Brief regering : Isolatiestandaard en Streefwaardes voor woningen

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 749
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 maart 2021

Inleiding

In het Klimaatakkoord (Kamerstuk 32 813, nr. 193) is afgesproken dat we de gebouwde omgeving stapsgewijs gaan verduurzamen en de CO2-uitstoot richting 2050 vergaand gaan terugdringen. Hiervoor zal het warmteverlies
van gebouwen en het energiegebruik van verwarmingsinstallaties worden beperkt, aardgas
worden vervangen door duurzame warmtealternatieven en de eigen energieopwekking op
gebouwen worden vergroot.

Om gebouweigenaren te ondersteunen bij deze opgave is in het Klimaatakkoord onder
meer afgesproken een Standaard voor woningisolatie te ontwikkelen. Hiermee krijgen
gebouweigenaren een referentie voor wat als goede en toekomstvaste woningisolatie
kan worden beschouwd.

Met het isoleren naar de Standaard worden woningen voorbereid op een toekomst waarin
woningen met lagere temperaturen1 kunnen worden verwarmd dan nu veelal gebruikelijk is. Door brede toepassing van deze
Standaard bij verbouwingen en verduurzaming kan een belangrijke bijdrage worden geleverd
aan het halen van de klimaatdoelen en de afgesproken CO2-reductie in de gebouwde omgeving voor 2030 en 2050. Ook draagt de toepassing van
de Standaard bij aan het verlagen van de energierekening en het ruimtebeslag voor
duurzame energieopwekking. Goed geïsoleerde woningen hebben immers minder energie
nodig. Deze maatschappelijke overwegingen hebben nadrukkelijk ook een rol gespeeld
bij het vaststellen van het niveau van de Standaard.

Een begeleidingscommissie met een brede vertegenwoordiging van partijen is betrokken
geweest bij de onderzoeken en afwegingen om tot een Standaard voor goede en toekomstvaste
woningisolatie te komen. Het merendeel van de leden schaart zich achter het resultaat
van dit proces2. Ook heeft het voorstel brede steun van het uitvoeringsoverleg Klimaatakkoord gebouwde
omgeving.

Graag licht ik in deze brief de uitgangspunten toe waarop de Standaard is gebaseerd
en de wijze waarop ik uitvoering wil geven aan de afspraken uit het Klimaatakkoord.

Met deze brief informeer ik u tevens over de uitvoering van de motie van de leden
Van Eijs en Dik-Faber «om de isolatiestandaard zodanig uit te werken dat deze aansluit op de best mogelijke
toepassing van isolatie, in plaats van wat er gemiddeld in de markt wordt toegepast»3.

En tenslotte kom ik hiermee mijn toezeggingen na om u te informeren over de Standaard.
Deze toezeggingen heb ik gedaan in het Algemeen Overleg gebouwde omgeving van 12 oktober
2020 (Kamerstukken 32 813 en 32 847, nr. 608) en in mijn brief van 20 oktober 2020 (Kamerstukken 32 813, nr. 686).

Standaard voor woningisolatie: toekomstvast

Een woning verliest warmte via buitenmuren, vloer, dak, ramen en deuren. Als de woning
goed geïsoleerd is, dan is dat warmteverlies klein. De Standaard voor woningisolatie
geeft aan wanneer een woning goed geïsoleerd is en hoeveel warmte dan nog nodig is
om de woning te verwarmen4. Daarbij is een niveau gekozen dat als toekomstvast kan worden beschouwd, in die
zin dat de betreffende woning later, bij aansluiting op duurzame bronnen met een lagere
temperatuurwarmte5, niet nogmaals voor 2050 geïsoleerd hoeft te worden en ingrijpende aanpassing van
de warmteafgiftesystemen zoveel als mogelijk wordt voorkomen. Bij de ontwikkeling
van de Standaard is vanuit oogpunt van kosteneffectiviteit en uitvoerbaarheid rekening
gehouden met de bouwkundige kenmerken van de woning en zoveel als mogelijk aangesloten
bij wat nu goed isoleren is bij woningrenovaties van corporaties.

