanleiding van de uitspraak heb ik, naast het instellen van hoger beroep, een
nieuw besluit genomen op de vergunningsaanvraag van PostNL. Dit nieuwe besluit, dat
terugwerkende kracht heeft, zal meelopen in de hoger beroepsprocedure. Dat betekent
dat het CBb in haar uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank
zo nodig meteen ook oordeelt over het nieuwe besluit.9

Het verlenen van een vergunning op grond van artikel 47 van de Mededingingswet is
mogelijk indien de concentratie noodzakelijk is om recht te doen aan gewichtige redenen
van algemeen belang die zwaarder wegen dan de te verwachten beperking van de mededinging.
In mijn nieuwe besluit ben ik opnieuw tot de conclusie gekomen dat dit bij de concentratie
tussen PostNL en Sandd inderdaad het geval is. De volgende gewichtige algemene belangen,
naast het mededingingsbelang, spelen bij het besluit een rol: het belang van de continuïteit
van een landelijke postdienstverlening, het belang van de bescherming van de afnemers
van UPD-postdiensten, het belang van de bescherming van de werkgelegenheid in de postmarkt
en het belang van de bescherming van de financiële belangen van de Staat.

Mededingingsbeperking

De ACM heeft in haar besluit geoordeeld dat de concentratie tussen PostNL en Sandd
nadelig is voor de mededinging op de markten voor zakelijke partijenpost en losse
post. Voorafgaand aan de concentratie hadden zowel PostNL als Sandd een landelijk
dekkend postnetwerk. Na de concentratie resteert er één landelijk dekkend postnetwerk.

Continuïteit van de landelijke postdienstverlening

Vanwege de sterke krimp op de postmarkt is het steeds lastiger om de kostenbesparingen
in het postnetwerk gelijke tred te laten houden met de volumedalingen en zo de rentabiliteit
van een landelijk dekkend postnetwerk op peil te houden. Hierdoor kwam de continuïteit
van de landelijk dekkende (tijdkritische) postdienstverlening in het geding.

Nadat de rechtbank mijn besluit had vernietigd, heb ik het onderzoeksbureau Duff &
Phelps gevraagd hier additioneel onderzoek naar te doen.10 De onderzoekers onderschrijven de conclusie dat het rendement van het postbedrijf
van PostNL zonder de concentratie onvoldoende zou zijn om de continuïteit van het
landelijk dekkende tijdkritische postnetwerk te garanderen. Er waren bovendien aanzienlijke
neerwaartse risico’s, zoals het niet volledig behalen van kostenbesparingen, waardoor
het rendement op het postbedrijf van PostNL negatief zou kunnen worden. Bovendien
stond Sandd er op het moment van de vergunningsaanvraag in 2019 financieel zeer slecht
voor. Er was zonder de concentratie daarom sprake van een onaanvaardbaar hoog risico
voor de continuïteit van de landelijke postdienstverlening.

Door het samenvoegen van de netwerken van PostNL en Sandd neemt het volume op het
resterende netwerk toe en worden significante kostenbesparingen gerealiseerd. Zo geeft
PostNL aan dat de samenvoeging met Sandd in 2020 een positief effect heeft gehad op
het resultaat van het postbedrijf van € 49 miljoen.11 De synergievoordelen die de concentratie met zich meebrengt, zijn noodzakelijk om
de continuïteit van de postdienstverlening te borgen.

Bescherming van de afnemers van UPD-postdiensten

De concentratie tussen PostNL en Sandd is daarnaast noodzakelijk om de afnemers van
UPD-diensten te beschermen en de betaalbaarheid ook in de toekomst te kunnen blijven
garanderen. Extra volume op het netwerk van PostNL als gevolg van de concentratie
leidt tot lagere kosten per bezorgd poststuk. De prijzen van UPD-producten zijn kostengeoriënteerd,
dat wil zeggen dat de prijzen van de UPD-producten niet hoger mogen zijn dan de kosten
die hiervoor worden gemaakt plus een redelijk rendement.

