Brief regering : NAVO Reflectierapport 2030

Nr. 360 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 april 2021

In april 2020 benoemde SGNAVO Jens Stoltenberg een onafhankelijke reflectiegroep om
– in het kader van NAVO2030 – een advies uit te brengen op de volgende drie terreinen:

1. Het versterken van de bondgenootschappelijke eenheid, solidariteit en cohesie, met
inbegrip van het centrale belang van de trans-Atlantische band;

2. Het vergroten van de onderlinge politieke consultatie en coördinatie;

3. Het versterken van de politieke rol van de NAVO en de relevante instrumenten om het
hoofd te kunnen bieden aan huidige en toekomstige dreigingen voor bondgenootschappelijke
veiligheid uit alle strategische richtingen.

De reflectiegroep werd voorgezeten door Wes Mitchell en Thomas de Maizière en bestond
verder uit Greta Bossenmaier, Anja Dalgaard-Nielsen, Hubert Védrine, Marta Dassù,
Anna Fotyga, Tacan Ildem, John Bew en Herna Verhagen.

Het rapport van de reflectiegroep is een van de drie sporen in het kader van het toekomstgerichte
«NAVO2030»-proces. De andere twee sporen bestaan uit consultaties door de SGNAVO van
zowel bondgenoten als jongeren en het maatschappelijk middenveld. De drie sporen samen
vormen de input voor de aanbevelingen van SGNAVO aan NAVO-staatshoofden en regeringsleiders
tijdens hun eerstvolgende bijeenkomst in 2021. Met de aanbevelingen van de SGNAVO
aan de staatshoofden en regeringsleiders wordt het NAVO2030-proces afgerond.

De reflectiegroep bood op 25 november 2020 zijn rapport met aanbevelingen aan de SGNAVO
aan. Na een eerste wisseling tussen de NAVO-Ministers van Buitenlandse Zaken tijdens
hun bijeenkomst op 1 december 2020, waar ik namens Nederland aan deelnam, is het rapport
publiek gemaakt. Het rapport bevat een beschouwing van de belangrijkste trends die
van invloed zijn op de NAVO tussen nu en 2030. Op basis van deze beschouwing heeft
de reflectiegroep in totaal 138 aanbevelingen geformuleerd.

Zoals toegezegd tijdens het algemeen overleg met uw Kamer op 26 november 2020 (Kamerstuk
28 676, nr. 351), treft u mede namens de Minister van Defensie onderstaand een overzicht van de belangrijkste
bevinden van de reflectiegroep en een appreciatie van de meest relevante aanbevelingen.
Het rapport van de reflectiegroep is bijgevoegd1.

Algemeen

De reflectiegroep noemt de NAVO het meest succesvolle bondgenootschap uit de geschiedenis,
met als fundament het concept van collectieve zelfverdediging zoals neergelegd in
artikel 5 van het NAVO-Verdrag.

Een belangrijke reden voor dit succes is het vermogen van de NAVO om zich steeds aan
te passen aan veranderende omstandigheden en nieuwe uitdagingen. Zo maakte de NAVO
een transformatie door van verdediging tegen Sovjet agressie tijdens de Koude Oorlog
naar een uitgebreid partnerschapsbeleid na het vallen van de Berlijnse Muur. Later
volgde het inroepen van artikel 5 naar aanleiding van de terroristische aanslagen
van 9/11 en het projecteren van defensief vermogen en politieke stabiliteit buiten
het Euro-Atlantisch gebied. Een recenter voorbeeld van het aanpassingsvermogen van
de NAVO is het versterken van diens Deterrence and Defence
posture ten gevolge van de Russische illegale annexatie van de Krim, zowel qua capaciteiten
als qua toegezegde defensie-uitgaven en overeengekomen gereedstelling.

Dit vermogen tot aanpassing is volgens de reflectiegroep cruciaal voor de toekomst
van het bondgenootschap: de wereld zal er over tien jaar fundamenteel anders uitzien
dan nu. Grootmachten zullen elkaar in toenemende mate beconcurreren en bondgenoten
worden geconfronteerd met landen die hun invloed willen vergroten, het westerse systeem
trachten te veranderen en een uitdaging vormen op zowel economisch als veiligheidsterrein.
Bekende dreigingen zoals terrorisme zullen aanhouden, maar de NAVO zal ook voor nieuwe
risico’s komen te staan die voortvloeien uit bijvoorbeeld pandemieën, klimaatverandering
cyberdreigingen en space. Daarnaast vormen opkomende en ontwrichtende technologieën
(emerging and disruptive technologies; hierna EDT) zowel een uitdaging als een kans voor de NAVO. De door de reflectiegroep
geschetste ontwikkelingen komen overeen met het in de Defensievisie 2035 geschetste
dreigingsbeeld.

Naast deze externe factoren benoemt de reflectiegroep ook interne spanningen: zorgen
over afnemende Amerikaanse betrokkenheid bij Europa, argwaan vanuit o.a. de VS over
discussies rond Europese strategische autonomie en het eigengereide optreden van sommige
bondgenoten. Ook de erosie van democratie en de rechtsstaat bij enkele bondgenoten
droeg bij aan interne spanningen, terwijl eenheid en cohesie onder bondgenoten het
sterkste wapen is volgens de reflectiegroep. De NAVO heeft eerder zwaar weer weten
te doorstaan door zich te ontwikkelen en te versterken. Dat zal ook de komende jaren
moeten gebeuren, want vooruitblikkend naar 2030 is gezamenlijke verdediging tegen
veiligheidsdreigingen en tegen aantasting van de manier waarop we leven van onverminderd
belang.

Veiligheid is in toenemende mate een onderwerp dat verder gaat dan het militaire domein.
Dat betekent volgens de reflectiegroep dat de NAVO zowel zijn rol als belangrijkste
trans-Atlantische veiligheidsforum alsook zijn arsenaal aan instrumenten zal moeten
verstevigen. Daarbij moet het bondgenootschap zich niet alleen richten op verdieping
van militaire samenwerking, maar juist ook op versterking van politieke consultatie
en samenwerking op andere terreinen. Interne cohesie en samenwerking tussen bondgenoten
zijn daarvoor cruciaal. Alleen door eendrachtig op trekken kan het bondgenootschap
het hoofd bieden aan de vele (nieuwe) dreigingen waarmee het wordt geconfronteerd.
De enige manier waarop Noord-Amerika en Europa hun collectieve belangen en veiligheid
kunnen verdedigen is door samen te werken; geen van beide is in staat om dit zelfstandig
te doen.

Het kabinet onderschrijft deze noties van de reflectiegroep. Zeker waar het de collectieve
verdediging betreft, heeft Europa de NAVO en de VS hard nodig. In die zin is en blijft
de NAVO onze primaire veiligheidsorganisatie voor collectieve zelfverdediging. Een
eerlijke verdeling van de lasten conform in NAVO-verband gemaakte afspraken, is hierbij
van cruciaal belang voor de onderlinge solidariteit. De EU is bezig om zijn veiligheid
en defensie instrumenten te versterken, zodat de EU waar nodig in de nabije toekomst
ook zelfstandig zijn veiligheidsbelangen beter kan verdedigen. Het gaat dan met name
om crisisbeheermissies in de nabijheid van de Unie en het vergroten van de weerbaarheid
van de EU en haar burgers tegen onder andere cyberaanvallen en desinformatie en om
meer gezamenlijke capaciteitsontwikkeling. Nederland steunt deze ontwikkeling.

Aanbevelingen: nieuwe en hernieuwde dreigingen

Volgens de reflectiegroep is Rusland – en diens toegenomen assertiviteit – een van de belangrijkste geopolitieke uitdagingen
en dreigingen voor de NAVO. Daarbij gaat het om zowel nucleaire en conventionele militaire
als hybride dreigingen. Het rapport stelt dat de NAVO de tweeledige benadering van
afschrikking en dialoog ten aanzien van Rusland dient voort te zetten, maar dat deze
benadering wel aan vernieuwing toe is. Enerzijds zal de NAVO een uitgebreidere gereedschapskist
moeten ontwikkelen om hybride dreigingen vanuit Rusland tegen te gaan en de kosten
van Russische agressie te verhogen. Anderzijds moet het bondgenootschap de dialoog
blijven zoeken op het gebied van o.a. wapenbeheersing.

Het kabinet deelt de analyse dat de verhouding met Rusland wezenlijk is veranderd,
vergeleken met de situatie ten tijde van de vaststelling van het Strategisch Concept
van de NAVO uit 2010. Rusland keert zich in toenemende mate af van de internationale
rechtsorde en de bestaande veiligheidsordening in Europa, is de afgelopen jaren voortgegaan
met op grote schaal te investeren in militaire capaciteiten en afschrikking en maakt
gebruik van ongewenste inmenging, spionage, cyber- en hybride operaties, ook in westerse
landen. Verder is er uiteraard de Russische militaire inmenging in Oekraïne en op
andere plaatsen in de voormalige Sovjetunie. Ook manifesteert Rusland zich de laatste
jaren steeds vaker buiten zijn «nabije buitenland» om zijn belangen te bevorderen.
Het kabinet is met de reflectiegroep van mening dat de NAVO en bondgenoten nadrukkelijker
zullen moeten inzetten op defensieve capaciteiten en gebruik moeten maken van een
uitgebreidere gereedschapskist om militaire en hybride dreigingen vanuit Rusland tegen
te gaan, zoals het gerichter inzetten van strategische communicatie.

Het kabinet kan zich ook vinden in de aanbeveling dat de NAVO de tweesporenbenadering
van afschrikking en dialoog ten aanzien van Rusland dient voor te zetten, zoals ook
beschreven in de Ruslandbrief d.d. 22 december 2019 (Kamerstuk 35 373, nr. 1). Voor de NAVO moet de NAVO-Rusland Raad het belangrijkste forum voor dialoog blijven.
Ook hecht Nederland eraan dat in dit kader de situatie in Oekraïne onderwerp van gesprek
blijft. Hoewel de laatste NAVO-Rusland Raad in juli 2019 plaatsvond, en Rusland sindsdien
de uitnodigingen van de NAVO voor het bijeenkomen van de NAVO-Rusland Raad niet heeft
aangenomen, is het onverminderd van belang dat het bondgenootschap dialoog blijft
zoeken. Bij het ontbreken van een effectieve dialoog in de NAVO-Rusland Raad moet
ook naar andere kanalen worden gekeken, zoals bestaande kanalen via de plaatsvervangend
secretaris-generaal van de NAVO en via de militaire lijnen. In (sporadische) gevallen
is het mogelijk gebleken met Rusland samen te werken en te komen tot concrete resultaten.
Zo heeft Rusland mede aan de basis gestaan van internationale afspraken over het Iraanse
nucleaire programma, het zogeheten Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA). De
NAVO moet doorgaan met het ontwikkelen van deconflictie- en vertrouwenwekkende maatregelen.
Wapenbeheersing en klimaatveiligheid zijn in dat kader belangrijke onderwerpen voor
dialoog en samenwerking met Rusland.

Een eensgezinde benadering van Rusland door zowel de NAVO als de EU is cruciaal. Samenwerking
tussen beide organisaties op dit terrein geeft ruimte voor intensivering. Ook de OVSE
en RvE dragen bij aan veiligheid aan de oostflank van het bondgenootschap.

De reflectiegroep stelt dat ook China’s groeiende macht en assertiviteit een van de belangrijkste geopolitieke ontwikkelingen
is waartoe de NAVO zich zal moeten verhouden, ondanks dat dit land op dit moment geen
directe militaire bedreiging vormt voor het Euro-Atlantische gebied. China hanteert
een mondiale agenda en leunt daarbij op zowel zijn economische als militaire gewicht.
Het land is bereid om wereldwijd economische dwang en diplomatieke intimidatie te
gebruiken om zijn doeleinden te bewerkstelligen, ook buiten de Indo-Pacifische regio.

Daarom stelt de reflectiegroep dat de NAVO veel meer tijd, (politieke) middelen en
aandacht (o.a. structurele monitoring) moet wijden aan de veiligheidsuitdagingen waarvoor
China het bondgenootschap stelt. Er moet een politieke strategie worden ontwikkeld
voor een wereld waarin China steeds belangrijker wordt. Daarnaast moeten de uitdagingen
waar China het bondgenootschap voor stelt structureel mee worden genomen in bestaande
NAVO-structuren. Ook stelt het rapport dat een apart overlegorgaan dient te worden
opgericht waarin de bondgenoten alle aspecten van hun veiligheidsbelangen vis-a-vis
China met elkaar kunnen bespreken.

Het kabinet is het met de reflectiegroep eens dat China zich in toenemende mate assertief
manifesteert op het wereldtoneel. In de verklaring naar aanleiding van de Leaders»
Meeting in 2019 werd gesteld dat China een uitdaging is alsook kansen biedt. China
is zowel een economische concurrent, een systeemrivaal als een potentiele partner.
De COVID-19 crisis heeft de bewustwording van ongewenste afhankelijkheden en de mogelijke
gevolgen daarvan voor de eigen veiligheid en die van de NAVO versneld. Daarom deelt
het kabinet ook de aanbeveling van de reflectiegroep dat de NAVO de informatie- en
analysedeling onder bondgenoten moet versterken. Ook moet verder worden uitgewerkt
waar het handelingsperspectief van de NAVO ligt, zeker als het gaat over thema’s als
economische veiligheid, weerbaarheid en het beschermen van kritieke infrastructuur.
Het kabinet is van mening dat de NAVO op deze terreinen in ieder geval een meerwaarde
heeft als overlegplatform.

Veel van de uitdagingen die de reflectiegroep signaleert, zijn echter niet voorbehouden
aan China, maar komen ook voort uit het handelen van verschillende actoren, waaronder
China. Daarom is het kabinet van mening dat uitdagingen, de daaruit voortvloeiende
kwetsbaarheden en hun potentiele «antwoorden» zo veel mogelijk landen-neutraal dienen
te worden benaderd. Naar de mening van het kabinet biedt de huidige overlegstructuur
van de NAVO voldoende mogelijkheden voor overleg over deze uitdagingen.

Uiteraard is het kabinet van mening dat de NAVO het perspectief tot een politieke
dialoog met China over gedeelde belangen, maar ook over verschillen van inzicht, open
dient te houden. Ook moeten de uitdagingen (en de kansen) waarvoor China het bondgenootschap
stelt, een plek krijgen in de update van het Strategisch Concept van de NAVO.

Emerging and Disruptive Technologies (EDTs) zullen volgens de reflectiegroep een steeds belangrijkere rol spelen in de veiligheidscontext
waarin de NAVO opereert. Nieuwe technologieën zullen de aard van oorlogsvoering doen
veranderen en nieuwe vormen van aanvallen mogelijk maken, bijvoorbeeld door middel
van hypersonische wapens en hybride operaties. Het rapport stelt dat de beschikking
over EDTs – en het behouden van een technologische voorsprong – cruciaal is voor de
veiligheid van de NAVO en zijn bondgenoten.

De reflectiegroep erkent dat het ontwikkelen van nieuwe technologieën primair een
nationale bevoegdheid is, maar dat het bondgenootschap wel een belangrijke rol kan
spelen in het ontwikkelen van een gezamenlijke EDT-strategie op basis van een NAVO-brede
analyse van dreigingen en kansen. Ook zou de NAVO moeten dienen als coördinatieplatform
voor informatie-uitwisseling en samenwerking tussen bondgenoten op het gebied van
EDTs, waarbij het van belang is ook de private sector te betrekken. Daarnaast oppert
de reflectiegroep om EDTs structureel te verankeren in het NAVO-defensieplanningsproces.
Het kabinet onderschrijft deze aanbeveling en is van mening dat nieuwe technologieën
meegenomen dienen te worden bij de capaciteitsopbouw van het bondgenootschap. We zullen
immers gezamenlijk een antwoord moeten blijven geven op de steeds veranderende omgeving,
dreigingen en oorlogsvoering.

Het kabinet onderschrijft de analyse van de reflectiegroep dat EDT’s grote impact
(zullen) hebben op de dreiging en vorm van toekomstige conflicten en de Deterrence and Defence posture, civiele gereedheid en weerbaarheid van de NAVO. Het kabinet deelt de mening van
de reflectiegroep dat de NAVO zijn technologische voorsprong dient te behouden. Nederland
draagt dan ook actief bij aan het nader uitwerken van een gezamenlijke EDT-strategie
(Roadmap on Emerging and Disruptive Technologies).

Deze strategie is in lijn met de aanbevelingen van de reflectiegroep en voorziet in
een belangrijke rol van de NAVO bij het stimuleren van het delen van informatie, zoals
risicoanalyses en nationale beleidsdoelen van de bondgenoten (zoals bijvoorbeeld op
het gebied van het voorkomen van ongewenste kennisoverdracht, screening van buitenlandse
investeringen, et cetera). Concrete beleidsmaatregelen liggen in eerste instantie
op nationaal (en daarmee voor Nederland veelal) op EU-terrein. Het kabinet onderschrijft
de aanbeveling van de reflectiegroep en benadrukt dat uitwisseling van informatie,
kennis en expertise tussen de EU en NAVO in dit kader van belang is.

Dat geldt uiteraard ook voor onderzoek, technologie- en capaciteitenontwikkeling.
EDT’s zijn onmisbaar voor de verwezenlijking van de Defensievisie 2035 (Kamerstuk
34 919, nr. 73) en zijn dan ook een speerpunt in de geactualiseerde Strategische Kennis- en Innovatie
Agenda (SKIA 2021–2025) (Kamerstuk 35 570 X, nr. 32). De NAVO speelt daarin een belangrijke rol. Zo is de EDT Roadmap een belangrijk richtsnoer bij het Nederlandse defensieonderzoek en het gezamenlijke
onderzoek van de NAVO-bondgenoten.

Het kabinet verwelkomt de aanbeveling van de reflectiegroep over de wenselijkheid
van samenwerking met de private sector bij de ontwikkeling van EDT. Die aanbeveling
is in lijn met de ontwikkelingen bij Defensie dat zich de afgelopen jaren onder meer
heeft aangesloten bij de Nationale Wetenschapsagenda, het Missie gedreven Topsectoren-
en Innovatiebeleid en de Nederlandse Artificial Intelligence Coalitie.

Tegelijkertijd verliest Nederland de juridisch-ethische aspecten van EDT niet uit
het oog. Nederland blijft zich daarvoor sterk maken, ook in NAVO-verband.

Het reflectierapport stelt dat kwaadwillende actoren – zowel statelijke als niet-statelijke –
middels hybride en cyberaanvallen pogen de NAVO te verzwakken en democratische instituties te ondermijnen. Dit type
aanvallen richt zich op de voornaamste kwetsbaarheden van bondgenoten. De reflectiegroep
stelt daarom dat de NAVO zijn capaciteit om bondgenoten te ondersteunen bij de verdediging
tegen hybride en cyberaanvallen verder dient te versterken. Daarnaast moet de NAVO
werken aan gedeelde situational awareness door middel van detectie, monitoring en analyse. Ook dient de NAVO bondgenoten te
ondersteunen in het ontwikkelen van comprehensive response frameworks voor het tegengaan van hybride dreigingen, inclusief responsopties bij desinformatiecampagnes
en cyberaanvallen. Scenario’s en gezamenlijke oefeningen kunnen deze responsopties
vervolgens toetsen. Tot slot stelt het reflectierapport dat de NAVO meer moet investeren
in het werven en trainen van medewerkers op het gebied van de nieuwste vormen van
cyberverdediging.

Het kabinet deelt de analyse van de reflectiegroep dat de NAVO meer aandacht moet
besteden aan hybride en cyberdreigingen. Het dreigingsbeeld in cyberspace verdiept
zich en wordt geavanceerder en complexer. Offensieve cybercapaciteiten van tegenstrevers
zijn niet alleen geavanceerder geworden, maar worden ook steeds vaker gebruikt om
operaties tegen de NAVO en NAVO-bondgenoten uit te voeren. De NAVO zou de nadruk moeten
leggen op collectieve afschrikking, cyber situational awareness en het aangaan van partnerschappen met internationale organisaties en derde landen.
Deze inzet moet leiden tot een verbeterde, meer uniforme en snellere respons, zowel
onder de grens van artikel 5 als zo nodig boven de grens van artikel 5. Cybereffecten
dienen vrijwillig aangeboden te worden door bondgenoten; het is niet de bedoeling
dat de NAVO eigen operationele capaciteiten ontwikkelt. Wel dient er speciale aandacht
uit te gaan naar de cyberveiligheid van de NAVO als organisatie. Daarom dient de NAVO
te investeren in het verder ontwikkelen van eigen cybersecuritycapaciteiten om de
organisatie te kunnen beschermen. De Defensievisie 2035 geeft ook aan dat we meer
hoogtechnologisch moeten werken en moeten investeren in cybercapaciteiten.

Met betrekking tot hybride aanvallen en dreigingen is het kabinet van mening dat mondiale
transities op geopolitiek, geo-economisch en technologisch gebied de komende jaren
de kwetsbaarheid van Nederland en de NAVO voor hybride dreigingen zullen vergroten.
Weerbaarheid tegen hybride dreigingen is primair een nationale verantwoordelijkheid.
Echter, effectieve internationale samenwerking is in ons belang: een collectieve aanpak
van hybride dreigingen kan de nationale bewustwording en weerbaarheid versterken,
en biedt additionele responsopties om opponenten af te schrikken. Trans-Atlantische
en Europese samenwerking staan hierbij centraal; gevolgd door like-minded partners
in Azië en Oceanië.

De NAVO heeft een taak bij het ontwikkelen van (en oefenen met) militaire responsopties,
het adresseren van desinformatie gericht tegen de NAVO of individuele bondgenoten
en het ontwikkelen van een responskader op hybride dreigingen voor de NAVO, zowel
op politiek-strategisch niveau als op operationeel en tactisch niveau. Daarnaast biedt
de NAVO een belangrijk platform voor het creëren van noodzakelijke bewustzijn (understanding the nature of modern hybrid challenges), uitwisseling van best practices aangaande minimale standaarden en responsopties om nationaal de weerbaarheid goed
te kunnen regelen.

De reflectiegroep noemt terrorisme een van de meest directe, asymmetrische veiligheidsdreigingen
voor de NAVO-bondgenoten en hun burgers. De veranderende manieren waarop terroristische
netwerken en groepen opereren vereisen adaptieve en innovatieve vormen van terrorismebestrijding.
De reflectiegroep concludeert dat, hoewel terrorismebestrijding a priori een nationale competentie betreft, de NAVO wel degelijk van toegevoegde waarde kan
zijn bij het tegengaan van deze dreiging met name vanuit NAVO’s zuidflank. Het rapport
stelt daarom dat terrorismebestrijding explicieter dient te worden opgenomen in de kerntaken van de NAVO. Het onderwerp
dient voldoende middelen en een vaste plek in NAVO-structuren te krijgen. Het kabinet
deelt deze aanbevelingen en zal hierop in NAVO-verband aandringen. Bij het verder
inbedden van taken op het gebied van terrorismebestrijding acht het kabinet goede
samenwerking tussen de NAVO en relevante partners, waaronder de EU, VN, AU, Anti-ISIS
Coalitie en het Global Counterterrorism Forum (GCTF) van groot belang.

De zuidflank van de NAVO zal volgens de reflectiegroep de komende tien jaar in belang toenemen.
Een zorgwekkende trend in de regio is de combinatie van conventionele statelijke dreigingen
– vooral vanuit Rusland en in mindere mate China – en toenemende asymmetrische dreigingen.
Het rapport stelt dan ook dat de NAVO een duidelijke aanpak moet formuleren voor zijn
zuidflank, met focus op o.a. het versterken van militaire paraatheid en samenwerking
met de EU. Hierin kan het kabinet zich vinden. De aanbevelingen van de reflectiegroep
zijn in lijn met het belang dat het kabinet hecht aan de NAVO’s 360-gradenbenadering
en aandacht voor het strategisch belang van de Zuidflank vanwege mogelijke dreigingen
als terrorisme, instabiliteit en ongecontroleerde migratie. Ook onderstreept het kabinet,
net als de reflectiegroep, het belang van nauwe samenwerking met de EU op dit terrein.

Effectieve nucleaire afschrikking blijft volgens de reflectiegroep essentieel voor de NAVO. Wel kan de NAVO een grotere
rol spelen als forum om uitdagingen op het vlak van wapenbeheersing te bespreken. Daarnaast moet het bondgenootschap druk blijven uitoefenen op Rusland
om zich te houden aan bestaande afspraken op het gebied van wapenbeheersing.

Het kabinet deelt de aanbeveling op het gebied van afschrikking. Zolang kernwapens
bestaan zal de NAVO een nucleaire alliantie blijven. Versterking van de Deterrence and Defence posture van de NAVO is cruciaal, inclusief verbetering van het reactievermogen («react at the speed of relevance»). Hierdoor is het bondgenootschap in staat om tijdig te reageren op dreigingen en
uitdagingen en in vredestijd vastberadenheid uit te stralen. Nederland moet in dit
kader een betrouwbare bondgenoot blijven.

Tegelijkertijd hecht het kabinet grote waarde aan wapenbeheersing, ontwapening en
non-proliferatie. De NAVO heeft zich gecommitteerd aan het Non-Proliferatieverdrag
inclusief artikel 6, (het versterken van) conventionele wapenbeheersing en consultaties
tussen bondgenoten. Deze inzet moet overeind blijven en zo mogelijk worden uitgebreid.
De NAVO kan als politieke én militaire organisatie een essentiële bijdrage leveren
aan wapenbeheersing, ontwapening en non-proliferatie, bijvoorbeeld op het gebied van
verificatie of nieuwe technologieën.

Verder stelt de reflectiegroep dat klimaatverandering in toenemende mate een threat multiplier is. Klimaatverandering zal schaarste van hulpbronnen en wereldwijde voedsel- en wateronzekerheid
hoogstwaarschijnlijk doen toenemen. Het rapport beveelt daarom aan dat NAVO zich meer
richt op situational awareness, early warning en informatie-uitwisseling op het gebied van klimaat en andere niet-militaire dreigingen
(waaronder pandemieën).

Het kabinet onderschrijft deze aanbevelingen van de reflectiegroep en acht het essentieel
dat de NAVO klimaatverandering meeneemt in zijn analyses en integreert in militaire
planning en oefeningen. Daarnaast brengt klimaatverandering ook risico’s voor NAVO
personeel en de operationele effectiviteit met zich mee. Dit betekent dat de NAVO
deze risico’s in kaart moet brengen en zich hieraan moet aanpassen. Tot slot is het
van belang dat de NAVO inzet op verduurzaming en vergroening van defensie met passende
ambities, om zo de uitstoot van broeikasgassen en invloed op het milieu sterk te verminderen.
Daarbij is het van belang dat er geen afbreuk wordt gedaan aan de veiligheid van het
personeel, de militaire effectiviteit van de krijgsmacht en het Deterrence en Defense posture.

Aanbevelingen: effectiviteit

Een van de centrale aanbevelingen van de reflectiegroep is dat de NAVO zich moet aanpassen
aan een veranderde geostrategische context, waarin o.a. geopolitieke rivaliteit, een assertief Rusland, China’s groeiende macht
en invloed, de grotere rol van EDT’s en hybride en grensoverschrijdende dreigingen
steeds meer aan gewicht toenemen. Om deze veranderde context het hoofd te kunnen bieden
en interne cohesie te versterken dient het Strategisch Concept van de NAVO uit 2010 te worden geactualiseerd. De drie NAVO-kerntaken dienen daarin
behouden te blijven en de rol van de NAVO als voornaamste trans-Atlantisch consultatieforum
behoeft versterking. Het kabinet onderstreept deze aanbevelingen van de reflectiegroep.

De reflectiegroep stelt verder dat de vele verschillende dreigingen waarmee de NAVO
wordt geconfronteerd het doel en belang van het bondgenootschap bevestigen. Tegelijkertijd
zorgt deze veelvoud aan dreigingen – en de uiteenlopende percepties ervan bij de verschillende
bondgenoten – ervoor dat het bereiken van interne consensus en stellen van prioriteiten
moeilijker is geworden. Daarnaast hebben geschillen tussen bondgenoten een negatieve
impact op de eenheid van de NAVO.

Het rapport stelt dan ook dat het bewaken van politieke cohesie en eenheid binnen het bondgenootschap van cruciaal belang is. Alle bondgenoten dienen daarom
het belang van de NAVO als voornaamste organisatie voor de verdediging van het Euro-Atlantisch
gebied te herbevestigen, zich te binden aan een code of good conduct en de afspraken rondom burdensharing te behouden en behalen. Ook moet het bondgenootschap het belang van democratische
normen en waarden onderstrepen en overwegen een Centre of Excellence for Democratic Resilience op te richten om bondgenoten te assisteren in het weerbaar maken van belangrijke
democratische instituties tegen ongewenste buitenlandse inmenging.

Daarnaast roept de reflectiegroep op om trans-Atlantische consultatie binnen de NAVO te versterken. De bijeenkomsten van Ministers van Buitenlandse Zaken,
evenals bijeenkomsten op hoogambtelijk niveau, moeten vaker plaatsvinden. In dergelijke
bijeenkomsten moeten strategische en politieke uitdagingen centraal staan.

Het besluitvormingsproces dient volgens het rapport daadkrachtiger te worden ingericht,
zonder oog te verliezen voor het principe van consensus. In dit opzicht is het bieden
van meer ruimte voor coalities binnen het bondgenootschap een optie. Ook acht de reflectiegroep
het een denkbare optie om veto’s alleen op ministerieel niveau mogelijk te maken.
Tot slot – om de politieke component van het bondgenootschap te versterken – kan het
mandaat van de SG van de NAVO op het gebied van personeel en bepaalde budgettaire
aangelegenheden volgens het rapport worden vergroot.

Het kabinet is van mening dat de NAVO het belangrijkste trans-Atlantische forum is
waar bondgenoten hun veiligheidszorgen bespreken. Met de reflectiegroep is het kabinet
van mening dat het nuttig kan zijn om de frequentie van bijeenkomsten van Ministers
van Buitenlandse Zaken te verhogen en – waar noodzakelijk – het format van ministeriële
bijeenkomsten te verbreden, nu uitdagingen in toenemende mate ook aan de competenties
van andere Ministers raken. Ook het introduceren van regelmatige bijeenkomsten op
hoogambtelijk niveau (DG) en de equivalenten van nationale veiligheidscoördinatoren
is een goede suggestie om zo de band met hoofdsteden te versterken. Nederland bepleitte
al eerder om meer informele bijeenkomsten te organiseren om meer richtingen, routes
en breekpunten te kunnen verkennen.

Het kabinet onderschrijft de aanbeveling dat de bestaande NAVO-afspraken over eerlijke
lastenverdeling behouden moeten blijven. Om gezamenlijk met onze bondgenoten het bondgenootschap
te kunnen verdedigen, heeft de NAVO berekend dat we allen in elk geval 2% van ons
bbp aan Defensie moeten uitgeven. Het verschil tussen de Nederlandse defensie-uitgaven
en het gemiddelde van de Europese bondgenoten is afgelopen jaar verder toegenomen.
Uitgaand van de huidige begroting zullen de Nederlandse defensie-uitgaven na 2022
hierbij zowel in absolute als percentuele cijfers afnemen. In de Defensievisie 2035
beschrijft het kabinet wat er nodig is om ook in de toekomst een antwoord te bieden
op de dreigingen en problemen. Er zal geïnvesteerd moeten worden om een betrouwbare
bondgenoot te zijn. Nederland voldoet geenszins aan de afspraken uit 2014 voor een
eerlijke lastenverdeling binnen de NAVO.

Het kabinet deelt de mening van de groep dat consensus het uitgangspunt bij besluitvorming
zou moeten zijn. Tegelijkertijd zou gezocht kunnen worden naar meer flexibiliteit
in de besluitvorming. Bijvoorbeeld door de besluitvorming over verdere implementatie
van het bij consensus genomen besluit tot een missie, voor te behouden aan deelnemende
bondgenoten. Het kabinet vindt dat een interessante gedachte.

Het kabinet onderzoekt het voorstel om een Centre of Excellence for Democratic Resilience op te richten. Hoewel het kabinet het belang van democratische weerbaarheid ten algemene
en het belang daarvan voor het bondgenootschap in het bijzonder onderschrijft, dient
de relatie van een dergelijk centrum ten aanzien van de al bestaande instrumenten
zoals o.a. via de Raad van Europa of de Commissie van Venetië nader te worden bezien.

Aanbevelingen: Partnerschappen

De reflectiegroep stelt vast dat de betrekkingen tussen de NAVO en de EU de afgelopen
jaren aanzienlijk zijn uitgebreid, onder andere door de Joint Declarations uit 2016 en 2018. Beide organisaties zouden zich moeten laten leiden door een gezamenlijke
visie op trans-Atlantische eenheid en gedeelde dreigingen. EU/NAVO-samenwerking verloopt echter volgens de reflectiegroep nog niet zo goed als gehoopt. Daarom pleit
de groep voor het versterken van onderling vertrouwen en begrip tussen beide organisaties.
De staatshoofden van de NAVO- en EU-lidstaten zouden bijvoorbeeld bijeen moeten komen
om de huidige stand EU/NAVO-samenwerking te evalueren en te zoeken naar nieuwe samenwerkingsmogelijkheden.
Verder dient de samenwerking verder te worden geïnstitutionaliseerd door de uitwisseling
van liaison officers tussen de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en de internationale staf van
de NAVO.

De NAVO vormt de hoeksteen van ons veiligheidsbeleid. De NAVO zou de inspanningen
van de EU voor een sterkere en capabelere Europese defensiecapaciteit moeten verwelkomen,
zover deze ook de NAVO versterken, bijdragen aan een eerlijke trans-Atlantische lastenverdeling
en ruimte bieden voor deelname van NAVO-bondgenoten die geen lid zijn van de EU, zoals
nu wordt ontwikkeld voor derde landen die willen deelnemen aan EU PESCO projecten.
Daarnaast zouden deze inspanningen moeten leiden tot een groter aandeel van Europese
bondgenoten in het behalen van de NAVO-capaciteitendoelstellingen.

Voor het kabinet is goede EU/NAVO-samenwerking van groot belang. Zowel de EU als de
NAVO zijn deel van een politieke waardengemeenschap en worden geconfronteerd met dezelfde
(nieuwe) dreigingen. Die dreigingen kunnen het meest effectief samen het hoofd geboden
worden. Beide organisaties bezitten instrumenten, die elkaar goed aanvullen. Daarbij
is het vanuit het oogpunt van effectiviteit en efficiëntie van belang dat onnodige
duplicatie wordt vermeden. Daarom is het cruciaal dat beide organisaties onverminderd
inzetten op EU/NAVO-samenwerking. Er dienen vaker structurele PSC-NACs (en andere
high-level) overleggen plaats te vinden, met een strategische invalshoek en resultaatgerichte
agendering. Mogelijk met een nieuwe Joint Declaration na een NAVO/EU-top als resultaat. Ook dient te worden gezocht naar meer samenwerking
op praktisch en operationeel niveau, om daarmee de samenwerking tussen de twee organisaties
van onderaf te laten groeien. Voor de collectieve zelfverdediging blijft de NAVO het
belangrijkst.

De reflectiegroep ziet partnerschappen voor de NAVO als cruciale instrumenten voor veiligheidssamenwerking, informatie-
en kennisuitwisseling en capaciteitsversterking. Wel moet er strategischer gebruik
van worden gemaakt: partnerschappen dienen volgens de reflectiegroep te worden ingezet
om actief de internationale veiligheidscontext vorm te geven. In dat licht dient de
NAVO volgens de reflectiegroep een mondiale blauwdruk te ontwikkelen, met daarin een
overzicht van partnerschappen in verschillende regio’s en hoe deze kunnen worden ingezet
om de strategische belangen van de NAVO te bevorderen in een steeds competitievere
geopolitieke context.

Daarbij is het noodzakelijk om partnerschappen in de Indo-Pacific te versterken, gezien het toenemende geostrategische belang van die regio. Ook dient
de NAVO het opendeurbeleid te behouden, de bestaande partnerschappen met Oekraïne
en Georgië uit te breiden, destabilisatie in de Westelijke Balkan tegen te gaan en
de Mediterranean Dialogue en het Istanbul Cooperation Initiative een nieuwe impuls te geven.

Het kabinet is van mening dat de NAVO door samenwerking met partners een adequaat
antwoord kan bieden op de veranderende veiligheidscontext waarin het bondgenootschap
opereert. Partnerschappen bieden bijvoorbeeld toegevoegde waarde bij het versterken
van de informatiepositie van de NAVO, het vaststellen van bepaalde standaarden en
het formuleren van responsopties op hybride dreigingen. Het kabinet onderschrijft
dan ook de aanbeveling van de reflectiegroep dat partnerschappen dienen te worden
ingezet om de strategisch doelen van de NAVO te behalen. Gezien de veranderende veiligheidsomgeving
– en in het kader van de mondiale aanpak – zal de NAVO daarnaast partnerschappen moeten
aangaan of versterken met landen als Australië, Nieuw-Zeeland, Zuid-Korea, Japan,
en op termijn ook andere landen in Azië, Latijns-Amerika of Afrika. Met betrekking
tot het opendeurbeleid moet worden vastgehouden aan de voorwaarden (zoals ook neergelegd
in artikel 10 van het Verdrag van Washington) «Europees, democratisch, gedeelde waarden
en toegevoegde waarde voor NAVO».

Volgende stappen

De secretaris generaal van de NAVO gebruikt de aanbevelingen van de reflectiegroep
als input voor de aanbevelingen die hij in het kader van het «NAVO2030»-proces zal
doen aan de NAVO-Staatshoofden en regeringsleiders, als zij later dit jaar (naar verwachting
in juni) bij elkaar zullen komen. Hij heeft daartoe reeds een eerste food for thought paper gecirculeerd, waarin hij langs de hoofdlijnen van het reflectierapport zijn acht
belangrijkste denkrichtingen schetst om de NAVO toekomstbestendiger te maken: 1. meer
aandacht voor versterken eenheid, cohesie en solidariteit van de NAVO; 2. het vergroten
van de weerbaarheid; 3. behoud van technologische voorsprong; 4. versterking en verbreding
van politieke consultaties; 5. een wereldwijde benadering van toekomstige dreigingen
(global approach); 6. Klimaatverandering; 7. het bevorderen van stabiliteit door opleiding
en capaciteitsopbouw en 8. het herzien van het Strategisch Concept. Een eerste positie
van het kabinet op deze punten is verwerkt in deze appreciatie van het reflectierapport.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

De Minister van Defensie, A.Th.B. Bijleveld-Schouten