Standaard houdt rekening met onzekerheid duurzame bronnen

Het is nog onzeker welke duurzame bronnen, met welke temperatuur en in welke hoeveelheden
in de toekomst voor de gebouwde omgeving beschikbaar zullen zijn en blijven. Het niveau
van de Standaard is zo gekozen dat woningen zoveel als mogelijk geschikt worden voor
al deze bronnen en toekomstige situaties.

In de zogenaamde Startanalyse6 van PBL zijn strategieën voor duurzame warmte met een tweetal isolatieniveaus (matig
en goed) doorgerekend op nationale kosten. Uit de analyse blijkt dat varianten met
een hogere temperatuurwarmte7 in combinatie met een matig isolatieniveau leiden tot de laagste nationale kosten.
Voor welke delen van de gebouwde omgeving ook op langere termijn hogere temperatuurwarmte
beschikbaar zal zijn en blijven, en of de aannames ten aanzien van de kosten van deze
duurzame alternatieven zich zullen realiseren is evenwel nog onzeker. Voor de Standaard
is mede hierom het uitgangspunt van goede isolatie genomen. Het niveau van matige
isolatie is voor warmtealternatieven op lagere temperaturen niet voldoende om de woning
warm te krijgen zonder aanpassing van het warmteafgiftesysteem in de woning.

De Startanalyse en Standaard hebben een verschillend doel. De Startanalyse ondersteunt
de gemeente bij de keuze van het duurzame warmtealternatief op basis van een berekening
van laagste nationale kosten, de Standaard geeft een handelingsperspectief voor gebouweigenaren
in de situatie dat de beschikbaarheid en kosten van het duurzame warmtealternatief
nog niet bekend zijn. Dit zal voorlopig voor de meeste woningen het geval zal. Dit
handelingsperspectief is belangrijk omdat naast de wijkaanpak ook veel individuele
maatregelen nodig zijn in de komende jaren om de klimaatdoelen van 2030 te kunnen
halen.

Toepassing Standaard ook individuele afweging

Wat verstandig is qua toepassing van de Standaard voor woningisolatie is uiteraard
ook een individuele afweging van de gebouweigenaar. Het realiseren van de Standaard
kan ook stapsgewijs. Wat in een bepaalde situatie een verstandige timing en fasering
is, wordt mede door de specifieke situatie en omstandigheden bepaald. Sommige gebouweigenaren
zullen deze afweging willen maken op basis van de zekerheid over de toekomstige warmtebron.
Anderen zullen hun afweging vooral maken op basis van het te verwachten effect op
de energierekening en andere financiële aspecten zoals beschikbare subsidies en terugverdientijd
van investeringen. Weer anderen zullen wellicht vooral het gedoe van verbouwingen
in een bewoonde situatie zoveel mogelijk willen beperken of het comfortniveau van
de woning willen verbeteren. Ook speelt voor steeds meer mensen mee hoe zij zelf kunnen
bijdragen aan de klimaatopgave en een duurzamere wereld.

Standaard is gekoppeld aan bouwkundige kenmerken

In het Klimaatakkoord is gekozen een Standaard te ontwikkelen op basis van bouwkundige
kenmerken van de woning. Belangrijke gekozen uitgangspunten hierbij zijn dat alle
maatregelen binnen de bestaande constructie kunnen worden getroffen om bouwkundig
ingrijpen zoveel mogelijk te beperken, dat de ruimte binnen de constructie maximaal
wordt benut8, dat het goede maatregelen zijn vergelijkbaar met recente kwalitatief hoogwaardige
maatregelen bij woningrenovaties van corporaties en dat zoveel als mogelijk voorkomen
wordt dat ingrijpende aanpassingen aan de warmteafgiftesystemen nodig zijn. De drempel
om te isoleren wordt daarmee zoveel mogelijk verlaagd. Ook speelt daardoor noodzakelijke
samenwerking met de buren9 niet of nauwelijks een rol.

Met deze uitgangspunten van isoleren sluit ik aan op de breed aangenomen motie van
de leden Van Eijs en Dik-Faber «om de isolatiestandaard zodanig uit te werken dat
deze aansluit op de best mogelijke toepassing van isolatie, in plaats van wat er gemiddeld
in de markt wordt toegepast»10.