De concentratie leidt tot een lagere tariefruimte voor de UPD. Daardoor kan PostNL
gemiddeld minder hoge prijzen op de UPD-producten hanteren dan zonder de concentratie
het geval zou zijn. Hierdoor wordt de maximale tariefstijging de komende jaren gematigd.
De concentratie kan echter niet voorkomen dat de tarieven in de komende jaren zullen
blijven stijgen, als gevolg van de volumekrimp.

Om ervoor te zorgen dat de voordelen van de concentratie voldoende bij de UPD-gebruikers
terecht komen, heb ik de Postregeling 2009 zo aangepast dat de kosten die samenhangen
met de concentratie niet mogen worden toegerekend aan de UPD.12 Daarnaast wordt de Postregeling aangepast om het rendementsplafond op de UPD te verlagen
naar een maximum van 9%, zoals eerder aan uw Kamer aangekondigd.13

Bescherming van werknemers

De concentratie levert een noodzakelijke bijdrage aan de bescherming van de werkgelegenheid
in de postsector. Als gevolg van de dalende postvolumes is het onvermijdelijk dat
het aantal arbeidsplaatsen steeds verder afneemt. De concentratie is echter noodzakelijk
voor een beheerste afbouw van de werkgelegenheid in de postsector, omdat er zonder
de concentratie een risico zou zijn dat het bezorgnetwerk van PostNL (versneld) zou
moeten worden afgeschaald. Ook is voorkomen dat plotseling grote hoeveelheden werknemers,
zonder sociale regeling, hun baan zouden hebben verloren als gevolg van een eventueel
faillissement van Sandd. De vakbonden ondersteunen dan ook het belang van de concentratie.14

Niet alle bezorgers van Sandd wilden bij PostNL werkzaam zijn, bijvoorbeeld vanwege
andere werktijden of andere werkdagen.15 De beschikbare sociale regeling bood een aantrekkelijk alternatief op het moment
van de integratie van Sandd en PostNL. Onderdeel van deze sociale regeling waren onder
meer een transitievergoeding, de mogelijkheid tot een aanvullende tekenbonus, omscholing
en loopbaangesprekken.

PostNL heeft zich na de concentratie ingezet om te zorgen dat de werkgelegenheid wordt
behouden voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt.16 In dit kader heeft PostNL aan mij aangegeven dat zij zich ervoor zal inspannen dat
het aandeel bezorglopen dat wordt verricht door mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt
wordt verdubbeld naar 7,5% per eind 2024. Ik heb PostNL verzocht om mij tussentijds
en na afloop te informeren over de geleverde inspanningen en behaalde resultaten op
dit gebied.

Bescherming van de financiële belangen van de Staat

Tot slot is de concentratie noodzakelijk voor de bescherming van de financiële belangen
van de Staat. Op basis van de Europese Postrichtlijn is Nederland, behoudens uitzonderlijke
omstandigheden, verplicht een landelijk dekkend vijfdaags bezorgnetwerk in stand te
houden. Als dat niet meer kostendekkend door de markt kan worden uitgevoerd, is het
aannemelijk dat de Staat de exploitatie van een dergelijk netwerk financieel moet
ondersteunen of zorg moet dragen voor een alternatief. Het verlenen van staatssteun
vermindert de prikkel om de UPD efficiënt uit te voeren en zorgt niet voor een vermindering
van de bezorgkosten per stuk (er worden immers geen kostenbesparingen gerealiseerd).
Om de financiële belangen van de Staat te beschermen, is het niet opportuun de postdienstverlening
(deels) vanuit de Staatskas te financieren terwijl er nog onbenut potentieel is voor
significante efficiëntievoordelen.

Voorschriften bij de vergunning

Net als aan mijn besluit van 27 september 2019, heb ik aan de nieuwe vergunning drie
voorschriften verbonden waar de ACM toezicht op houdt. De eerste twee voorschriften
zien erop de risico’s die de ACM signaleert voor de mededinging te mitigeren.

Allereerst wil ik borgen dat de regionale postvervoerders toegang houden tot het netwerk
van PostNL tegen redelijke voorwaarden en tarieven, zodat deze bedrijven hun restpost
kunnen blijven aanbieden. Hiermee tracht ik tevens de werkgelegenheid van mensen met
een grotere afstand tot de arbeidsmarkt te beschermen, die vaak werkzaam zijn bij
regionale postvervoerders.

De rechtbank Rotterdam oordeelde dat de consultatietermijn die is gehanteerd bij het
ACM-advies uit 2019 over toegangsvoorwaarden te kort was. Op basis van deze uitspraak
heb ik de ACM gevraagd om mij opnieuw advies over de toegangsvoorwaarden uit te brengen,
waarbij ditmaal een langere consultatietermijn is gehanteerd. De definitieve rapportage
van ACM heb ik op 19 maart 2021 ontvangen.17 Naar aanleiding van deze rapportage heb ik het wenselijk geacht enkele aanpassingen
in het toegangsvoorschrift door te voeren. Zo voorkom ik door een aanscherping dat
PostNL selectief toegangstarieven kan verhogen van bepaalde (veelgebruikte) toegangsproducten.
Daarnaast heb ik de tekst verduidelijkt om onzekerheid bij postvervoerders weg te
nemen over de tarieven en voorwaarden waartegen zij toegang kunnen krijgen in het
geval zij voorheen afspraken hadden met Sandd.

Daarnaast heb ik opnieuw als voorschrift een maximumrendement van 9% opgelegd op het
gehele Nederlandse postbedrijf van PostNL (dus zowel het UPD-deel als niet-UPD-deel).
Hiermee kan worden voorkomen dat PostNL overwinsten kan maken op de postdienstverlening,
voor zover concurrentie van digitale alternatieven en andere bezorgnetwerken onvoldoende
disciplineert. Dat betekent overigens niet dat PostNL elk jaar een dergelijk rendement
realiseert. Zo lag het gerealiseerde rendement over 2020 dat PostNL aan mij heeft
gerapporteerd significant lager dan het maximumrendement van 9%.

Het derde voorschrift richt zich op het borgen van de belangen op het gebied van werkgelegenheid
en een verantwoorde transitie in deze sector. PostNL is op basis van dit voorschrift
gehouden aan de gedane toezeggingen op het gebied van de bescherming van werkenden.
Deze toezeggingen houden onder meer in dat als gevolg van de concentratie er geen
gedwongen ontslagen hebben plaatsgevonden van medewerkers van Sandd die werkzaam zijn
in de bezorging van post (ongeveer 11.000). Daarnaast heeft overig personeel voorrang
gekregen bij een sollicitatie op vacatures binnen PostNL.

Aankomende trajecten postmarkt

Voorstel wijziging Postwet

Het voorstel voor wijziging van de Postwet, dat onder andere betrekking heeft op het
versterken van de waarborgen rondom de UPD in geval van een buitenlandse overname,
is reeds bij uw Kamer in behandeling. Ik hoop op spoedige voortzetting van de behandeling
zodra uw Kamer dat opportuun acht.

Evaluatie UPD en mogelijk overleg post en pakketten

Ik vind het belangrijk om ook in de toekomst tijdig op ontwikkelingen in de post-
en pakkettenmarkt te kunnen inspelen. In mijn brief van 18 december 202018 heb ik het voornemen uitgesproken om de evaluatie van de UPD in de loop van 2021
uit te voeren. Ik wil in de evaluatie onder meer ingaan op de verwachtingen ten aanzien
van toekomstige postvolumes en behoeften van gebruikers.

Daarnaast zal ik, naar aanleiding van een initiatief hiertoe van de Vereniging Grootverbruikers
Post (VGP) en in het verlengde van de Postdialoog uit 2018, bij stakeholders inventariseren
of er een behoefte bestaat aan een breed (maatschappelijk) overleg over de post- en
pakketmarkten. Zoals eerder ook in antwoorden op vragen van uw Kamer aangegeven,19 acht ik het hierbij van belang dat er voldoende breed draagvlak zou zijn voor een
dergelijk overleg en dat er geen parallelle overlegstructuren ontstaan.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer