Brief regering : Reactie op de motie van het lid Wiersma c.s. over onderzoek naar de voor- en nadelen van de "one in, one out"-systematiek (Kamerstuk 35570-XIII-20)

Nr. 80
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 maart 2021

In het kader van de Begrotingsbehandeling voor 2021 (Handelingen II 2020/21, nr. 21, item 12) van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) is een motie aangenomen
van de Kamerleden Wiersma, Aartsen en Graus waarin het kabinet wordt opgeroepen om
de voor- en nadelen in kaart te brengen van een one in, one out systematiek waarmee
regeldrukkosten die voortvloeien uit wet- en regelgeving voor bedrijven kunnen worden
gereduceerd1.

Middels deze brief geef ik invulling aan deze motie. De voor- en nadelen die in deze
brief worden beschreven zijn voor een belangrijk deel gebaseerd op onderzoek uit 2019
door de OESO naar de werking en toepasbaarheid van de systematiek2. Daarnaast heb ik KPMG gevraagd onderzoek te doen naar de ervaringen van enkele Europese
lidstaten die de one in, one out systematiek in de praktijk hebben toegepast3.

De beslissing over nieuw regeldrukbeleid en de keuze voor het wel of niet toepassen
van een kwantitatieve reductiedoelstelling – al dan niet in de vorm van een one in,
one out systematiek – is aan een volgend kabinet. In deze brief zet ik alleen de voor-
en nadelen van deze systematiek op een rij en trek ik geen conclusies over de vraag
hoe een one in, one out systematiek in Nederland geïmplementeerd kan worden.

Het one in, one out concept

De one in, one out-regel, betekent in feite dat er geen nieuwe wet mag worden ingevoerd
zonder dat tegelijkertijd een bestaande wet wordt afgeschaft. Dit wordt in letterlijke
zin echter nooit zo toegepast. Een dergelijke benadering zou namelijk voorbij gaan
aan het feit dat wetten zelden of nooit onderling te vergelijken zijn. Bovendien zou
het kunnen leiden tot oneigenlijke effecten waarbij bijvoorbeeld het simpelweg samenvoegen
van wetten een opening biedt voor de introductie van nieuwe wetten. Zo zou de invoering
van de Omgevingswet, die een tiental wetten en honderdtal regelingen samenvoegt, een
vrijbrief kunnen zijn voor het introduceren van evenzoveel nieuwe wetten en regels.

In de praktijk houdt de one in, one out systematiek (hierna: OIOO-systematiek) in
dat wanneer nieuwe regelgeving leidt tot een stijging van regeldrukkosten, bestaande
regelgeving wordt ingetrokken of herzien om die kostenstijging te compenseren. Daarmee is deze systematiek geen nieuwe aanpak, maar in feite een
minder vergaande variant dan de kwantitatieve aanpakken die door voorgaande kabinetten
in het verleden zijn gehanteerd.

Ervaringen in Europa

Verschillende Europese landen hebben de afgelopen jaren ervaring opgedaan met de OIOO-systematiek.
In negen Europese landen is de OIOO-systematiek op dit moment actief en in één land
wordt momenteel een pilot uitgevoerd. Andere lidstaten kennen mogelijk, net als Nederland,
andere vormen van regeldrukbeleid. Ik heb KPMG gevraagd onderzoek uit te voeren naar
de ervaringen van een vijftal Europese landen waar de OIOO-systematiek momenteel wordt
toegepast, inmiddels is afgeschaft of wordt overwogen: het Verenigd Koninkrijk, Denemarken,
Duitsland, Spanje en Finland. Het Verenigd Koninkrijk was één van de eerste landen
die de OIOO-systematiek heeft geïmplementeerd. Net als Denemarken heeft het Verenigd
Koninkrijk de systematiek echter recentelijk afgeschaft. Duitsland en Spanje maken
momenteel gebruik van de systematiek. In Finland is een pilot met de systematiek gaande.
Het onderzoeksrapport treft u aan in de bijlage bij deze brief4.

Hoewel ieder land de OIOO-systematiek op zijn eigen manier vormgeeft, zijn er duidelijke
overeenkomsten te herkennen in zowel de werking, de scope van de systematiek als in
de positieve en negatieve ervaringen die de landen met deze systematiek hebben opgedaan.

Werking

Alle landen die een OIOO-systematiek hanteren kiezen ervoor om de compensatie van
regeldruktoenames te laten plaatsvinden binnen hetzelfde ministerie als waar de regeldruk
is geïntroduceerd. Hiermee wordt voorkomen dat regeldruktoenames bij het ene departement,
kunnen worden «afgeschoven» op het andere departement.

Daarnaast werken de meeste landen met een beperkte compensatietermijn. Dit is de termijn
waarbinnen de compensatie van een regeldruktoename moet plaatsvinden. De meeste landen
kiezen daarbij voor een termijn van één jaar. Overwegingen bij het kiezen van een
passende termijn hebben betrekking op het enerzijds zo snel mogelijk compenseren van
regeldrukkosten en anderzijds het bieden van voldoende tijd om passende compensatiemogelijkheden
te vinden.

Scope

Uit de genoemde onderzoeken van zowel de OESO als KPMG blijkt dat alle landen die
een vorm van de OIOO-systematiek toepassen, er bewust voor kiezen om het toepassingsgebied,
ofwel de vraag welke soorten nieuwe regelgeving daadwerkelijk moeten worden gecompenseerd,
te beperken. Het uitsluiten van specifieke beleidsterreinen of onderwerpen heeft verschillende
redenen.

Het kan te maken hebben met de aard van de wetgeving, zoals noodwetgeving en Europese
wetgeving, of het is het gevolg van politieke keuzes.

Uitzonderingen als gevolg van aard regelgeving

Een aantal landen kiest er voor om spoed- of noodwetgeving uit te zonderen van het
regime van de OIOO-systematiek. Dit vanwege de mate van flexibiliteit die vaak nodig
is om te handelen ten tijde van crises. Hiermee valt in veel landen bijvoorbeeld de
meeste regelgeving gerelateerd aan COVID buiten de reikwijdte van de OIOO-systematiek.

Alle Europese lidstaten die een OIOO-systematiek toepassen, hebben regeldrukkosten
uitgezonderd die voortvloeien uit directe implementatie van EU-regelgeving. Europese
regeldrukkosten vormen volgens de OESO naar schatting minimaal 50% van de totale bestaande
regeldrukkosten voor bedrijven in lidstaten5. Inschattingen van de geïnterviewden in het KPMG onderzoek lopen uiteen van 60% tot
90%. Hoewel niet bekend is hoe groot het aandeel is van de Europese regeldrukkosten
in de totale regeldrukkosten in Nederland, blijkt op basis van cijfers van het Adviescollege
Toetsing Regeldruk (ATR) wel dat in de periode van januari 2019 tot juli 2020 grofweg
90% van de nieuwe regeldrukkosten voor bedrijven in Nederland, veroorzaakt werd door
Europese regelgeving.

Het is voor lidstaten – gezien de omvang van de regeldrukkosten en het feit dat de
hoogte van deze regeldrukkosten voortvloeit uit Europese besluitvorming en individuele
lidstaten onvoldoende directe invloed hebben op het Europese wetgevingsproces – niet
mogelijk om toenames als gevolg van Europese regelgeving conform de OIOO-systematiek
binnen de nationale regelgeving te compenseren.

Uitzonderingen als gevolg van politieke keuzes

Veel lidstaten kiezen er voor om specifieke beleidsterreinen uit te sluiten om politieke
redenen. Het gaat dan bijvoorbeeld om regelgeving die een goede taakuitoefening door
de overheid bevordert, zoals belastingwetgeving (Duitsland, Verenigd Koninkrijk, Spanje),
of om wetgeving die noodzakelijk wordt geacht voor de bescherming van burgers en consumenten,
zoals wetgeving ter regulering van de financiële sector (Spanje). Daarnaast kiezen
sommige landen er voor om beleidsterreinen uit te sluiten waarbij met grote zekerheid
kan worden ingeschat dat de regeldrukkosten dusdanig hoog kunnen oplopen, dat compensatie
via de OIOO-systematiek of via iedere andere vorm van kwantitatieve reductiedoelstelling
bijna onmogelijk is. Bijvoorbeeld wetgeving op het gebied van sociale zekerheid (Spanje,
Duitsland, Verenigd Koninkrijk).

Het beperken van de scope van het toepassingsgebied lijkt voor veel landen dus een
noodzakelijke voorwaarde te zijn voor het toepassen van een OIOO-systematiek. Daarmee
heeft de systematiek in de praktijk betrekking op slechts een beperkt deel van wetgeving.

Voor- en nadelen

In het KPMG onderzoek naar de ervaringen van enkele Europese lidstaten komen een aantal
voor- en nadelen van de OIOO-systematiek naar voren.

De belangrijkste voordelen zijn: (1) de heldere systematiek die goed communiceerbaar
is, (2) het disciplinerend effect en bewustwording bij departementen en (3) de bruikbaarheid
als instrument om regeldrukkosten op beleidsterreinen te beperken.

De voornaamste nadelen die kunnen worden geïdentificeerd zijn: (1) de OIOO-systematiek
leidt voor ondernemers niet tot een merkbare vermindering van de regeldruk (2) de
systematiek vergroot de bureaucratie en complexiteit van het wetgevingsproces.

Voordelen

(1) Heldere systematiek en goed communiceerbaar

Kwantitatieve doelstellingen hebben over het algemeen de functie van het bieden van
een heldere maatstaf, zodat het resultaat van de regeldrukaanpak op eenvoudige wijze
naar de samenleving kan worden gecommuniceerd. Dit biedt transparantie. De OIOO-systematiek
heeft als voordeel dat niet alleen de resultaten maar ook de werking van de methodiek
zelf, relatief eenvoudig kan worden uitgelegd. Naleving van de OIOO-systematiek maakt
op simpele wijze inzichtelijk dat de overheid actief werk maakt van het beheersen
van de regeldrukkosten.

(2) Disciplinerend effect en bewustwording

Net als bij iedere andere vorm van kwantitatieve regeldrukaanpak, gaat er een disciplinerende
werking uit van de OIOO-systematiek. Departementen worden gedwongen de regeldrukeffecten
van nieuwe regelgeving structureel te kwantificeren. Door de verantwoordelijkheid
voor zowel het berekenen van regeldrukkosten van nieuwe regelgeving als het vinden
van compensaties, te koppelen aan het verantwoordelijke beleidsdepartement, wordt
bovendien het bewustzijn van departementen van zowel nieuwe als bestaande regeldrukkosten
verhoogd. Dit zou er toe kunnen leiden dat departementen bij het nadenken over nieuwe
regelgeving zullen proberen deze zo lastenluw mogelijk vorm te geven.

(3) Bruikbaar instrument om regeldrukkosten op beleidsterreinen te beperken

De verschillende lidstaten die de OIOO-systematiek hebben toegepast, zien het als
een bruikbaar middel om de regeldrukkosten op beleidsterreinen te beheersen, zeker
wanneer er vooraf een duidelijke afbakening van de reikwijdte heeft plaatsgevonden
en specifieke beleidsterreinen van de systematiek worden uitgesloten.

Nadelen

(1) De OIOO-systematiek leidt niet tot een merkbare vermindering van de regeldruk

a) OIOO-systematiek is niet geschikt om regeldrukkosten gericht, sectorspecifiek aan
te pakken

De meeste landen die een OIOO-systematiek hanteren kiezen ervoor om de compensatie
te laten plaatsvinden binnen hetzelfde ministerie waar de regeldruk is geïntroduceerd.
Idealiter vindt de compensatie van regeldruklasten plaats binnen hetzelfde beleidsterrein,
de sector of de bedrijven waar de regeldruk geïntroduceerd wordt. Dit blijkt in de
praktijk te leiden tot bezwaren in de uitvoering. Het is namelijk vaak niet mogelijk
om de reikwijdte van de nieuwe, en weg te nemen regeldruk(kosten) precies op elkaar
te laten aansluiten en/of regeldrukkosten te vinden die sectoren of bedrijven daarbinnen
op precies dezelfde manier raken. Ook kan met de OIOO-systematiek vrijwel geen rekening
worden gehouden met verschillen in bedrijfsomvang. Door bij de compensatie geen rekening
te houden met waar de regeldruk terecht komt, kunnen onevenredige effecten ontstaan.

b) Beperkte effectiviteit van de systematiek

Hoewel de OIOO-systematiek binnen de gehanteerde reikwijdte resultaten oplevert, kunnen
de totale regeldrukkosten in de praktijk alsnog toenemen. Als belangrijke verklaring
wordt genoemd het noodzakelijkerwijs uitzonderen van regeldruk afkomstig van de Europese
Unie en andere soorten wetgeving. Illustratief hiervoor is de situatie in zowel het
Verenigd Koninkrijk als Duitsland. In recente cijfers geven beide landen aan de afgelopen
jaren in de praktijk behoorlijke reducties te hebben behaald vallend binnen de reikwijdte
van de OIOO-systematiek. Vertegenwoordigers van het bedrijfsleven in beide landen
geven echter tegelijkertijd aan dat zij – ondanks de cijfers die zouden duiden op
de effectiviteit van OIOO – in de praktijk geen merkbare effecten of zelfs een toename
van regeldruk ervaren. Hieruit blijkt – net als bij andere kwantitatieve aanpakken
het geval is – een duidelijk verschil tussen de theoretische schattingen («papieren
werkelijkheid») en de merkbaarheid in de praktijk.

In zowel het Verenigd Koninkrijk als Duitsland zijn uitzonderingen gemaakt voor wetgeving
aangaande het minimumloon. In Duitsland werd hiermee een bedrag van grofweg € 1 miljard
aan structurele kosten buiten de systematiek gehouden6. In een rapport uit 2016 van de U.K. National Audit Office is geconcludeerd dat in
het Verenigd Koninkrijk hiermee een bedrag van € 4,1 miljard aan regeldrukkosten is
uitgezonderd en dat in de periode 2015–2020 door de vele additionele uitzonderingen
in totaal een bedrag van ongeveer € 8,3 miljard aan regeldrukkosten buiten beschouwing
is gelaten7.

(2) Vergroot de bureaucratie en complexiteit van het wetgevingsproces

Lidstaten geven aan dat wetgevingsambtenaren aan veel vereisten moeten voldoen en
dat met de OIOO-systematiek een extra laag van bureaucratie wordt toegevoegd, onder
meer vanwege de vele impact assessments die moeten worden uitgevoerd. Daarnaast leidt
het compenseren van de regeldrukkosten per definitie tot een extra werklast, aangezien
ten behoeve van de compensatie ook bestaande regelgeving aangepast moet worden.

De OIOO-systematiek heeft bovendien veel impact op het wetgevingsproces. De doorlooptijd
en complexiteit van het wetgevingsproces worden doorgaans groter door invoering van
de OIOO-systematiek. Wanneer bij een nieuw voorstel voor regelgeving niet gelijktijdig
compensatie van de regeldrukkosten wordt aangedragen – en daarmee de OIOO-systematiek
niet wordt nageleefd – heeft dit in een aantal landen als consequentie dat het wetsvoorstel
geen doorgang vindt in het wetgevingsproces. Het voorstel wordt dan niet besproken
in de ministerraad en ook niet gepresenteerd aan het parlement. In andere landen wordt
aangegeven dat een beroep wordt gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van departementen
om compensatiemogelijkheden te onderzoeken en aan te dragen.

Alle onderzochte landen geven aan dat het in de praktijk nooit nodig is geweest om
«harde» consequenties te verbinden aan niet naleving, omdat er altijd tegelijkertijd
met de indiening van het voorstel compensatiemaatregelen worden voorgesteld. Tegelijkertijd
geven landen echter aan dat de OIOO-systematiek met name toepasbaar is op wetgeving
met beperkte politieke of maatschappelijke gevolgen, waarvan de regeldrukkosten relatief
eenvoudig en snel te identificeren en kwantificeren zijn en waarvan de scope (op welke
bedrijven en sectoren heeft regelgeving impact) helder te bepalen is. Wanneer het
na jaren van kwantitatieve regeldrukaanpak steeds moeilijker wordt om dit zogenoemde
«laaghangende fruit» te vinden, wordt het steeds lastiger om de «in» met een geschikte
«out» te compenseren. In het Verenigd Koninkrijk en Denemarken is er om die reden
voor gekozen om de OIOO-systematiek af te schaffen8.

(3) Risico van een te eenzijdige kijk op regeldruk

De OIOO-systematiek kan volgens de lidstaten vanwege de focus op het beperken van
de regeldrukkosten leiden tot een eenzijdige kijk op regelgeving. De verschillende
lidstaten geven aan dat bepaalde wet- en regelgeving niet per definitie slecht is
en dat het meer zou moeten gaan om de daadwerkelijke effecten van beleid. Zo is bepaalde
wetgeving juist bedoeld om burgers en bedrijven te beschermen, zoals consumentenwetgeving.
Een te nadrukkelijke focus op de regeldrukkosten kan tot gevolg hebben dat benodigde
wetgeving te laat, of zelfs helemaal niet, wordt ingevoerd.

One in, one out systematiek in Nederland?

De onderzoeken van zowel de OESO als van KPMG tonen aan dat een OIOO-systematiek in
sommige landen zeker van toegevoegde waarde kan zijn om regeldrukkosten binnen de
vastgestelde reikwijdtes te beperken. Daarvoor geldt echter als belangrijke voorwaarde
dat er sprake moet zijn van voldoende ruimte («laaghangend fruit») om snel (grote)
regeldrukreducties in bestaande wetgeving te kunnen realiseren.

Laaghangend fruit

De OESO zegt dat het succesvol implementeren van een OIOO-systematiek voor een belangrijk
deel afhangt van de mate waarin een land in het verleden reeds systematisch de regeldrukontwikkeling
heeft aangepakt. In landen waar dat het geval is, lijkt de OIOO-systematiek volgens
de OESO minder geschikt, aangezien door vereenvoudigingsmaatregelen in het verleden,
nauwelijks nog significante reducties te behalen zijn in bestaande regelgeving om
nieuwe regeldrukkosten überhaupt mee te kunnen compenseren.

Deze constatering sluit aan bij de ervaringen die in Nederland zijn opgedaan met kwantitatieve
reductiedoelstellingen. Door de uiteenlopende kwantitatieve doelstellingen in de regeldrukprogramma’s
van verschillende kabinetten, zijn er de afgelopen 25 jaar enkele miljarden aan regeldrukreducties
gerealiseerd. Daarbij bleek dat het na opeenvolgende generieke reductiedoelstellingen
van de afgelopen jaren, steeds lastiger is geworden om nieuwe regeldrukverminderende
maatregelen te vinden, zonder daarbij afbreuk te doen aan de borging van publieke
belangen.

De OESO suggereert daarom ook dat in landen waar in het verleden de regeldrukkosten
al systematisch zijn aangepakt en het «laaghangende fruit» inmiddels is verdwenen,
het wellicht meer voor de hand ligt om specifieke beleidsterreinen met een relatief
hoge mate van regeldruk gericht aan te pakken.

Merkbaarheid

Volgens de ondervraagde lidstaten is een belangrijk aandachtspunt in de OIOO-systematiek
dat een aanzienlijke regeldrukverzwaring in één sector, in de praktijk resulteert
in een beperkte verlichting van regeldruk voor een andere, bredere groep en/of het
gehele bedrijfsleven. Hoewel daarmee op een macroniveau weliswaar sprake is van een
compensatie van regeldrukkosten, zullen ondernemers in de getroffen sector nog steeds
een toename ervaren.

Het probleem waar voorgaande kabinetten telkens tegenaan liepen bij het hanteren van
uiteenlopende kwantitatieve doelstellingen – namelijk ondernemers die zeiden zich
nauwelijks te herkennen in de cijfers omdat de behaalde reducties niet als merkbaar
werden ervaren – wordt met de OIOO-systematiek dus niet opgelost.

Beperkte kijk op regeldruk

Het is van belang te beseffen dat niet alle regeldruk onnodig is, ondernemers er niet
in gelijke mate er last van hoeven te hebben, soms zelfs wenselijk is en in sommige
gevallen van een dusdanige omvang, dat compensatie zeer lastig is.

Een goed voorbeeld hiervan is de recente wijziging van de Mijnbouwwet, in het kader
van het verwijderen of hergebruiken van mijnbouwwerken. Deze wet, die vorig jaar is
geaccordeerd door de Kamer en 27 januari 2021 in werking is getreden, regelt onder
andere de verplichting om mijnbouwwerken na gebruik op verantwoorde wijze te ontmantelen
en te verwijderen. De uit de Mijnbouwwet voortvloeiende eenmalige nalevingskosten
ten aanzien van verwijdering van mijnbouwwerken zijn geschat op in totaal € 6,6 miljard.

Deze regeldrukkosten beperken zich tot een kleine groep grote mijnbouwondernemingen
en vloeien voort uit de breed gedragen wens dat mijnbouwwerken schoon en veilig worden
ontmanteld en verwijderd.

Dat deze regeldrukkosten hoog zijn is duidelijk, maar leidt in de praktijk geenszins
tot een generieke verzwaring van de regeldrukkosten voor het Nederlandse bedrijfsleven.

Uit onderzoek blijkt dat ondernemers zich niet herkennen in cijfers over de ontwikkeling
van de regeldrukkosten in Nederland en dat de hoogte van de regeldrukkosten niet zoveel
zegt over de ervaren regeldruk voor een individuele ondernemer. Niet zozeer de kosten,
als wel de werkbaarheid en de begrijpelijkheid van regelgeving vormen het grootste
probleem.

Met de huidige regeldrukaanpak is dan ook bewust verder gekeken dan alleen naar metagegevens
over vooraf ingeschatte regeldrukkosten. Dat laat onverlet dat in Nederland – ondanks
het loslaten van een kwantitatieve aanpak van de regeldrukkosten – nog steeds bij
alle nieuwe wet- en regelgeving systematisch de regeldrukkosten worden gekwantificeerd.
Door toetsing door het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) wordt geborgd dat onnodige
regeldruk zoveel mogelijk wordt voorkomen en dat departementen verplichtingen in wetgeving
zo lastenluw mogelijk vormgeven.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer