Brief regering : Kabinetsreactie beleidsdoorlichting preventieve maatregelen

Nr. 45 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 april 2021

1. Inleiding

Mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid (JenV) informeer ik uw Kamer – conform
de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) – over de resultaten van de beleidsdoorlichting
preventieve maatregelen d.d. 17-02-2021 die onder verantwoordelijkheid van het Ministerie
van JenV door TwynstraGudde is uitgevoerd1.

Voorkomen is beter dan genezen. Criminaliteitspreventie heeft als doel het voorkomen
van dader- en slachtofferschap, en draagt daarmee tevens bij aan het ontlasten van
de strafrechtketen. Preventieve maatregelen vormen een belangrijke aanvulling op repressie.
Preventie heeft in potentie een breder bereik dan een repressieve strafrechtelijke
aanpak en kan naast het voorkomen van persoonlijk en maatschappelijk leed, een besparing
aan maatschappelijke kosten opleveren.2

De mate van effectiviteit van het ingezette preventiebeleid kan desondanks niet altijd
in termen van causaliteit worden aangetoond, zoals blijkt uit deze beleidsdoorlichting.
Het is achteraf lastiger te bewijzen dat iets niet is gebeurd, dan dat het zich daadwerkelijk
heeft voorgedaan. Dit dilemma is inherent aan preventie. Dat maakt het soms lastig
om aan de voorkant voldoende middelen voor preventie beschikbaar te stellen en aan
de achterkant te verantwoorden wat het effect is geweest van een investering in preventie.

In een recente motie van het Kamerlid Van Toorenburg (CDA) c.s. die door uw Kamer
is aangenomen, is aandacht gevraagd voor dit probleem.3 De motie in kwestie verzoekt de regering in kaart te brengen hoe en op welke manier
«in de financieringssystematiek van Justitie en Veiligheid meer recht kan worden gedaan
aan het principe dat preventie geld oplevert in plaats van geld kost».

In deze reactie op de bevindingen en aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting preventieve
maatregelen, waarvan de scope hierna wordt toegelicht, komt ook aan bod hoe gevolg
wordt gegeven aan de motie van Van Toorenburg.

1. Scope beleidsdoorlichting preventieve maatregelen

Deze beleidsevaluatie behelst een synthese-onderzoek van eerder uitgevoerd onderzoek
naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde preventiebeleid door JenV
over de periode 1 januari 2012 tot en met 31 december 2018.

De doorlichting bestrijkt preventieve maatregelen die zijn gefinancierd onder begrotingsartikel
34.2: bijdragen aan agentschappen, aan medeoverheden en subsidies. Naast de thematiek
uit begrotingsartikel 34.2 is conform toezegging bij de beantwoording van de schriftelijke
vragen over de begroting van JenV voor 20194 een deel van begrotingsartikel 34.5 meegenomen, te weten de aanpak van Huiselijk
Geweld en Kindermishandeling voor het deel dat vanuit JenV wordt uitgevoerd. Deze
beleidsdoorlichting preventieve maatregelen ziet daarmee op drie hoofdthema’s:5

• High Impact Crimes (HIC);

• Integriteit (waaronder filantropie en kansspelen);

• Huiselijk Geweld en Kindermishandeling.

De beleidsevaluatie is uitgevoerd en getoetst door een begeleidingscommissie onder
voorzitterschap van professor Geert Jan Stams (hoogleraar Forensische Orthopedagogiek,
Universiteit van Amsterdam) die daarbij optrad als onafhankelijke deskundige. Zijn
oordeel ondersteunt de opzet en de uitkomsten van de beleidsdoorlichting, en is als
bijlage bijgevoegd6.

2. Bevindingen

De beleidsevaluatie bevat een aantal bevindingen die in samenhang worden behandeld:

I. Wisselende mate van gegevens over doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid

II. Een meerwaarde van JenV ligt in de aanjagende rol, hoewel moeilijk te meten

III. Doeltreffendheid preventie plausibel

In de beleidsdoorlichting wordt geconstateerd dat niet voor de gehele periode 2012–2018
onderzoek beschikbaar is dat uitsluitsel geeft over de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleid. Dit is deels te verklaren vanwege het feit dat lopend onderzoek nog
niet is afgerond of dat de looptijd van het ingezette beleid nog te beperkt is om
te evalueren. Voorts wordt geconstateerd dat de doeltreffendheid en doelmatigheid
van de ingezette preventieve maatregelen niet altijd is vast te stellen. Dit heeft
voor een deel te maken met de aard van preventie. Het is achteraf moeilijk te bewijzen
dat iets niet is gebeurd als gevolg van gevoerd beleid.

Uit de evaluatie blijkt dat JenV in veel gevallen een aanjagende rol heeft bij het
agenderen en samenbrengen van stakeholders om tot een integrale aanpak te komen rond
een specifieke opgave. Deze aanjagende rol wordt weliswaar erkend en gewaardeerd,
maar brengt tegelijkertijd beperkingen met zich mee in het meten van de doeltreffendheid
volgens de huidige opzet van de beleidsdoorlichting die zich in dit geval alleen richt
op de begroting van JenV. Juist vanwege de betrokkenheid van meerdere actoren en financieringsbronnen,
zijn alternatieve verklaringen voor het behaalde resultaat nooit uit te sluiten en
kan het resultaat niet eenduidig worden herleid tot de inzet van JenV.

Dat de beschikbare onderliggende evaluaties niet altijd leiden tot duidelijke uitspraken
over doeltreffendheid, betekent overigens niet dat geen sprake is van effectief beleid.
De onderzoekers constateren dat de doeltreffendheid van het beleid over het algemeen
plausibel is; in veel gevallen is dit zelfs redelijk tot zeer plausibel. Ter illustratie
wordt in de beleidsdoorlichting de HIC-aanpak aangehaald waarbij de afgelopen jaren
veel is geïnvesteerd in het voorkomen van dader- en slachtofferschap op het terrein
van onder meer overvallen, straatroven en woninginbraken. En die investering heeft
zijn vruchten afgeworpen. Het aantal van deze delicten is drastisch gedaald in de
periode 2009–2019: het aantal overvallen is gedaald met 60%; het aantal straatroven
met 58%; en het aantal woninginbraken met 42%.7 De onderzoekers achten het aannemelijk dat de HIC-aanpak (mede) heeft bijgedragen
aan een daling in HIC-delicten, vanwege het evidenced-based karakter en de integraliteit
van het beleid.

IV. Aard beleid beperkt zicht op uitgaven

De beleidsdoorlichting laat zien dat op onderdelen beschikbare of gebruikte gelden
voor de preventieve maatregelen niet altijd één op één waren te herleiden. Het thema
Huiselijk Geweld en Kindermishandeling is hiervan een voorbeeld. Deze lacune is te
wijten aan wijzigingen in de indeling van de JenV-begroting en wijzigingen in de samenstelling
van de instrumenten door de jaren heen. Deze wijzingen zorgen voor trendbreuken waardoor
historische reeksen niet zonder meer door het financiële systeem kunnen worden gegenereerd.

V. Beleid op basis van best beschikbare bewijs

VI. Doelstellingen zijn niet altijd scherp geformuleerd en vastgelegd

Voorts wordt in de beleidsdoorlichting geconcludeerd dat wetenschappelijke inzichten
een belangrijke grondslag vormen voor het beleid onder begrotingsartikel 34.2. JenV
zet zich in om haar informatiepositie te verbeteren en nieuwe mogelijkheden tot verbetering
van beleid te verkennen met behulp van wetenschappelijk onderzoek. Het gevoerde beleid
wordt ook door professor Stams gekwalificeerd als evidence-based. Naast het gebruik
van wetenschappelijke inzichten vormt de interactie met stakeholders een belangrijke
bron voor de beleidsvorming en -realisatie. De inzet op samenwerking wordt mede ingegeven
vanuit de aanjagende rol van JenV bij de uitvoering van preventieve maatregelen op
de verschillende hoofdthema’s.

In dit verband wordt ook geconstateerd dat er ruimte is voor verbetering. De beleidsdoelstellingen
en -theorieën die ten grondslag liggen aan het onderzochte beleid zijn niet altijd
concreet terug te vinden. Bemoedigend is dat er op dit punt een positieve ontwikkeling
wordt gesignaleerd: hoe «jonger» het beleid is, hoe gedetailleerder de beleidsdoelstellingen
zijn uitgeschreven.

3. Aanbevelingen

Op basis van deze bevindingen wordt door de onderzoekers een aantal aanbevelingen
gedaan die hierna in samenhang worden behandeld.

I. Besteed in het beleidsproces extra aandacht aan het vooraf formuleren van beleidstheorie
en -doelstellingen

II. Evalueer structureel en richt daarbij op doeltreffendheid en publieke waarde

Met de beleidsdoorlichters deel ik de visie dat beleidsdoelstellingen zo scherp en
meetbaar mogelijk moeten worden geformuleerd. Daarbij is het van belang om van te
voren de indicatoren vast te stellen, op basis waarvan kan worden gemeten of de geformuleerde
doelen daadwerkelijk zijn bereikt. Voor de aanpak van overvallen, inbraken en straatroven
zijn in het kader van de Veiligheidsagenda 2015–2018 heldere doelstellingen geformuleerd
ten aanzien van de daling van deze delicten en het verhogen van het ophelderingspercentage.

Naast het helder formuleren van de beleidsdoelen moet er conform het advies van onderzoekers
ook aandacht zijn voor het duidelijk opstellen van de onderliggende beleidstheorie.
Vaak is deze wel impliciet bekend, maar het is van belang deze te expliciteren, óók
om voortschrijdend inzicht te ontwikkelen voor het beleidsproces. Zoals blijkt uit
de beleidsdoorlichting en nu reeds in de praktijk bij onder meer kansspelbeleid het
geval is, komt de helderheid van de beleidsdoelstellingen de controleerbaarheid en
evalueerbaarheid van het beleid ten goede. In voorkomend geval zal ook bij de andere
hoofdthema’s de beleidstheorie worden geëxpliciteerd.

Beleidsevaluaties maken een essentieel deel uit van de beleidscyclus. Met een evaluatie
kunnen niet alleen de effecten van het beleid zichtbaar worden gemaakt; waar nodig
kan het ingezette beleid tijdig worden bijgesteld, juist omdat het speelveld voortdurend
in beweging is. Als het gaat om Huiselijk Geweld en Kindermishandeling zijn er reeds
stappen gezet om het beleidsterrein beter te monitoren en te evalueren. In samenwerking
met de Ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), JenV en de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten, is door het Centraal Bureau voor de Statistiek een impactmonitor
huiselijk geweld en kindermishandeling ontwikkeld en eind 2019 voor het eerst gepubliceerd.
Deze impactmonitor laat op structurele basis zien hoe het er in Nederland voor staat
waar het gaat om huiselijk geweld en kindermishandeling en wordt jaarlijks gepubliceerd
en aangevuld met nieuwe indicatoren. Daarbij wordt inzichtelijk gemaakt wat de impact
is van de overheidsaanpak op de levens van de hierdoor getroffen mensen. De monitoring
van de aanpak van Huiselijk Geweld en Kindermishandeling heeft als doel bij te dragen
aan het zichtbaar maken van lokale, regionale en landelijke resultaten. Het gaat hierbij
zowel om beleid als uitvoering.

Het uitgangspunt van JenV is om zoveel mogelijk evidence-based te werken. Binnen de
beschikbare financiële middelen en de onderzoekscapaciteit van het WODC zal JenV gebruik
maken van een strategische evaluatie agenda, zo nodig met behulp van specialistisch
onderzoek door de betrokken universiteiten. Daarbij richt JenV zich zo mogelijk op
het maatschappelijke effect of de publieke waarde (outcome) van het gevoerde beleid
in plaats van het meten van de directe output.

III. Vermijd het spreiden van budgetten over verschillende begrotingsartikelen, indien
mogelijk

IV. Overweeg een volgende beleidsdoorlichting op een andere wijze te organiseren

In de beleidsdoorlichting wordt geconstateerd dat de spreiding van budgetten over
verschillende begrotingsartikelen op onderdelen het zicht op effectieve bestedingen
ernstig bemoeilijkt of zelfs onmogelijk maakt. Dit is een aandachtspunt voor het beter
administreren van de uitgaven op de verschillende begrotingsartikelen, vooral bij
een eventuele toekomstige herindeling van de betrokken beleidsonderdelen en de daaraan
gekoppelde budgetten. Tegelijkertijd moet worden opgemerkt dat bij een eventuele herindeling
niet alleen het begrotingsartikel leidend is als ook politieke- en efficiencyafwegingen.
Daarnaast vallen beleidsonderdelen als bijvoorbeeld Huiselijk Geweld en Kindermishandeling
onder verantwoordelijk van meerdere beleidsdepartementen – in dit geval VWS en JenV –
en zal er altijd een vorm van overlap blijven tussen meerdere begrotingsartikelen.

Terecht wordt door de onderzoekers de vraag opgeworpen of een beleidsdoorlichting
conform de RPE geschikt is voor (onderdelen) van het brede beleidsterrein preventieve
maatregelen. In dit verband is er reeds geëxperimenteerd met het toepassen van de
Publieke Waarde Scan (PWS) op de Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) die ter informatie
is bijgevoegd8. De vraag die bij de PWS centraal staat is in hoeverre het beleid er alles aan doet
om de verwachte toegevoegde waarde van in dit geval de VOG zo groot mogelijk te maken.
In deze aanpak wordt daarmee niet zozeer de uitkomst, als wel de werkwijze van het
beleidsterrein doorgelicht. In een toegezegde brief over de VOG, waarin een reactie
volgt op het reeds aangekondigde WODC onderzoek naar de beleidsregels VOG,9 zal tevens worden ingegaan op de bevindingen uit deze PWS. JenV is voornemens om
waar mogelijk ook bij overige beleidsthema’s die in deze beleidsdoorlichting aan de
orde zijn, de PWS breder toe te passen.

4. Tot slot

Met inachtneming van de aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting zal JenV blijven
inzetten op het vergroten van de effectiviteit en integraliteit van preventie, onder
meer door:

– het expliciteren van de beleidsdoelen en de onderliggende beleidstheorie van in deze
beleidsdoorlichting genoemde hoofdthema’s;

– het uitvoeren van beleidsevaluatie aan de hand van een strategische evaluatie agenda.
Hierbij is extra aandacht voor maatschappelijke effect of publieke waarde (outcome)
van het uitgevoerde beleid in plaats van het meten van de directe output;

– het breder toepassen van de PWS bij het uitvoeren van de beleidsevaluaties;

– aandacht te besteden aan het beter administreren van de uitgaven op de verschillende
artikelen, vooral bij een toekomstige herindeling van de betrokken beleidsonderdelen
en de daaraan gekoppelde budgetten.

Uit meerdere kwantitatieve overzichtsstudies blijkt dat criminaliteitspreventie helpt
om maatschappelijke en economische schade te voorkomen. Een tastbaar voorbeeld van
een maatschappelijke kosten- en batenanalyse (MKBA) met een positieve waarde die in
de beleidsdoorlichting aan bod komt, is de gedragsinterventie Alleen jij bepaalt (AJB)
voor risicojongeren in de leeftijdscategorie 12–18 jaar. Volgens deze MKBA wordt met
elke geïnvesteerde euro in de gedragsinterventie € 19 tot € 32 aan maatschappelijke
baten opgebracht. Baten die zich niet beperken tot het veiligheidsdomein maar

ook tegemoetkomen aan terreinen als onderwijs, (arbeids)participatie, en volksgezondheid
en welzijn. JenV zal meer gebruikmaken van het MKBA-instrument om de meerwaarde van
preventie aan te tonen. Hiermee wordt ook invulling gegeven aan de motie van Van Toorenburg.

In verband met de bovengenoemde motie wordt u tevens gewezen op een toezegging die
is gedaan bij de behandeling van de doorlichting strafrechtketen in de Tweede Kamer.
Naar aanleiding van een verzoek van de heer van den Berghe (GroenLinks) heeft de Minister
van JenV het WODC gevraagd een onderzoek te laten uitvoeren naar wat in recent binnen-
en buitenlands onderzoek bekend is over de effecten van preventie en de mogelijkheid
om zicht te krijgen op de kosten en baten ervan.10 Naar verwachting zal dit onderzoek eind maart 2021 beschikbaar komen.

Op welke wijze de inzet op het vergroten van de effectiviteit van preventie gevolgen
zal hebben voor de financieringssystematiek van JenV – de motie Van Toorenburg verzoekt
dit in kaart te brengen – is op voorhand moeilijk aan te geven. Het antwoord op deze
vraag is vooral afhankelijk van politieke en beleidsmatige keuzes die in de toekomst
worden gemaakt over het te voeren veiligheidsbeleid. Met het opvolgen van de aanbevelingen
van deze beleidsdoorlichting, de inzet op het breder toepassen van het MKBA-instrument
en het WODC onderzoek naar kosten en baten van preventie verwacht ik uw Kamer beter
in staat te stellen om het kabinet te controleren op de gemaakte keuzes. Mijns inziens
vullen preventie en repressie elkaar aan en zijn beide nodig om zowel de feitelijke
als ervaren veiligheid van ons allen te vergroten.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker