Brief regering : Beleidsreactie bij onderzoeksrapport 'Toepassing draagkrachtbeginsel bij geldboetes'

Nr. 102 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 maart 2021

Inleiding en aanleiding van het onderzoek

Bij brief van 9 december 2020 heb ik u een exemplaar aangeboden van het onderzoeksrapport
«Toepassing van het draagkrachtbeginsel bij geldboetes»1 dat door de DSP-groep is opgesteld.2 Bij die gelegenheid heb ik u tevens een beleidsreactie naar aanleiding van dit onderzoek
toegezegd, waarvoor ik advies heb ingewonnen bij de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak
(NVvR), het Openbaar Ministerie (OM), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de
Raad voor de Rechtspraak (de Raad) en het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB).
Met het onderstaande doe ik, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, mijn
toezegging gestand.

Tot het onderzoek waarvan dit rapport de neerslag vormt is door het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van mijn ministerie opdracht gegeven in het
kader van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel herziening regeling meerdaadse
samenloop in strafzaken (Kamerstuk 34 126), meer in het bijzonder in navolging van een suggestie daartoe van de Raad in zijn
advies over genoemd wetsvoorstel. In dit advies merkte de Raad destijds het volgende
op:

«Het is de vraag of de tijd niet is gekomen dat aan het draagkrachtbeginsel meer concrete
inhoud wordt gegeven. Zonder een dergelijke concretisering zal het voor de rechtspraak
ook niet goed mogelijk zijn om – zoals gesuggereerd in het rapport en in de MvT –
in een oriëntatiepunt voor meerdaadse samenloop voor de cumulatie van geldboetes aan
het draagkrachtbeginsel op deugdelijke wijze inhoud te geven. Een punt van aandacht
daarbij zou ook zijn om te waarborgen dat geldboetes de veroordeelden meer dan thans
in vergelijkbare mate belasten. De Raad adviseert om nader onderzoek te doen naar
de invulling en toepassing van het draagkrachtbeginsel in dit kader.»3

Het onderhavige onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode januari tot november
2020 en had tot doel om zicht te krijgen op de wijze waarop thans bij de straftoemeting
rekening wordt gehouden met het draagkrachtbeginsel. Omdat geldboetes op grote schaal
worden opgelegd, kan de draagkracht van een verdachte in veel strafzaken relevant
zijn.

Onderzoeksbevindingen

In het onderzoek is aan de hand van literatuur- en jurisprudentiestudie en interviews,
waaronder met leden van de rechterlijke macht, bezien op welke wijze rechters toepassing
geven aan het draagkrachtbeginsel bij het opleggen van geldboetes.4 Die toepassing hangt samen met artikel 24 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) waarin
is bepaald dat bij de vaststelling van de geldboete rekening dient te worden gehouden
met de draagkracht van de verdachte in de mate waarin dat nodig is met het oog op
een passende bestraffing van de verdachte zonder dat deze in zijn inkomen en vermogen
onevenredig wordt getroffen. De centrale onderzoeksvraag luidde als volgt:

«Hoe kan concrete uitwerking worden gegeven aan het draagkrachtbeginsel (art. 24 Sr)
opdat rechters bij het opleggen van (cumulatieve) geldboetes rekening kunnen houden
met de proportionaliteit van de straf in relatie tot de financiële draagkracht van
de verdachte?»

Uit het onderzoek komt – vereenvoudigd weergegeven – naar voren dat het draagkrachtbeginsel
door rechters bij de straftoemeting op uiteenlopende wijze wordt gehanteerd. Hoewel
de draagkracht van een verdachte regelmatig ter terechtzitting aan de orde wordt gesteld,
wordt in het ene geval alleen geconstateerd dat er geen aanwijzingen bestaan dat de
verdachte onvoldoende draagkrachtig is, terwijl in het andere geval de rechter daadwerkelijk
nader onderzoek doet naar zijn draagkracht.

Ook de wijze waarop dat onderzoek door de rechter wordt uitgevoerd verschilt. Soms
maakt de rechter gebruik van formele bronnen zoals het sociaal verhoor bij de politie
dat is opgetekend in een proces-verbaal, door reclasseringsrapportages of door middel
van overgelegde loonstrookjes, terwijl in andere gevallen de rechter een inschatting
maakt bijvoorbeeld op basis van het voertuig dat de verdachte bezit, het adres waar
de verdachte woont of de kleding die hij draagt. In de meeste gevallen is de belangrijkste
informatiebron echter de mededeling die de verdachte zelf doet over diens draagkracht.
Deze mededelingen worden vervolgens zelden door de rechter op juistheid getoetst.

De onderzoeksbevindingen komen aldus erop neer dat in de strafrechtspraktijk bij het
opleggen van geldboetes door rechters niet altijd rekening wordt gehouden met het
draagkrachtsbeginsel. In geval van een veroordeling bij verstek komt draagkracht zelfs
vrijwel nooit aan de orde. Voor zover draagkracht wel wordt onderzocht, beschikken
rechters en officieren van justitie vaak niet over verifieerbare gegevens waardoor
de grondslag van het bepalen van de draagkracht subjectief is en verschilt per strafzaak.
Los daarvan ontbreekt het aan een algemeen toegepaste methode om de draagkracht te
berekenen. Deze willekeur leidt tot een risico op rechtsongelijkheid.

Alternatieve toepassing van het draagkrachtbeginsel

Bij die stand van zaken bepleiten de onderzoekers dat er twee manieren zijn om dit
probleem op te lossen: hetzij door het draagkrachtbeginsel voortaan buiten toepassing
te laten, hetzij door de toepassing ervan te systematiseren en te objectiveren. Voor
dit laatste alternatief, dat de sterke voorkeur heeft van de onderzoekers, dragen
zij twee denkrichtingen aan. Binnen het huidige stelsel van straftoemeting zou dit
in de eerste plaats kunnen door de introductie van een (grove) boete aanpassingsfactor
aan de hand waarvan de draagkracht van een verdachte kan worden vastgesteld. Daarbij
zou gebruik kunnen worden gemaakt van een «draagkrachttool», een eenvoudige rekenmethode
om te bepalen wat een verdachte kan betalen.

In de tweede plaats zou dit kunnen door invoering van een dagboetestelsel, hetgeen een volledig nieuw (wettelijk) stelsel van straftoemeting bij de
oplegging van geldboetes zou impliceren. De onderzoekers menen dat beide denkrichtingen
technisch uitvoerbaar zijn. Het is volgens hen primair aan de beleidsmakers en de
politiek «om de handschoen op te pakken en invulling te geven aan de uitwerking van
een van beide denkrichtingen». Aanbevolen wordt die uitwerking dan niet te beperken
tot alleen door de rechter opgelegde geldboetes maar daarbij ook de straftoemeting
door het OM in het kader van de uitvaardiging van strafbeschikkingen en het bestuurlijke
domein te betrekken.

Beperkingen van het onderzoek

Vermelding verdient nog dat nadrukkelijk door de onderzoekers wordt gewezen op enkele
beperkingen van de gekozen onderzoeksmethodiek. Behalve dat er slechts onderzoek is
gedaan naar de geldboetes die zijn opgelegd door rechters, is alleen rechtspraak betrokken
die in een bepaalde periode op rechtspraak.nl is gepubliceerd, terwijl rechterlijke
uitspraken niet standaard worden gepubliceerd en de onderzoekers dus geen toegang
hadden tot alle rechterlijke uitspraken waarin tot de oplegging van een geldboete
is overgegaan. Voorts is de keuze van de te interviewen rechters en officieren van
justitie selectief geweest. Niettemin levert naar het oordeel van de onderzoekers
de wederzijdse validatie van onderzoeksresultaten een sterke indicatie op dat het
in het onderzoek verkregen beeld een goede weergave vormt van de wijze waarop binnen
de gehele rechtspraak het draagkrachtbeginsel wordt gehanteerd bij de straftoemeting.

Ingewonnen adviezen

Het OM, de Raad en de NOvA hebben op mijn verzoek om advies gereageerd door op de
bevindingen uit het onderzoek te reflecteren.

Het OM is van mening dat in het onderzoek vooral een theoretisch probleem centraal
staat, namelijk hoe de «vage maatstaf» van het draagkrachtbeginsel voor de praktijk
kan worden geconcretiseerd en hoe die concretisering handen en voeten kan worden gegeven.
Niet duidelijk wordt of het theoretische probleem ook een serieus praktijkprobleem
is, in het bijzonder voor hen aan wie geldboetes worden opgelegd die eigenlijk hun
draagkracht te boven gaat. Dat dit doelgroep-perspectief goeddeels ontbreekt, is niet
de schuld van de onderzoekers, maar komt doordat het niet is gelukt de (sociale) advocatuur
bij het onderzoek te betrekken. Hierbij tekent het OM wel aan dat ook met empirische
gegevens over aangewende rechtsmiddelen een beeld van de doelgroep had kunnen worden
verkregen. De onderzoeksbevindingen geven het OM voorts aanleiding tot de opmerking
dat de vaststelling dat in lang niet iedere strafzaak waarin een geldboete wordt opgelegd
de draagkracht wordt onderzocht, nog niet wil zeggen dat zich daarbij een probleem
heeft voorgedaan.

Volgens het OM is het in veel gevallen niet noodzakelijk dat er diepgravend naar de
draagkracht van de verdachte wordt gekeken. Bezwaarlijk wordt verder gevonden dat
de opzet van het onderzoek zich beperkt tot de toepassing van het draagkrachtbeginsel
bij de oplegging van geldboetes door de rechter, terwijl de onderzoekers wel aanbevelen
bij de uitwerking van het draagkrachtbeginsel ook het OM te betrekken in verband met
het uitvaardigen van strafbeschikkingen. Al met al concludeert het OM dat te weinig
vaststaat dat de in het rapport gedane voorstellen de oplossing vormen van een reëel
praktijkprobleem. Het OM is er daarom geen voorstander van om nu aanstonds, met het
rapport als fundament, een intensivering van de toepassing van het draagkrachtbeginsel
in de praktijk te introduceren.

De NOvA onderschrijft de conclusie uit het rapport dat de toepassing van het draagkrachtbeginsel
niet consequent consistent is. Draagkracht wordt lang niet altijd (expliciet) in de
strafoplegging betrokken en de wijze waarop dat gebeurt verschilt in sterke mate van
zaak tot zaak. De NOvA wijst op de door de onderzoekers gehanteerde werkdefinitie
van het begrip draagkracht – het vermogen van een verdachte om een geldboete van een
bepaalde hoogte in een keer te betalen – en stelt dat dit niet een definitie is die
in de praktijk altijd op dezelfde manier wordt gehanteerd. Om die reden wordt de aanbeveling
toegejuicht dat moet worden gestreefd naar een meer uniforme toepassing van het draagkrachtbeginsel
met een eenvormige definitie. De daarvoor gedane voorstellen in het rapport – de geschetste
denkrichtingen – die nog nader onderzoek en nadere uitwerking behoeven, ook op het
punt van de aandacht voor het bestaan van schuldenproblematiek, komen de NOvA werkbaar
voor. In dat kader wordt de aanbeveling ondersteund om bij de eventuele nadere regulering
van het draagkrachtbeginsel via een oriëntatiepunt en een OM-richtlijn beide instrumenten
inhoudelijk op elkaar af te stemmen. Datzelfde geldt voor het betrekken van het bestuursrechtelijk
domein bij de verdere uitwerking van het draagkrachtbeginsel.

De Raad refereert in zijn advies aan het feit dat de Raad zelf – zoals hierboven ook
is opgemerkt – de suggestie voor dit onderzoek heeft gedaan in het advies over het
wetsvoorstel herziening regeling meerdaadse samenloop. Volgens de Raad bevestigen
de onderzoeksbevindingen de indruk uit dat advies dat rechters in de praktijk niet
onbeperkt boetes cumuleren bij meerdaadse samenloop. Verder meent de Raad dat de onderzoeksresultaten
blijk geven van het belang van nadere normering van de oplegging van geldboetes in
verband met de draagkracht van de veroordeelde(n). Over de in het onderzoek beschreven
denkrichtingen om rekening te kunnen houden met het draagkrachtbeginsel merkt de Raad
op dat uit interne besprekingen over dit onderwerp de conclusie is getrokken dat een
daarmee verband houdende keuze en de daarbij behorende vragen te omvangrijk en complex
zijn om in de gegeven korte adviestermijn te beantwoorden. De Raad stelt een werkgroep
in om nadere gedachten- en besluitvorming over dit belangrijke onderwerp te realiseren.
Deze werkgroep wordt gevraagd te adviseren over de keuze voor de ene of de andere
denkrichting, alsmede over de daarbij in aanmerking te nemen aspecten voor de uitvoering.
De in deze werkgroep te participeren deelnemers hebben daarbij volgens de Raad aangegeven
dat zij hun werkzaamheden niet alleen kunnen baseren op het onderhavige onderzoek,
maar ook het nog te verschijnen boek van Kantorowicz-Reznichenko en Faure over het
dagboetesysteem in Europa daarbij wensen te betrekken.5

Daarnaast zal de werkgroep een voorstel doen aangaande de draagkracht van jeugdige
verdachten, een onderwerp waarvan de Raad meent dat dat in het onderzoek onderbelicht
is gebleven. Het advies van deze werkgroep is naar verwachting voor het einde van
dit jaar gereed.

Reactie van het kabinet op de onderzoeksbevindingen

Als rekening wordt gehouden met het draagkrachtbeginsel kunnen de strafdoelen vergelding
en speciale preventie beter worden gerealiseerd. De hoofdconclusie van de onderzoekers
dat de draagkracht van een verdachte niet altijd een rol speelt bij het opleggen van
een geldboete door de rechter en dat, in de gevallen waarin die draagkracht wel wordt
betrokken bij de strafoplegging, dit op verschillende wijze gebeurt, verdient dan
ook opvolging. In het rapport geven de onderzoekers een beeld van de rechtspraktijk
dat volgens de Raad en de NOvA herkenbaar is en dat het belang van een nadere normering
van de toepassing van het draagkrachtbeginsel onderstreept. Het kabinet deelt die
opvatting, alhoewel ook begrip bestaat voor de door het OM geplaatste kanttekening
dat het niet onderzoeken van de draagkracht niet meteen behoeft te betekenen dat zich
daardoor een probleem heeft voorgedaan. Tegelijkertijd vereist de rechtszekerheid
dat op dit punt een meer consistente benadering en meer uniformiteit geboden is.

Met deze drie organisaties is het kabinet evenwel van mening dat de in het onderzoek
gepresenteerde denkrichtingen en aanbevelingen – na de daarin gemaakte keuzes – verdere
uitwerking en concretisering behoeven. Het kabinet is ook van mening dat voor het
doordenken van verbeteringen op dit terrein aan de rechtspraak een voortrekkersrol
is voorbehouden nu het hier gaat om de wijze waarop in concrete gevallen invulling
wordt gegeven aan de rechterlijke straftoemetingsvrijheid. Vanwege de mogelijk vergaande
consequenties van gemaakte keuzes en de complexiteit van het onderwerp begrijpt het
kabinet de wens van de Raad om zich nader te beraden op dit thema en zich breder over
de keuze van de denkrichtingen te willen laten adviseren. Uiteraard zal er daarbij
op termijn ook aandacht moeten zijn voor de reflexwerking op de straftoemeting van
het OM bij het uitvaardigen van strafbeschikkingen.

Een en ander brengt het kabinet tot de conclusie dat de inhoudelijke standpuntbepaling
van de Raad zal moeten worden afgewacht voordat verdere duidelijkheid kan worden verkregen
over de wijze waarop opvolging zal worden gegeven aan een van de gedachtenlijnen uit
het onderzoeksrapport. Vanzelfsprekend zal ik uw Kamer van de ontwikkelingen op de
hoogte houden.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus