Brief regering : Integraal Financieel Beeld van de stelselherziening Omgevingswet

Nr. 183
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 maart 2021

In mijn brief van 5 februari jl. heb ik u geïnformeerd over de deelonderzoeken die
worden uitgevoerd ten behoeve van het Integraal Financieel Beeld van de stelselherziening
Omgevingswet (zowel de wet- en regelgeving als het digitaal stelsel).1 Vooruitlopend op de uitkomsten van de deelonderzoeken naar de structurele effecten
zond ik u op die datum al het onderzoek naar de eenmalige transitiekosten. Ik gaf
daarbij aan dat deze eenmalige kosten moeten worden bezien in het licht van de verwachte
structurele financiële effecten die in andere deelonderzoeken worden onderzocht. Inmiddels
zijn alle deelonderzoeken afgerond en is het Integraal Financieel Beeld opgesteld.
De betreffende onderzoeken zoals ik u die heb aangekondigd in mijn brief van 23 oktober
20202 en het daaruit gevormde Integraal Beeld bied ik u bijgaand aan3. De komende weken consulteren de koepels hun achterban en wordt er gewerkt aan een
gezamenlijke bestuurlijke waardering van het Integraal Financieel Beeld door het Rijk
en de koepels. Deze zal ik u in de loop van april toesturen. Vooruitlopend hierop
ontvangt u hierbij reeds het Integraal Financieel Beeld en de onlangs afgeronde deelonderzoeken.

Het Integraal Financieel Beeld brengt de eenmalige en structurele directe financiële
effecten voor burgers, bedrijven en de (mede)overheden in beeld op basis van de op
dit moment beschikbare informatie. Het vormt de start van een zorgvuldig monitoringsproces
richting de drie interbestuurlijk afgesproken financiële evaluaties van de stelselherziening
in 2022, 2023 en 2027. Het integrale beeld kan daarmee gezien worden als een soort
nulmeting. Bovendien kunnen bij deze evaluaties lessen getrokken worden uit de thans
verrichte onderzoeken om ervoor te zorgen dat bandbreedtes worden verkleind en cijfers
zo realistisch mogelijk zijn. De drie evaluaties bieden de basis om stil te staan
bij de vraag of voldaan wordt aan het uitgangspunt in het Financieel Akkoord van 2016
dat partijen in financiële zin niet beter hoeven te worden van de invoering van de
stelselherziening, maar er ook niet financieel op achteruit hoeven te gaan. Tevens
is interbestuurlijk afgesproken dat in 2022 samen naar oplossingen wordt gezocht wanneer
blijkt dat de transitiekosten ten gevolge van buiten de invloedssfeer van de bestuursorganen
liggende factoren substantieel hoger blijken uit te vallen in relatie tot de verwachte
baten. Dit ook in lijn met de moties Smeulders c.s.4 en Van Eijs5.

Bij de totstandkoming van het Integraal Financieel Beeld is gebruik gemaakt van een
groot aantal onafhankelijke deelonderzoeken. Dit heeft geleid tot veel kennis en nieuwe
inzichten. Op basis hiervan ligt er nu een beeld van de verwachte financiële effecten.
De effecten bevatten onzekerheden en bandbreedtes. Het gaat allereerst om ramingen
van effecten die zich in de toekomst gaan voordoen en deze zijn per definitie onzeker.
In de tweede plaats zijn er onderdelen van de stelselherziening waarvan de onderzoekers
hebben aangegeven dat ze de effecten ervan niet goed in kunnen schatten. In de derde
plaats geldt dat de financiële effecten ook afhangen van keuzes die de medeoverheden
maken ten aanzien van de invulling van de decentrale ruimte die het nieuwe stelsel
hen biedt.

Structurele financiële effecten, drie varianten

De stelselherziening geeft decentrale overheden meer ruimte om eigen keuzes te maken.
Zo kunnen gemeenten in het omgevingsplan meer globaal gaan bestemmen, maar dat hoeft
niet. Rond bouwen kan in plaats van met vergunningen met rechtstreeks bindende regels
gewerkt worden, maar ook dit is een keuze van een gemeente. Gemeenten kunnen besluiten
om minder met meldplichten te werken als de regels in het omgevingsplan voldoende
duidelijk zijn, maar dat hoeft niet.

De structurele directe financiële effecten hangen af van de wijze waarop de decentrale
overheden gebruik maken van de extra decentrale ruimte en keuzemogelijkheden die de
Omgevingswet biedt. In het Integraal Financieel Beeld zijn drie varianten bekeken
die verschillende besparingen opleveren. Elke variant bevat een flink aantal effecten
van wijzigingen in de regelgeving, effecten die besparingen opleveren en effecten
die tot extra kosten leiden.

• Variant 1: Wijziging Rijksregelgeving: Allereerst is gekeken naar de financiële effecten
die optreden vanwege de wijzigingen in het stelsel in de «rijksregelgeving» waarbij
daarnaast verondersteld is dat de medeoverheden op geen enkele wijze gebruik zouden
maken van de extra decentrale ruimte. Zo wordt verondersteld dat de zogenoemde bruidsschat
waarmee de voormalige rijksregelgeving landt in het omgevingsplan en de waterschapsverordening
niet door gemeenten en waterschappen wordt gewijzigd. In deze variant wordt er voor
het DSO van uitgegaan dat de huidige dienstverlenging op zijn minst wordt gecontinueerd.
Deze variant zou als een soort startvariant beschouwd kunnen worden.

In de twee volgende varianten maken de medeoverheden maximaal gebruik van de extra
decentrale ruimte die het stelsel hen biedt.

• Variant 2: Gebruik decentrale ruimte meest gunstig, In de tweede variant zijn de keuzes
van de medeoverheden qua financieel effect het gunstigst. Een voorbeeld van een dergelijke
keuze is het vervangen van de ruimtelijk toets voor bouwwerken door rechtstreeks bindende
regels, zodat hiervoor geen vergunningaanvraag meer nodig is. Dat zou bijvoorbeeld
ingevoerd kunnen worden bij dakkapellen aan de voorkant van een woning zoals dat nu
reeds aan de achterkant al het geval is. Een ander voorbeeld is hierboven al genoemd,
het minder werken met meldplichten. In deze variant zou verder de bestuurlijke ambitie
ten aanzien van het Digitaal Stelsel Omgevingswet volledig ingevuld zijn.

• Variant 3: Gebruik decentrale ruimte minst gunstig. In de derde variant maken overheden
keuzes die qua financieel effect het minst gunstig uitvallen. Een voorbeeld van een
keuze die financieel gezien ongunstig kan uitpakken, is het structureel en op grote
schaal (zonder bijzondere aanleiding) vergunning plichtig maken van zogenoemde bijbehorende
bouwwerken (zoals uitbouwen of tuinschuren) die nu nog vergunningvrij zijn. In deze
variant is bovendien verondersteld dat de bestuurlijke ambitie ten aanzien van het
DSO niet volledig ingevuld is.

De besparingen ten gevolge van de stelselherziening hangen hiermee voor een belangrijk
deel af van de wijze waarop medeoverheden invulling gaan geven aan de extra geboden
decentrale ruimte die het stelsel hen biedt, zowel qua te bereiken doel als qua wijze
van instrumentering. Hierbij is het uitgangspunt om door middel van regulering een
optimale invulling te vinden die een goede bescherming van de fysieke leefomgeving
oplevert en die de lasten voor burgers, bedrijven en overheden zelf zo laag mogelijk
houdt. Het is daarbij niet waarschijnlijk dat het lokaal altijd mogelijk dan wel wenselijk
blijkt de financieel meest voordelige optie te kiezen. Als er lokaal sprake blijkt
te zijn van een afweging tussen beschermen en benutten versus de financiële positie
van de overheid die deze afweging moet maken, dan moet er ruimte zijn hier een evenwichtige
keuze in te maken.

Structurele effecten voor burgers en bedrijven

De structurele effecten voor burgers en bedrijven hangen af van de hierboven genoemde
varianten. De besparing voor burgers is een bedrag van 25 à 66 miljoen euro per jaar
in de variant zonder gebruik van de extra decentrale beleidsruimte, 112 à 302 miljoen
euro per jaar in de gunstigste variant met gebruik van deze ruimte en tenslotte 13
à 77 miljoen euro per jaar in de minder gunstige variant.

Voor bedrijven zijn deze bedragen in dezelfde drie varianten 65 à 207 miljoen euro
per jaar, 184 à 776 miljoen euro per jaar en tenslotte 61 à 241 miljoen euro per jaar.

Incidentele en structurele effecten voor de (mede)overheden

De hiervoor genoemde effecten voor burgers en bedrijven worden gerealiseerd doordat
de overheden in het nieuwe stelsel investeren. In mijn brief van 5 februari dit jaar
meldde ik u dat de eenmalige transitiekosten voor alle gemeenten, provincies, waterschappen
en Rijk (in hun rol als bevoegd gezag) voor de periode 2016–2029 zijn geraamd op een
bedrag van 1,3 à 1,9 miljard euro. De ramingen zijn omgeven met onzekerheden. De piek
van de kosten valt in de jaren 2020 en 2021. In deze periode is door alle overheden
hard gewerkt aan de voorbereiding van de Omgevingswet. In de periode van 2016 tot
eind 2021 zal driekwart van de kosten, ongeveer 1,2 miljard, door de ongeveer 400
bevoegde gezagen gemaakt zijn. Daarna dalen de transitiekosten.

De Rijksoverheid draagt de investeringskosten van het ontwikkelen van het Digitaal
Stelsel Omgevingswet, het tot stand brengen van het Informatiepunt Omgevingswet en
de ondersteuning van de implementatie van de wet vanuit het landelijke programma aan
de slag met de Omgevingswet. Volgens het Integraal Financieel Beeld zou het over alle
jaren heen kunnen gaan om een investering van ongeveer 300 mln.

Het Integrale Financiële Beeld bevat ook de structurele effecten. Deze bedragen voor
de provincies, gemeenten, waterschappen en het Rijk (in haar rol als bevoegd gezag)
in de drie bovengenoemde varianten gezamenlijk 2 à 43 miljoen euro besparing per jaar
in de eerste variant, waarbij overheden nog geen gebruik maken van de extra decentrale
ruimte. Wanneer wel gebruik wordt gemaakt van de decentrale ruimte bedragen de financiële
effecten 17 à 248 miljoen euro besparing per jaar voor de variant met de meest gunstigste
effecten. De effecten bedragen 34 miljoen aan extra kosten à 38 miljoen besparing
per jaar voor de variant met de minst gunstige financiële effecten.

Het Integraal Financieel Beeld bevat ook indicatieve terugverdientijden waarin de
eenmalige transitiekosten van de medeoverheden vergeleken zijn met de mogelijke structurele
financiële effecten. Als uitgegaan wordt van de hoogst mogelijke structurele effecten
– voor gemeenten, provincies en waterschappen – en de laagst mogelijke transitiekosten,
dan komen de terugverdientijden van deze overheden uit op respectievelijk: 6 jaar
voor gemeenten, 1,6 jaren voor provincies en 4 jaar voor waterschappen. De terugverdientijd
wordt langer ofwel als transitiekosten niet aan de onderkant van de bandbreedte uitkomen
maar hoger blijken te zijn, ofwel als de structurele effecten lager blijken te zijn.
Bij gemiddelde eenmalige kosten en een gemiddelde van de structurele effecten van
variant 2 en 3, berekent de in het Integraal Financieel Beeld gehanteerde methode
indicatieve terugverdientijden die uitkomen op respectievelijk 19 jaren voor gemeenten,
3,6 jaren voor provincies en 9,0 jaren voor waterschappen.

In het meest negatieve scenario, dat uitgaat van de hoogste eenmalige kosten en de
laagste structurele effecten, is het niet mogelijk de kosten terug te verdienen.

Structurele effecten voor burgers, bedrijven en overheden

De structurele directe effecten voor alle partijen gezamenlijk ontstaan door de eerder
genoemde effecten voor overheden en voor burgers & bedrijven samen te nemen. Zo geldt
bijvoorbeeld dat in de hierboven genoemde derde variant de jaarlijkse besparing opgeteld
300 miljoen à 1,3 miljard bedraagt. Bij dit bedrag geldt echter de reeds eerder gemaakte
kanttekening dat het niet waarschijnlijk is dat het lokaal altijd mogelijk dan wel
wenselijk blijkt de financieel meest voordelige optie te kiezen.

De Omgevingswet staat voor een goede balans tussen het benutten en beschermen van
de fysieke leefomgeving en zorgt voor minder en overzichtelijkere regels, een samenhangende
benadering van de leefomgeving, ruimte voor lokaal maatwerk, betere en snellere besluitvorming
en dus grote maatschappelijke baten.

DSO

Het Integraal Financieel Beeld gaat ook in op de kosten van het DSO. De bevindingen
raken aan onzekerheden en risico’s zoals die in januari 2021 in antwoord op vragen
van de leden van de Eerste Kamer6 en bij reactie op het BIT-advies en de tweede Gateway Review zijn geïdentificeerd.
Ik zal u hierover in de loop van april nader informeren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren