Brief regering : Antwoorden op vragen, gesteld tijdens de wetsbehandeling van 10 februari 2021, over wijziging van de Tijdelijke wet Groningen in verband met de versterking van gebouwen in de provincie Groningen

Nr. 42
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 februari 2021

Op 10 februari jl. (Handelingen II 2020/21, nr. 55, debat over versterking van gebouwen
in de provincie Groningen) heb ik met uw Kamer gesproken over de wijziging van de
Tijdelijk wet Groningen in verband met de versterking van gebouwen in de provincie
Groningen (Kamerstuk 35 603). Met deze brief ga ik in op het verzoek schriftelijk terug te komen op de mogelijke
dekking van de kosten van duurzaam herstel. Tijdens de wetsbehandeling bleek er te
weinig tijd om alle vragen behandelen. Ik heb daarbij toegezegd de nog openstaande
vragen over de reikwijdte van de wet en de zorgplicht, de algemene maatregelen van
bestuur en een aantal overige vragen schriftelijk te beantwoorden en die voor 24 februari
aan uw Kamer te sturen. Dat doe ik ook middels deze brief. De Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties reageert middels een separate brief op toezeggingen die
vallen onder haar portefeuille. Gezamenlijk versturen wij ook een separate brief met
de appreciatie van de amendementen.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
B. van ’t Wout

Duurzaam herstel

Met uw Kamer heb ik 10 februari jl. in de eerst termijn van de plenaire behandeling
van de wijziging van de Tijdelijke wet Groningen gesproken over duurzaam schadeherstel.
Ik heb toegezegd hier schriftelijk op terug te komen.

Het IMG heeft op grond van de Tijdelijke wet Groningen als taak om schade door bodembeweging
als gevolg van gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg (hierna:
schade door bodembeweging) te vergoeden met toepassing van het civiele aansprakelijkheids-
en schadevergoedingsrecht. Het recht op vergoeding van schade omvat op grond van artikel
184 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek in situaties waarin er sprake is van een
ernstige en onmiddellijke dreiging ook de «kosten van iedere redelijke maatregel ter
voorkoming of beperking van schade». Uit jurisprudentie volgt dat het daarbij om redelijke kosten moet gaan. Het Gerechtshof Arnhem Leeuwarden (uitspraak van 16 juli 2019,
ECLI:NL:GHARL:2019:5849) heeft geoordeeld dat ook het voorkomen van overlast, gelegen
in een herhaalde confrontatie met schade en de afhandeling daarvan, in dat kader kan
bijdragen aan de conclusie dat het redelijk is een maatregel te treffen. Dit betekent
dat het IMG bij het vaststellen van een vergoeding van schade rekening kan houden
met de reële kans dat de bewoner die zijn schade heeft hersteld bij een volgende beving
opnieuw met nieuwe schade wordt geconfronteerd.

Daarmee heeft het IMG op grond van de reeds in de Tijdelijke wet Groningen vastgelegde
taak al de mogelijkheid te kiezen voor duurzaam herstel door een redelijke maatregel
ter voorkoming van schade, in plaats van die schade slechts te herstellen of daar
een vergoeding voor te geven. Een voorbeeld is het vervangen van een zwakke muur waar
bij elke nieuwe beving een scheur in ontstaat door een steviger muur die bestand is
tegen dergelijke bevingen. Dergelijke maatregelen vallen binnen het civiele aansprakelijkheids-
en schadevergoedingsrecht, en vallen daarmee binnen de taak van het IMG en zijn op
grond van artikel 15 van de Tijdelijke wet Groningen dus ook middels een door mij
op te leggen heffing te verhalen op de NAM.

In haar recente brief aan de Minister van BZK en mij d.d. 29 januari 2021, die in
afschrift aan vaste Kamercommissie voor Economische Zaken en Klimaat is gestuurd,
verwijst het IMG naar duurzaam herstel. Het IMG vraagt naast deze reeds bestaande
mogelijkheid een aanvullende bevoegdheid om in bijzondere gevallen «»een in redelijkheid
te bepalen tegemoetkoming in geld of in natura toe te kennen voor iedere redelijke
maatregel die nodig is om te bewerkstelligen dat de schade waarvoor vergoeding wordt
gerekend, duurzaam kan worden hersteld»». Dit verzoek is geland in het amendement
van het lid Agnes Mulder (CDA) met Kamerstuk 35 603, nr. 26. Het zou uiteraard aan het IMG zijn om te bepalen welke redelijke maatregelen dit
zijn, anders dan de redelijke maatregelen die wél binnen de reeds bestaande taak vallen.
Aangezien deze bevoegdheid ook blijkens de gekozen formulering («naast de schade, bedoeld in artikel 184 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek») boven het
civiele aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht en de bestaande wettelijke taak
van het IMG uit zou gaan, kan ik de daarmee gepaard gaande kosten op grond van de
Tijdelijke wet Groningen niet verhalen op de NAM. De onderliggende reden is dat dit
schade betreft die een andere oorzaak kan hebben dan schade door bodembeweging. Hierbij
kan worden gedacht aan funderingsschade door bijvoorbeeld wateroverlast, droogstand
of bodeminklinking of schade door (zelf aangebrachte) aanpassingen in de constructie
in een woning. Funderingsschade door bijvoorbeeld droogte is niet uniek voor Groningen,
maar komt in heel Nederland voor.

Het kan in sommige gevallen zijn dat funderingsschade wel is ontstaan als gevolg van
bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld of de opslag in Norg. Het IMG
kan deze schade in dat geval op grond van de Tijdelijke wet Groningen, reeds vergoeden.
Deze bijbehorende kosten kunnen ook worden verhaald op NAM.

Het IMG stelt dat gebleken is dat de eisen die artikel 6:184 BW nu stelt, met een
koppeling aan de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de exploitant en een garantie
dat nieuwe schade wordt beperkt of voorkomen, te vaak onvoldoende grondslag is voor
duurzaam herstel. Het aanpakken daarvan ten behoeve van het duurzaam herstellen van
schade door bodembeweging kan verder gaan dan wat redelijk is ter voorkoming of beperking
van schade door bodembeweging (artikel 6:184 BW), waarmee het juridisch niet te verhalen
is op NAM. De Landsadvocaat deelt deze analyse. Dit neemt niet weg dat ook NAM voordeel
kan hebben van het duurzaam herstellen van de schade. De kans op herhaalde schademeldingen
op hetzelfde adres is dan immers kleiner. Zoals reeds toegezegd in het debat zal ik
het bovenstaande betrekken in de gesprekken die ik met NAM voer. Separaat stuur ik
uw Kamer de appreciatie op alle ingediende amendementen.

Reikwijdte wet en zorgplicht

Wat is de rol van het IMG in de versterkingsoperatie en hoe verhoudt dit zich tot
de lokale bestuurders. Wat gebeurt er als er een verschil van mening is tussen lokale
bestuurders en het IMG? Hoe gaan we daar dan mee om?

Fractie: D66

Het IMG heeft op grond van de wet geen rol in de uitvoering van de versterkingsoperatie.
Wel kan het IMG bij het opnemen van schade aan gebouwen feiten of omstandigheden tegenkomen
die een indicatie geven dat een gebouw mogelijk ook versterking behoeft. Dit kan voortkomen
uit bijvoorbeeld de behandeling van acuut onveilige situaties of wanneer sprake is
van constructieve schade. Het IMG meldt dit bij de NCG.

Ten algemene geldt voor een zbo als IMG dat het in gesprek is met de partijen waar
het mee in aanraking komt bij de uitvoering van de taken. Het IMG heeft periodiek
overleg met o.a. de regionale overheden en maatschappelijke organisaties over de schadeafhandeling.
Het IMG is echter onafhankelijk. Dit betekent dat het uiteindelijk aan het IMG is
om te beslissen of en hoe de inbreng van de eerder genoemde partijen wordt meegewogen
bij besluitvorming.

Waarom is de wet beperkt tot een aantal gemeenten?

Fractie: SP en ChristenUnie

Deze gemeenten beslaan het gehele gebied waar versterking aan de orde is. Bij de jaarlijkse
risicoanalyse wordt gekeken welke gebouwen mogelijk niet aan de veiligheidsnorm voldoen.
Deze gebouwen worden opgenomen in de versterkingsoperatie, waarbij uit voorzorg een
onzekerheidsmarge wordt gehanteerd. De seismische dreiging wordt in de jaarlijkse
risicoanalyse bepaald voor het hele gebied tot en met vijf kilometer buiten het Groningenveld.

Boven op de onzekerheidsmarge kunnen de gemeenten en het NCG gebouwen die niet uit
de risicoanalyse naar voren komen toch meenemen als er technische redenen zijn om
te twijfelen aan de uitkomst van de risicoanalyse. Er is geen aanleiding te veronderstellen
dat er buiten de in de wet genoemde gemeenten gebouwen zijn die versterkt moeten worden.
De seismische dreiging buiten het aangewezen gebied is dermate laag dat een gebouw
volgens de NPR geen beoordeling behoeft. Voor schade geldt deze afbakening niet. Het
is niet uit te sluiten dat door aardbevingen ten gevolge van de gaswinning in Groningen
ook in andere gemeenten schade aan gebouwen optreedt, daarom is het gebied waarbinnen
IMG opereert niet tot een aantal gemeenten beperkt.

Het is noodzakelijk om de gemeenten Eemsdelta, Groningen, Het Hogeland, Midden-Groningen
en Oldambt aan te wijzen in deze wet omdat dit wetsvoorstel de genoemde gemeenten
nieuwe verantwoordelijkheden en taken geeft.

Worden de foutmarges van de modellen onderzocht die worden gebruikt om te bepalen
welke woningen onder de versterkingsoperatie vallen?

Fractie: CDA

Het model dat vanaf dit jaar wordt gebruikt om mede de scope van de versterkingsoperatie
te bepalen is de Seismische Dreiging en Risicoanalyse (SDRA) van TNO. Bij de toepassing
van dit model wordt een foutmarge gehanteerd.

Jaarlijks wordt een keuze (en daarmee actualisatie) van de deelmodellen die worden
gebruikt voor de publieke SDRA Groningen gemaakt. Het Staatstoezicht op de Mijnen
adviseert mij over de bruikbaarheid en kwaliteit van door TNO jaarlijks voorgestelde
aanpassingen en modelversies. Daarnaast is een proces ingericht voor de verdere ontwikkeling
van deze modellen op de langere termijn. Ook het wetenschappelijk panel van het Kennisprogramma
Effecten Mijnbouw met internationale wetenschappers adviseert mij jaarlijks over de
doorontwikkeling van modellen.

Waarom kent de wet geen einddatum?

Fractie: PVV

In de Tijdelijke wet Groningen is niet voorzien in een einddatum omdat op dit moment
niet duidelijk is wanneer de bijzondere maatregelen waarin de wet voorziet, overbodig
worden. Bij de periodieke evaluatie van de wet wordt steeds bezien of de als tijdelijk
bedoelde maatregelen waarin de wet voorziet, noodzakelijk blijven.

Hoe verschillen de procedures voor bezwaar en beroep tussen schade en versterken?
Waarom is hier voor gekozen?

Fractie: ChristenUnie

Indien de eigenaar het niet eens is met een besluit kan de eigenaar in beide gevallen
eerst in bezwaar bij respectievelijk het IMG en de NCG.

Vervolgens kan de eigenaar tegen een besluit omtrent de schadeafhandeling een beroep
indienen bij de rechtbank, eventueel gevolgd door een hoger beroep bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van Raad van State. Bij versterken is dit proces ingekort; er
staat rechtstreeks beroep open, in enige instantie, bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Dat bevordert de snelheid van het versterkingsproces en geeft
alle belanghebbenden snel duidelijkheid over de versterking van een gebouw. Dit is
juist voor versterken belangrijk, omdat de uitvoering van de versterking van onveilige
gebouwen snel van start kan gaan. Daarnaast zijn bij versterking niet alleen de individuele
belangen van de eigenaar gemoeid. Ook voor buren en omwonenden kan het belangrijk
zijn om snel duidelijkheid te krijgen over de wijze waarop de woning, wordt versterkt.

Staat de zorgplicht in de wet? Waarom wordt de zorgplicht uit Mijnbouwwet geschrapt?

Fractie: SP

De zorgplicht is in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen, zie artikel 13ba.

Hierin staat dat de beide ministers elk voor de aan hen toebedeelde taken, alle maatregelen
nemen die redelijkerwijs van hen gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als gevolg
van de gaswinning uit het Groningenveld de veiligheid wordt geschaad. Met het koninklijk
besluit van 16 oktober 2019 is deze zorgplicht een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van de Minister van EZK en de Minister van BZK. In de Tijdelijke wet Groningen is
deze zorgplicht van de Minister ingevuld. Het artikel uit de Mijnbouwwet is hiermee
overbodig geworden. Met het wetsvoorstel vervalt artikel 52g, derde lid, van de Mijnbouwwet
dat gaat over de zorgplicht voor de veiligheid. Aan de zorgplicht van NAM zoals het
in de Mijnbouwwet (artikel 52g, 1e, 2e en 4e lid) staat beschreven verandert dit wetsvoorstel niets.

Algemene maatregel van bestuur

Een aantal onderdelen van de wet wordt geregeld bij algemene maatregel van bestuur
(AMvB). Kunt u aangeven welk deel van de AMvB terugkomt in de Kamer en hoeveel ruimte
er dan is om bij te sturen? Waarom wacht u met het uitwerken van de AMvB?

Fracties: CDA en ChristenUnie

Een deel van de wet wordt nader uitgewerkt bij AMvB of ministeriële regeling om zo
flexibeler op actuele omstandigheden te kunnen inspelen. De AMvB die momenteel al
in voorbereiding is, ziet onder meer op de beoordelingsmethoden van gebouwen en op
de aanspraak die de eigenaar kan maken op budget voor betalingen aan aannemers en
leveranciers die zijn gebouw versterken, als de eigenaar ervoor kiest om versterking
geheel of gedeeltelijk in eigen beheer uit te voeren. Het wetsvoorstel kan zonder
deze AMvB niet in werking treden. Zodra uw Kamer het wetsvoorstel heeft aangenomen,
kan ik de AMvB voor advies voorleggen aan de Afdeling advisering van de Raad van State.

Voor deze AMvB is geen voorhangbepaling opgenomen in het wetsvoorstel. In een wet
wordt alleen in bijzondere omstandigheden voorzien in een voorhang- of nahangbepaling1. In dit geval zie ik geen omstandigheden die ertoe leiden dat een voorhang- of nahangbepaling
moet worden opgenomen. De AMvB bevat een nadere uitwerking die grotendeels gebaseerd
is op de huidige uitvoeringspraktijk in Groningen. Daarnaast slaat een aantal van
de bestuurlijke afspraken van 6 november 2020 neer in deze AMvB. De AMvB heeft eind
vorig jaar reeds ter consultatie voorgelegen, waarop twee reacties kwamen. Deze zijn
meegenomen. Omdat het wetsvoorstel en de AMvB snel in werking moeten treden, vervolg
ik na aanvaarding van het wetsvoorstel graag snel de route naar de Raad van State.

Naast deze AMvB hecht ik eraan om nadere regels inzake de samenwerking tussen de NCG
en het IMG vast te leggen. Voor een nadere reactie hierop verwijs ik u naar de brief
met de appreciaties van de amendementen, waaronder amendement VVD-32 en PvdA-34 waarin
ook wordt gesproken over nadere regelgeving.

Overig

Kunt u aangeven hoe wordt voorzien in de versterking van de infrastructuur?

Fractie: 50plus

Beheerders van infrastructuur die versterkt moet worden, ontvangen van mij hiervoor
een vergoeding. Tot 1 januari 2021 liep deze vergoeding via de NAM, en ik ben voornemens
op zeer korte termijn met terugwerkende kracht vanaf die datum deze verantwoordelijkheid
over te nemen, waardoor NAM definitief op afstand staat. Ik zal uw Kamer daarover
binnenkort informeren. Overigens valt op te merken dat veel infrastructurele werken
reeds zijn onderzocht op veiligheid. Zo zijn de zeedijken in Groningen en de Eemshaven
reeds versterkt. Op dit moment lopen er geen aanvragen voor infrastructurele projecten.

Gaat u alle kosten van alle werkzaamheden in Groningen verhalen op de NAM?

Fractie: PvdA

Dit wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om aan de NAM een heffing op te leggen
voor alle kosten die gemaakt worden ten behoeve van de (voorbereiding van de) versterking
van gebouwen in Groningen zodat zij voldoen aan de veiligheidsnorm. De Tijdelijke
wet Groningen (artikel 15) biedt de mogelijkheid om een heffing op te leggen voor
alle kosten van de schadeafhandeling die door het IMG zijn gemaakt, voor de afhandeling
van schade door bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld en
de gasopslag bij Norg. Tot deze kosten behoren ook de proceskosten.

Kunt u toezeggen dat de bestuursrechter op een billijke en inhoudelijke wijze naar
de zaken van bewoners kijkt?

Fractie: PvdA

In algemene zin geldt dat de bestuursrechter zich bij de beoordeling van een beroep,
anders dan de burgerlijk rechter, niet lijdelijk maar actief opstelt. Ter bescherming
van de burger vult de bestuursrechter ambtshalve rechtsgronden aan. Bovendien kan
hij ambtshalve feiten aanvullen. De bestuursrechter kijkt op basis van de beroepsgronden
zowel naar het proces van besluitvorming als naar de inhoud van het besluit, waaronder
de redelijkheid en billijkheid. Het wetsvoorstel biedt ruimte voor maatwerk en daarmee
heeft de bestuursrechter voldoende ruimte om een dergelijke afweging te maken.