De begeleidingscommissie is gestart met het onderzoeken van 16 verschillende woningtypes.
Door de Standaard afhankelijk te maken van de compactheid11 van de woning is gebleken dat een onderscheid naar type woning (vrijstaand, hoekwoning,
tussenwoning) niet nodig is en is het aantal Standaarden teruggebracht kan worden
tot vier. Als gevolg hiervan hoeft een hoekwoning geen betere isolatie toe te passen
dan een tussenwoning om aan de Standaard te kunnen voldoen. Dit maakt het voor de
markt makkelijker om standaardpakketten te ontwikkelen gericht op het halen van de
Standaard. De Standaard draagt op deze wijze dus ook bij aan het kunnen realiseren
van opschaling in de verduurzaming en kostenreductie.

Isoleren naar de Standaard borgt dat bestaande woningen gebouwd na 1945 in de toekomst
aangesloten kunnen worden op een temperatuur voor ruimteverwarming van 50 graden in
de woning. Als gevolg van het uitgangspunt binnen de bestaande constructie te isoleren,
is de Standaard voor vooroorlogse woningen minder strikt. Deze woningen hebben vaak
geen of een te smalle spouw12. Als de buitenmuur dan aan de buitenzijde wordt geïsoleerd betekent dit een aanpassing
van het uiterlijk van de woning. Wordt de buitenmuur aan de binnenzijde geïsoleerd
dan gaat woonoppervlak verloren en moeten mogelijk radiatoren en bijvoorbeeld stopcontacten
worden verplaatst. Daarom is het niveau van de Standaard voor vooroorlogse woningen
zo gekozen dat dit niet nodig is. Het gevolg hiervan is wel dat deze woningen niet
zonder extra maatregelen13 op 50 graden kunnen worden verwarmd.

Bovenstaande uitgangspunten hebben geleid tot onderstaand voorstel voor vier Standaarden:

• eengezinswoningen gebouwd tot en met 1945

• meergezinswoningen gebouwd tot en met 1945

• eengezinswoningen gebouwd na 1945

• meergezinswoningen gebouwd na 1945.

Het onderscheid tussen een- en meergezinswoningen laat zich verklaren door bouwkundige
verschillen14. Hierdoor hebben vergelijkbare maatregelen een ander effect op het warmteverlies.
Het onderscheid tussen woningen gebouwd tot en met 1945 en daarna volgt uit het uitgangspunt
om binnen de bestaande constructie te isoleren.

Streefwaarden voor bouwdelen

Naast een Standaard voor de gehele woning zijn er ook streefwaarden ontwikkeld voor
afzonderlijke bouwdelen zoals vloer, ramen, buitenmuren en dak. Ook is er een streefwaarde
voor kierdichting en ventilatie. Deze streefwaarden zijn bedoeld om een toekomstvaste
referentie te geven voor een enkel bouwdeel. Isoleren van een bouwdeel naar deze streefwaarde
zorgt ervoor dat dit bouwdeel afdoende niveau is geïsoleerd en in de toekomst niet
meer opnieuw hoeft te worden aangepakt. Dit komt omdat het realiseren van een hoger
niveau van isolatie dan de streefwaarde aangeeft, nauwelijks nog een verdere beperking
van het warmteverlies oplevert. Dit uitgangspunt van een toekomstvaste referentie
op bouwdeelniveau voor de streefwaarde is reeds in het Klimaatakkoord afgesproken
en leidt ertoe dat afzonderlijke streefwaarden voor losse bouwdelen meestal ambitieuzer
zijn dan de wettelijke minimumeisen die bij nieuwbouw wordt gesteld.

Zoals in het Klimaatakkoord staat is de Standaard echter leidend en vormt daarmee
de referentie voor het isolatieniveau van de gehele woning in 2050. Er worden dus
ook geen wettelijke verplichtingen op het niveau van streefwaarden overwogen.

Standaard draagt bij aan CO2-reductie en halen klimaatdoelen

Het verwarmen van de woning vormt meestal het grootste aandeel in de CO₂-uitstoot
van woningen. CO₂-reductie bij woningen kan daarom vooral worden bereikt door het
warmteverlies te beperken. Isoleren naar de Standaard levert daaraan een belangrijke
bijdrage.

De toepassing van de Standaard heeft de volgende effecten:

– minder warmteverlies; hetgeen betekent dat er minder warmte hoeft te worden geleverd
en als gevolg hiervan minder CO₂-uitstoot plaatsvindt, zolang de bronnen nog niet
volledig zijn verduurzaamd;

– er worden lagere temperaturen in de radiatoren en/of vloerverwarming mogelijk; een
lagere temperatuur kan efficiënter worden opgewekt en getransporteerd. Ook restwarmte
op lagere temperaturen kan direct benut worden zonder dat deze met behulp van elektriciteit
opgewaardeerd hoeft te worden.

– door beide effecten kunnen meer woningen worden voorzien vanuit dezelfde bron of is
per woning minder duurzame energie nodig.

Inzetten op energiebesparing, via een Standaard voor woningisolatie, zorgt ervoor
dat het realiseren van de klimaatdoelen voor de gebouwde omgeving in 2050 niet alleen afhankelijk is van de beschikbaarheid van voldoende betaalbare duurzame warmtebronnen.
Daarmee wordt de kans op het halen van de klimaatdoelen in 2030 en 2050 vergroot.
Ik acht het daarom, mede gelet op de aanscherping van de Europese klimaatdoelen, verstandig
energiebesparing via goede isolatie op natuurlijke momenten van onderhoud, vervanging,
renovatie en verbouwing te bevorderen. De Standaard voor goede en toekomstvaste woningisolatie
biedt daarbij voor gebouweigenaren een belangrijke referentie.

Maatschappelijke afweging

De Standaard voor woningisolatie draagt ook bij aan het beperken van de afhankelijkheid
van energie in de gebouwde omgeving en het ruimtebeslag en grondstoffengebruik dat
daarmee gemoeid is. Het reduceren van de warmtevraag maakt woningen bovendien minder
kwetsbaar voor mogelijke storingen in het energiesysteem. Ook de energierekening wordt
minder gevoelig voor stijging van tarieven. De duurzaam opgewekte warmte wordt als
gevolg van isolatie zo lang mogelijk in de woning vastgehouden en daarmee optimaal
benut. De Standaard heeft dus een bredere waarde dan alleen het voorkomen van warmte-
en energieverlies in de woning.

Daar staat tegenover dat het isoleren van bestaande woningen naar het niveau van de
Standaard wel investeringen door gebouweigenaren vergt die zich niet altijd via een
lagere energierekening laten terugverdienen. Of isolatiemaatregelen binnen de looptijd
van de financiering kunnen worden terugverdiend hangt onder meer af van de kenmerken
van de woning, het huidige energiegebruik, de toekomstige warmtevoorziening en wijze
waarop maatregelen worden uitgevoerd. Het spreekt vanzelf dat de energiebesparing
ook minder groot is als na verduurzaming de thermostaat op een hogere temperatuur
wordt ingesteld of er ruimtes worden verwarmd die voorheen niet werden verwarmd, kortgezegd
het zogenaamde rebound-effect intreedt. De bewoner ervaart dan wel een hoger comfort,
maar bespaart minder. De terugverdientijden worden dan langer. De terugverdientijden
kunnen evenwel ook korter worden als de energieprijzen op de wereldmarkt gaan stijgen,
of als door de schuif in de energiebelasting de belasting op aardgas wordt verhoogd
of als thuiswerken eerder regel dan uitzondering wordt. Daarnaast speelt ook het moment
waarop de investering wordt gedaan een belangrijke rol. Een investering op een natuurlijk
moment van onderhoud of verbouwing laat zich sneller terugverdienen dan een investering
op een niet-natuurlijk moment. De Standaard biedt een handelingsperspectief op natuurlijke
momenten en kan daarmee bijdragen aan een kosteneffectieve energietransitie in de
gebouwde omgeving.

Stapsgewijs of in een keer naar de Standaard

Ik vind het van belang dat isoleren naar de Standaard ook stapsgewijs kan plaatsvinden
en dat gebouweigenaren investeringsbeslissingen kunnen bijstellen naarmate de energietransitie
zich verder voltrekt en er meer duidelijkheid ontstaat over de beschikbaarheid van
duurzame bronnen en bijbehorende aanvoertemperaturen, waarbij geborgd wordt dat de
maatregelen die wel genomen worden verstandig zijn en er geen desinvesteringen worden
gedaan15. Uit onderzoek16 is gebleken dat met name bij eigenaar-bewoners het financieel aantrekkelijker kan
zijn bouwdelen, die matig geïsoleerd zijn, te compenseren door andere bouwdelen beter
te isoleren. Hierbij zijn de streefwaarden voor bouwdelen behulpzaam.

Behalve een stapsgewijze route kan de Standaard ook in één keer worden gerealiseerd.
Met name eigenaren die bij de aankoop van de woning verduurzaming willen meefinancieren
en willen voorkomen dat verbouwd moet worden in een bewoonde situatie, is het in één
keer isoleren naar de Standaard aantrekkelijk. In één keer isoleren naar de Standaard
zal in bepaalde situaties ook goedkoper zijn en zorgen voor een betere isolatiekwaliteit
omdat werkzaamheden in samenhang met elkaar kunnen worden uitgevoerd.

Het vervolg: de Standaard en inzet van beleidsinstrumentarium

In het Klimaatakkoord is afgesproken om de Standaard een plek te geven in het beleidsinstrumentarium.
Ik zal hiermee een start maken met brede communicatie over toepassing van de Standaard
als referentie voor het isolatieniveau voor bestaande woningen door:

– de Standaard breed uit te dragen in samenwerking met energieloketten, consumentenorganisaties,
financiële instellingen, makelaars, etc.;

– de Standaard te communiceren op het energielabel en hiermee voor kopers en huurders
inzichtelijk te maken of de woning aan de Standaard voldoet en welke verbeteringen
mogelijk zijn;

– voor particuliere verhuurders en eigenaar-bewoners te zorgen voor ontzorging bij te
nemen maatregelen en het vinden van betrouwbare uitvoerders bij toepassing van de
Standaard o.a. via het landelijk digitaal platform www.verbeterjehuis.nl;

– te verkennen of de Standaard gebruikt kan worden als referentie bij de inrichting
van subsidieregelingen;

– verschillende opties uit te werken ter aanpassing van huurregelgeving en het woningwaarderingsstelsel
gericht op stimulering van de Standaard in de huursector.

Tot slot

Ik laat het besluit over de verplichting voor verhuurders om in 2050 aan de Standaard
te voldoen daarbij aan een volgend kabinet. Het lijkt mij verstandig dit besluit en
de timing hiervan in samenhang te bezien met de eventuele aanscherping van de doelstellingen
van het Klimaatakkoord naar 55% CO2-reductie en de beschikbaarheid van extra middelen.
Daarbij kan ook betrokken worden of er uitzonderingen op deze verplichtingen wenselijk
zijn, zoals bij monumenten of bij lokale langjarige beschikbaarheid van hogere temperatuurwarmte
(90/70 graden). Dat geldt ook voor de wijze waarop het beste kan worden omgegaan met
het toepassen van de Standaard op het moment van de wijkaanpak.

Een afweging over een eventuele verplichting voor eigenaar-bewoners lijkt mij op z’n
vroegst aan de orde bij de evaluatie van de Standaard en streefwaarden in 2025.

Dat is ook zo afgesproken in het Klimaatakkoord. De Standaard is dan als het goed
is geen nieuw fenomeen meer, maar vervult een informele maar belangrijke rol bij taxaties,
koop en verkoop, en afwegingen omtrent uit te voeren onderhoud. Ook is er dan meer
duidelijkheid over de eventuele nadere Europese voorstellen voor regulering van de
energieprestatie en energiebesparing in de bestaande gebouwde omgeving.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren