Brief regering : ADR rapport Inspectie Justitie en Veiligheid

Nr. 224
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 maart 2021

Op 4 maart 2020 heb ik uw Kamer enkele toezeggingen gedaan in het debat over het aanpassen
van Inspectierapporten (Handelingen II 2019/20, nr. 59, item 8). Op 22 juni 2020 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de wijze van uitvoering van deze
toezeggingen1. Op 11 september 2020 heb ik, naar aanleiding van de motie van de leden Van Nispen
en Groothuizen2, uw Kamer geïnformeerd over de nieuwe huisvesting van de Inspectie Justitie en Veiligheid
(hierna: de Inspectie) per medio dit jaar3. Op twee punten heb ik toegezegd uw Kamer nog nader te informeren. Dit betreft het
ADR-onderzoek naar vier Inspectierapporten en het plan van aanpak over de verdere
ontwikkeling van de Inspectie.

ADR-onderzoek naar vier inspectierapporten

Op 18 maart jl. heeft de ADR mij het onderzoeksrapport naar de totstandkoming van
rapporten van de Inspectie Justitie en Veiligheid aangeboden. Dit rapport heb ik als
bijlage gevoegd4.

In het debat over de onafhankelijkheid van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) d.d. 23 januari 2018 deelde ik uw Kamer mee dat dat de ADR een melding bij
de Inspectie onderzocht over mogelijke ongewenste beïnvloeding van een uitgevoerd
onderzoek.5 Bij brief van 23 mei 2018 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van dit
onderzoek.6

Zoals gemeld in mijn brief aan uw Kamer van 12 februari 20207, besloot de toenmalig plv. SG in juli 2018 geen vervolgopdracht aan de ADR te verlenen
met betrekking tot de overige onderzoeken. Hij kwam tot dit besluit omdat de achterliggende
problematiek van de twee meldingen toezag op hetzelfde vraagstuk en dat op basis van
de bevindingen en aanbevelingen van de ADR het zaak was dat de Inspectie slagvaardig
de noodzakelijke verbeteringen in gang kon zetten.

Gelet op het debat met uw Kamer tijdens het mondeling vragenuur van 28 januari 2020
(Handelingen II 2019/20, nr. 46, item 2) hechtte ik er waarde aan uw Kamer ook met betrekking tot de andere door de melders
en uw Kamer genoemde Inspectieonderzoeken duidelijkheid te bieden. Daarom heb ik,
zoals toegelicht in de brief van 12 februari 2020 en het debat van 4 maart 2020, de
ADR alsnog gevraagd om een onderzoek in te stellen naar de in mijn brief van 12 februari
2020 genoemde Inspectierapporten. In mijn brief van 22 juni 2020 meldde ik uw Kamer
dat het onderzoek zich zou toespitsen op vier rapporten.

Het betreft de navolgende rapporten:

1. Incidentonderzoek Udo D. – augustus 2016

2. De opvolging van signalen uit het asielproces – januari 2017

3. De aanpak van ondermijning (RIEC/LIEC) – februari 2017

4. Periodiek Beeld Opsporing (PBO) – december 2019

De ADR concludeert dat in de vier – in 2016 tot en met 2019 uitgevoerde – onderzochte
rapporten geen interventies zijn aangetroffen waarvan kan worden vastgesteld dat deze
ongeoorloofd waren. Uit het onderzoek van de ADR blijkt dat vastleggingen in de dossiers
incompleet zijn en veelal ontbreken en dat daarnaast bepaalde stappen uit het werkproces
niet of slechts ten dele zijn gevolgd. De ADR stelt verder dat de interne kwaliteitstoets
bovendien vooral gericht lijkt te zijn geweest op de inhoud en leesbaarheid van de
plannen van aanpak en de rapporten zelf en in mindere mate op de methodologische kwaliteit
van de onderzoeken. Als gevolg hiervan stelt de ADR dat de onderzoekstrail in de door
hen onderzochte inspectiedossiers slecht navolgbaar is en bijvoorbeeld niet goed kan
worden vastgesteld wat destijds de overwegingen zijn geweest om bepaalde wijzigingen
in het rapport wel of niet door te voeren. Ook de door de ADR gehouden interviews
geven geen eenduidig beeld van deze overwegingen. Hierbij heeft de ADR enkele interventies
geïdentificeerd waarbij volgens de ADR op z’n minst sprake is van schijn van ongeoorloofde
beïnvloeding. De ADR heeft er, om reden van vertrouwelijkheid, voor gekozen om deze
interventies te abstraheren van de onderzochte rapporten, en beschreven naar soort
interventies. De ADR noemt in dat kader de volgende soort interventies:

• Het onderzoek wordt geïnitieerd, en de onderzoeksvragen worden opgesteld door de onder
toezicht staande organisatie;

• De bevindingen en conclusies in het (concept)onderzoeksrapport worden op voordracht
van de onder toezicht staande organisaties gewijzigd of geherformuleerd;

• De bevindingen en conclusies in het (concept)onderzoeksrapport worden door de leiding
gewijzigd of geherformuleerd en leiden tot afzwakking;

• Een bevinding wordt na een gesprek met Beleid uit het rapport verwijderd;

• De invloed van externe adviseurs op inspectierapporten is niet transparant en onafhankelijk.

De ADR heeft ook bekeken welke waarborgen het huidige werkproces (Procesplaat 2.0)
biedt om de hierboven beschreven interventies te voorkomen. Hieruit blijkt dat het
huidige werkproces niet in alle gevallen waarborgen tegen deze interventies biedt
en met het oog op de onafhankelijkheid verbeterd dient te worden door een vollediger
en meer expliciete rolbeschrijving van de verschillende actoren in het onderzoeksproces.

Op basis van bovenstaande komt de ADR tot de volgende aanbevelingen:

• Het opnemen van een meer expliciete beschrijving van de rol van de onder toezicht
staande organisatie(s) in de plan van aanpakfase voor het onderzoek;

• Het opnemen van een beschrijving van de rol van Beleid in alle fasen van het onderzoek;

• Het opnemen van een meer expliciete beschrijving van de inhoudelijke rol van de leiding
van de Inspectie JenV in concrete onderzoeken en het vastleggen van interne afstemmingen
hierover (inclusief eventuele verschillen van inzicht met de projectleider);

• Het opnemen van een meer expliciete beschrijving van de rol van externe adviseurs
en van de (onafhankelijkheids)eisen die hieraan gesteld worden;

• Het duidelijker beschrijven van de rol en positionering van het bestuurlijk gesprek
met de onder toezicht staande organisatie(s) en de invoering van een managementreactie;

• Het borgen van de methodologische kwaliteit van de inspectieonderzoeken en het expliciteren
van de rol van het instrument van de (interne) review ten aanzien van de methodologische
kwaliteit.

Uitwerking aanbevelingen

Ik dank de ADR voor het uitbrengen van het rapport. Ik heb de Inspecteur-generaal
van de Inspectie gevraagd de aanbevelingen zo snel als mogelijk op passende wijze
te verwerken in de werkprocessen van de Inspectie. De Inspecteur-generaal heeft mij
laten weten dat het protocol van de werkwijze van de Inspectie hiermee uiterlijk eind
maart geactualiseerd zal zijn. Het aangepaste protocol zal op de website van de Inspectie
gepubliceerd worden. Ik heb Paul ’t Hart gevraagd om toe te zien op de uitvoering
en effecten van de aanbevelingen en daarover binnen een half jaar onafhankelijk te
rapporteren. Paul ’t Hart is o.a. hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Utrecht
en co-decaan van de Nederlandse School van Openbaar Bestuur (NSOB) in Den Haag. Hij
is daarnaast onafhankelijk transitieadviseur van het WODC.

Ten aanzien van de eerste twee aanbevelingen was al een traject gestart om een samenwerkingsreglement
tussen de Inspectie en mijn departement op te stellen met afspraken over de rol van
beleid en uitvoering in relatie tot het onderzoek door de Inspectie JenV. Dit ziet
onder andere op hun rollen in de fase van het opstellen van een plan van aanpak, wederhoor
en het bestuurlijk gesprek. Daarbij staat de onafhankelijkheid van de Inspectie, zoals
is verankerd in de Aanwijzingen van de Minister-President, buiten kijf. Dit reglement
is naar verwachting in mei van dit jaar gereed en zal ook in het protocol van de werkwijze
van de Inspectie, dat past binnen het Meerjarenperspectief 2021–2024 van de Inspectie,
een herkenbare plek krijgen. Dit Meerjarenperspectief heb ik op 12 februari jl. aan
uw Kamer gestuurd.8

Ten aanzien van de laatste aanbeveling van de ADR, die ziet op het instrument van
de (interne) review, heeft de Inspecteur-generaal mij geïnformeerd over het feit dat
hij in Inspectieraadverband de suggestie heeft gedaan om een groep reviewers te formeren
die onderzoek kunnen doen naar de kwaliteit van onderzoek van de verschillende inspecties.
De methodiek van de Gateway review is daarvoor geschikt. Beoogd wordt om de kwaliteit
systematisch en periodiek door te lichten. In het Jaarbericht van de Inspectie zal
een reflectie op deze periodieke peerreview worden opgenomen zodat ook uw Kamer hier
kennis van kan nemen. De komende periode wordt dit initiatief concreet uitgewerkt
waarbij het uitgangspunt is hier na het voorjaar mee van start te kunnen. Hiermee
wordt een impuls gegeven aan het verbeteren van de kwaliteit en het institutionaliseren
van tegenspraak. Hiermee kom ik tevens mijn toezegging aan uw Kamer na, naar aanleiding
van een verzoek van het lid Buitenweg om de Inspectie op deze punten door te lichten
en uw Kamer daarover te informeren.

Daarnaast heeft de Inspecteur-generaal mij aangegeven ook de overige aanbevelingen
van de ADR in de Inspectieraad in te brengen, omdat deze mogelijk ook voor andere
Inspecties relevant kunnen zijn.

Stand van zaken ontwikkeling Inspectie

Ik hecht eraan om uw Kamer mee te nemen in de stappen die de Inspectie naar aanleiding
van de twee eerdere ADR-rapporten9 al heeft gezet in de organisatieontwikkeling. Een overzicht van de meest relevante
stappen is zichtbaar gemaakt bij bijgevoegde factsheet10. Daarin worden tevens de belangrijkste punten uit het Meerjarenperspectief weergegeven.
Daaruit blijkt dat in de afgelopen periode stappen zijn gezet.

In het debat over de onafhankelijkheid van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) d.d. 23 januari 2018 deelde ik uw Kamer mee dat de ADR een melding bij de Inspectie
onderzocht over mogelijke ongewenste beïnvloeding van een uitgevoerd onderzoek.11 De ADR is nagegaan op welke punten er is afgeweken van de vigerende beschrijving
van het werkproces van de Inspectie, welke interventies er hebben plaatsgevonden alsook
welke principes van goed toezicht er hierbij mogelijk in het geding zijn geweest.
Op basis van dit onderzoek kwam de ADR tot de bevinding dat de ongewenste beïnvloeding
niet kon worden vastgesteld. De ADR deed wel een aantal aanbevelingen waarmee de navolging
van de principes van goed toezicht door de Inspectie aan kracht kon winnen. Deze aanbevelingen
zijn, voor zover ze daar al geen onderdeel van vormden, meegenomen in de doorontwikkeling
van de Inspectie. In het kader van continue versterking van haar onderzoeksproces
vroeg de Inspectie de ADR in 2019 om na te gaan in hoeverre de ADR-aanbevelingen door
de Inspectie waren opgevolgd.

Op 18 december 2019 heeft de ADR het onderzoeksrapport «Monitoring verbetermaatregelen
Inspectie Justitie en Veiligheid» uitgebracht. Dit rapport bouwt voort op het door
de ADR in 2018 uitgevoerde onderzoek. Het uitgebrachte rapport van de ADR bevat een
aantal verbetersuggesties. Het Managementteam (MT) van de Inspectie heeft destijds
in haar managementrespons (onderdeel van het ADR-rapport) te kennen gegeven zich in
hoofdlijnen te kunnen vinden in de aanbevelingen. Het feit dat de ADR substantiële
verbeteringen ziet ten opzichte van het onderzoek uit 2018, is een waardering voor
de inspanningen van medewerkers van de Inspectie en de resultaten die op een breed
front zijn gerealiseerd. De aanbevelingen van de ADR bevatten voldoende steun voor
het MT van de Inspectie om door te gaan op de ingeslagen weg.

Sindsdien heeft de Inspectie deze ontwikkelingen en aanbevelingen voortgezet. Door
aanpassingen van de zogenaamde procesplaat (werkproces) is geborgd dat wijzigingen
die worden aangebracht in een vastgesteld rapport zichtbaar en traceerbaar worden
vastgelegd. Ook eventuele wijzingen die naar aanleiding van een bestuurlijk gesprek
worden aangebracht, zijn volledig navolgbaar en transparant. Daarnaast zijn de procesplaat
en het protocol voor de werkwijze van de Inspectie met elkaar in overeenstemming gebracht.

Door het versterken van het MT van de Inspectie (tussen april 2019 en 1 januari 2020
aangetreden) is de span of control voor de individuele MT-leden kleiner geworden en
is er meer ruimte en aandacht voor de ontwikkeling van de medewerkers.

De aanbeveling omtrent het waarborgen van de uniformiteit in de aansturing vanuit
het MT is een belangrijk speerpunt voor het nieuwe MT. In het management development
traject wordt hier extra aandacht aan besteed. Ook de aanbeveling om intervisie over
de procesmatige en communicatieve aspecten van het onderzoekswerk te organiseren wordt
momenteel ten uitvoer gebracht door enthousiaste eigen medewerkers.

Ten aanzien van de aanbevelingen betreffende de planningstool en het zaaksysteem bevinden
we ons in de fase van respectievelijk implementatie en consolideren van het gebruik
van het zaaksysteem. Voor aankomende zomer zal de Inspectie volledig overgaan op Pepperflow
als planningssysteem. Van alle onderzoeken is navolgbaar welke stappen zijn gezet
en zijn documenten terug te vinden. Regelmatig wordt bezien in hoeverre de gemaakte
afspraken worden nagekomen (informatiescan door beheerder).

Een van de aanbevelingen betrof het toepassen van risicoanalyse. Op 12 februari jl.
is het nieuwe Meerjarenperspectief 2021–2024 aan de Tweede Kamer verzonden. In dit
Meerjarenperspectief wordt de risicoanalyse expliciet als een instrument genoemd om
tot inhoudelijke keuzen te komen voor het uitvoeren van toezicht.

Ook richtte een aanbeveling zich op de financiering van de Inspectie. Inmiddels is
de Inspectie opgenomen in het sturingsmodel van Justitie en Veiligheid. Uitgangspunt
daarbij is dat de onafhankelijkheid van de Inspectie is geborgd en dat de plaatsvervangend
secretaris-generaal als eigenaar zorgdraagt voor de continuïteit van de Inspectie
door een gezonde balans te realiseren tussen de taken van de Inspectie en het beschikbare
budget.

Tot slot

In het debat wat ik met uw Kamer over dit onderwerp heb gevoerd heb ik aangegeven
dat ik eerder al met de melders heb gesproken om hen mijn steun te betuigen. Zij hebben
aangegeven dat zij in deze kwestie niet meer terug, maar graag vooruit willen kijken.

Met bovenstaande uitwerking van de aanbevelingen uit het ADR-rapport en de maatregelen
die de Inspectie heeft genomen naar aanleiding van de eerdere ADR-rapporten heb ik
er vertrouwen in dat ik aan deze wens van de melders tegemoet kom en dat de Inspectie
de ambities geschetst in het Meerjarenperspectief 2021–2024 op de juiste wijze kan
verwezenlijken.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus