Brief regering : Reactie op de motie van de leden Van der Graaf en Van Nispen over ook in bezwaarprocedures tegen de Belastingdienst een beroep op gefinancierde rechtsbijstand voor burgers (Kamerstuk 31753-234)

Nr. 236
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 februari 2021

Tijdens het Verslag Algemeen Overleg (VAO) Gesubsidieerde rechtsbijstand van 11 februari
jongstleden (Handelingen II 2020/21, nr. 56, VAO Gesubsidieerde rechtsbijstand) heb
ik u verzocht om de motie van de leden van der Graaf en van Nispen over beroep op
rechtsbijstand bezwaarprocedures Belastingdienst (Kamerstuk 31 753, nr. 234) aan te houden zodat ik in de gelegenheid ben per brief meer uitgebreid op uw motie
te reageren. In mijn reactie ga ik eerst in op het formeel juridisch kader en de principes
die daaraan ten grondslag liggen. Daarna deel ik in deze brief mijn eerste bevindingen
ten aanzien van de toepassing van het huidig wettelijk kader en ga ik in op wat ik
voornemens ben om te gaan doen.

Motie en wettelijk kader

De aangehouden motie verzoekt de regering om ervoor zorg te dragen dat met onmiddellijke
ingang burgers ook in bezwaarprocedures tegen de Belastingdienst een beroep op het
stelsel van gefinancierde rechtsbijstand kunnen doen vanwege de gebleken ontwrichtende
gevolgen die besluiten van de Belastingdienst op het leven van burgers kunnen hebben.
Voor ik het wettelijk kader weergeef waaraan de Raad voor Rechtsbijstand (hierna:
Raad) toevoegingsaanvragen in dergelijke zaken toetst, noem ik eerst een aantal uitgangspunten
die aan deze regelgeving ten grondslag liggen.

Het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand waarborgt de toegang tot het recht voor
iedereen in Nederland, ook voor burgers met een kleine beurs. Het stelsel van gesubsidieerde
rechtsbijstand wordt met publieke middelen gefinancierd en daarom mogen er volgens
het EHRM financiële en inhoudelijke grenzen aan worden gesteld, zolang die de toegang
tot het recht niet illusoir maken1. Zo zijn onder meer kwesties waarvan in redelijkheid verwacht mag worden dat iemand
zelf zijn eigen belang kan behartigen daarom uitgesloten van rechtsbijstand. Zelfredzaamheid
is bijvoorbeeld aan de orde als de rechtzoekende hoofdzakelijk feitelijke informatie
en stukken dient te overleggen en er geen sprake is van complexe toepassing van het
recht.

Het wettelijk kader is bedoeld om te toetsen of de aanvraag voldoet aan de minimale
eisen voor gefinancierde rechtsbijstand van overheidswege. Ook biedt het kader de
ruimte om bij feitelijke of juridische complexiteit, aanvragen die afwijken van de
minimale eisen, alsnog te honoreren, dan wel te verwijzen voor rechtshulp door het
Juridisch Loket.

In de Wet op de Rechtsbijstand wordt het begrip «zelfredzaamheid» toegelicht en uitgelegd.
De algemene regel staat in artikel 12, tweede lid, sub g, Wet op de rechtsbijstand
(hierna: Wrb): rechtsbijstand wordt niet verleend indien het een belang betreft waarvan
de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig
met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan
de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet.

De Raad kan ook besluiten dat de toevoeging van een advocaat niet noodzakelijk is,
maar dat de rechtzoekende met rechtshulp van het Juridisch Loket geholpen kan worden.
Hiervoor is artikel 28, aanhef en eerste lid, sub d Wrb bedoeld: Het bestuur kan de
toevoeging weigeren indien het een rechtsprobleem betreft dat door de voorziening,
bedoeld in artikel 7, tweede lid, of door een voorziening als bedoeld in artikel 8,
tweede lid, voor zover belast met het verlenen van rechtshulp, kan worden afgehandeld.

Voorgaande artikelen zijn nader uitgewerkt in het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria
(hierna: Brt). De in het Brt opgenomen criteria stellen de eisen waaraan een verzoek
om rechtsbijstand minimaal moet voldoen. Artikel 8, eerste lid, onder e, van het Brt
bepaalt dan dat er voor bezwaren tegen besluiten van de Belastingdienst geen toevoegingen
verstrekt worden wanneer het bezwaar uitsluitend betrekking heeft op een geschil van
feitelijke of rekenkundige aard. De Nota van Toelichting (hierna: NvT) bij het Brt,
die voorgehangen is bij de Eerste en Tweede Kamer (Stb. 1994, nr. 32), legt uit dat in deze gevallen de algemene regel geldt dat het indienen van een
aanvraag, en hier dus ook het bezwaar, een zaak is voor de rechtzoekende en het desbetreffende
bestuursorgaan. Ook benoemt de NvT dat daarnaast in veel gemeenten informatie- en
adviesfuncties zijn ingericht, in het bijzonder de sociaal raadslieden en het algemeen
maatschappelijk werk. Ook wordt in de NvT vermeld dat de in het besluit opgenomen
criteria betrekking hebben op enkele specifieke rechtsterreinen waarvoor zo nodig
wel rechtsbijstand kan worden verleend, maar vanwege de eenvoud, niet op basis van
een toevoeging (artikelen 6 tot en met 8). Dit biedt de mogelijkheid om via de eerste
lijn het probleem van de rechtzoekende op te lossen. Overigens geldt voorgenoemde
toets van de zelfredzaamheid níet voor de fase van beroep of hoger beroep. In die
gevallen voegt de Raad gewoon toe, mits het inkomen onder de wettelijke grens valt.

Sinds 2000 kan de Raad op grond van artikel 8, tweede lid, Brt alsnog beslissen om
een toevoeging te verstrekken, indien de bijzondere feitelijke of juridische ingewikkeldheid
van het geval dat vereist. Deze bepaling is opgenomen om in uitzonderlijke situaties
– de Nota van Toelichting bij dit artikel spreekt over «incidentele gevallen» – de
Raad de mogelijkheid te bieden om af te wijken van de algemene regel. De Raad heeft
deze bepaling ingevuld met werkinstructies. Sinds 2013 geldt als voorbeeld van bijzondere
feitelijke of juridische ingewikkeldheid van het geval een geschil over de kinderopvangtoeslag
waarbij een gastouderbureau een wanordelijke boekhouding heeft gevoerd aangemerkt
moet worden als bijzondere feitelijke of juridische ingewikkeldheid waardoor een toevoeging
gerechtvaardigd is.

Als wordt toegestaan dat in alle bezwaarprocedures tegen de Belastingdienst een beroep
op het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand kan worden gedaan, zoals de motie
stelt, zal het Brt moeten worden aangepast. Ook zaken die uitsluitend feitelijk of
rekenkundig van aard zijn, moeten dan voor rechtsbijstand op basis van een toevoeging
in aanmerking kunnen komen. Dat acht ik niet wenselijk, omdat hierdoor een veelvoud
aan zaken voor een toevoeging in aanmerking zal komen waarvoor in beginsel de eerder
genoemde algemene regel geldt dat verwacht mag worden dat iemand dat zelfstandig kan
afhandelen met het desbetreffende bestuursorgaan. Daarbij komt dat een dergelijke
aanpassing ook om een financiële dekking vraagt, waarin de indieners van de motie
niet voorzien. Vandaar dat ik de motie in deze vorm dan ook ontraad.

Eerste bevindingen

Voor fiscale geschillen in bezwaar kunnen toevoegingen worden verleend. Ook voor zaken
die vallen onder de toeslagenaffaire is dit gebeurd. De Raad toetst het verzoek om
een toevoeging op zelfredzaamheid en daarmee ook de complexiteit van de zaak. Dit
is een individuele afweging die ook afhankelijk is van de motivering door de advocaat.
Tegen de beslissing om geen toevoeging toe te kennen staat vervolgens ook nog een
rechtsgang open, waarin de individuele afweging getoetst kan worden. De Raad nodigt
advocaten overigens uit om contact met Raad op te nemen alvorens in bezwaar te gaan.
Om te weten te komen hoeveel toevoegingen zijn verleend op het terrein van toeslagen,
is op dossierniveau analyse nodig. Deze analyse zal ik de komende maanden uitvoeren.

Verder is van belang dat bij vaststelling of wijziging van de werkinstructies, waaronder
de werkinstructie voor de invulling van artikel 8, tweede lid, Brt, de Nederlandse
Orde van Advocaten (NOvA) wordt geconsulteerd, die vervolgens daarbij de betreffende
specialistenvereniging(en) betrekt. Met betrekking tot de kindertoeslagaffaire werd
een signaal over casuïstiek onder de aandacht van de Raad gebracht door de advocatuur.
Hetgeen heeft geleid tot de genoemde aanpassing van de werkinstructie. Daarna zijn
er hierover geen signalen meer ontvangen.

In de pilot Samenwerking eerste lijn, op initiatief van de NOvA gestart in 2020 en
een samenwerking tussen de NOvA, Raad voor Rechtsbijstand, het Juridisch Loket, Sociaal
Werk Nederland en de Vereniging Sociale Advocatuur Nederland, wordt overlegd over
actualiteiten en in een signaleringsoverleg casuïstiek besproken.

Hoe nu verder?

Gelet op de signalen die onlangs in de media zijn verschenen, roept het voorgaande
de vraag op of de uitvoering nog aansluit bij de uitzonderlijke situatie die door
de kinderopvangtoeslagaffaire is blootgelegd en die heeft laten zien hoe ingrijpend
en kolom overstijgend het handelen van de overheid kan zijn. Ik pak concreet de volgende
acties op:

1. Vooruitlopend op het onderzoek naar de toepassing en de reikwijdte van de zelfredzaamheidstoets,
wil ik met in ieder geval de Raad, het Juridisch Loket, Sociaal Werk Nederland en
de NOvA, die de betrokken specialisatieverenigingen daarbij betrekt, vaststellen hoe
de signaleringsfunctie van de eerste lijn op die manier ingericht kan worden, dat
signalen over mogelijke ontwrichtende gevolgen in een zo vroeg mogelijk stadium kunnen
worden opgepakt.

2. Daarnaast bespreek ik met de Raad hoe en wanneer deze signalen een aanleiding kunnen
zijn om aanvragen voor toevoegingen die zien op dergelijke kwesties als toevoegingswaardig
te beschouwen. Ik zal u hierover in het voorjaar per brief informeren.

3. In deze brief neem ik tevens de toezegging mee die ik aan het lid Van der Graaf deed
in het AO van 20 januari jongstleden (Kamerstuk 31 753, nr. 228) om uw Kamer in de loop van het voorjaar te informeren over eventuele knelpunten
in de Wrb voor complexe gevallen die mensen zelf niet kunnen afdoen. Ik zal daarin
ook ingaan op de oorzaken van het afnemen van het aantal toevoegingen in 2020 en de
nadere uitkomsten van de bovengenoemde verdiepende analyse van de Raad.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker