Brief regering : Reactie op verzoek commissie over de stand van zaken m.b.t. het conflict in Tigray, Ethiopië

Nr. 140
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 februari 2021

Naar aanleiding van het verzoek van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken te
worden geïnformeerd over de stand van zaken m.b.t. het conflict in Tigray, de betrokkenheid
van andere landen in de Hoorn van Afrika hierbij en de mogelijkheden voor humanitaire
hulp aan de bevolking in dit gebied van 28 januari jl., kunnen wij u, in aanvulling
op antwoorden op eerdere Kamervragen over de crisis in Tigray van 12 januari jl. (Aanhangsel
Handelingen II 2020/21, nr. 1300) het volgende berichten.

Actuele conflictsituatie en betrokkenheid andere landen

Ondanks het uitroepen van het einde van de militaire operatie door premier Abiy op
28 november 2020, gaan gevechten in Tigray tot het moment van dit schrijven door.
Vanwege de gebrekkige toegang voor media, waarnemers en hulpverleners, en nog altijd
beperkte en gebrekkige telecomverbindingen met het gebied is het nog steeds niet mogelijk
een helder beeld te verkrijgen van de exacte situatie en intensiteit van gevechten.

Op basis van diverse bronnen is het beeld dat waar de strijdkrachten van het Tigray
People’s Liberation Front (TPLF) zijn verdreven uit de grotere steden, deze strijdkrachten
nog altijd grote delen van het platteland en het bergachtig gebied controleren. Delen
van het westen van Tigray worden gecontroleerd door Amhaarse milities, die het federale
leger hebben ondersteund bij de militaire operatie. Het door Amhaarse milities gecontroleerde
gebied zou min of meer samenvallen met het deel van Tigray dat vóór 1991 deel uitmaakte
van de Amhara regio. Hoewel de aanwezigheid van Eritrese troepen in het noorden sinds
het begin van de crisis officieel wordt ontkend door Ethiopië en Eritrea is hun aanwezigheid
wel publiekelijk bevestigd, onder andere door de regionale commandant van het Ethiopische
federale leger. Zowel de VS als de EU hebben opgeroepen tot terugtrekking van de Eritrese
troepen uit Tigray.

De Ethiopische overheid stelt zich op het standpunt dat de militaire operatie gericht
was op het herstel van de rechtsorde, na een aanval op de noordelijke basis van het
federale leger door het TPLF. Van hun kant heeft het TPLF toegegeven deze aanval te
hebben uitgevoerd, echter onder het mom van zelfverdediging. Voorts stelt premier
Abiy dat het TPLF achter de schermen activiteiten van gewapende groepen elders in
Ethiopië orkestreerde en financierde om daarmee de democratische en economische hervormingsagenda
en de stabiliteit van zijn regering te ondermijnen.

Vanwege het hoge aantal slachtoffers en de zorg over grootschalige schendingen van
internationaal humanitair recht hebben Afrikaanse Unie (AU), VN, de EU, individuele
EU-lidstaten waaronder Nederland en VS diverse malen opgeroepen tot beëindiging van
de gevechten en te kiezen voor een politieke uitweg uit het conflict. De Ethiopische
regering, noch het TPLF, heeft gehoor gegeven aan deze oproepen. Premier Abiy heeft
initiatieven vanuit de AU en de regionale organisatie IGAD om dialoog te ondersteunen
afgewezen. Hij ziet dit als een puur binnenlands conflict, waarbij buitenlandse inmenging
de soevereiniteit van zijn land aantast. Premier Abiy stelt dat de militaire operatie
nu is afgerond en dat er wordt gewerkt aan stabilisatie, wederopbouw en het zoeken
naar en arresteren van nog niet opgepakte TPLF kopstukken. De VN en anderen melden
echter aanhoudende gevechten en berichten over ernstige mensenrechtenschendingen.

Humanitaire nood is hoog en toegang hulpverlening beperkt

De humanitaire noden zijn enorm en reden voor grote zorg. De VN schat het aantal mensen
dat acute behoefte heeft aan humanitaire hulp op rond de 2,3 miljoen, waarbij er sprake
is van een acuut tekort aan water en voedsel. De regionale overheid heeft reeds melding
gemaakt van mensen die overlijden als gevolg van honger. Naar schatting is de totale
groep die behoefte heeft aan enige vorm van humanitaire assistentie rond de 4,5 miljoen
mensen (op een geschatte bevolkingsomvang in Tigray van rond de 6 miljoen). De nood
neemt toe omdat humanitaire hulp de bevolking maar in zeer beperkte mate bereikt.
De onzekere veiligheidssituatie speelt daarbij een rol, maar de meest beperkende factor
is de nog altijd zeer beperkte autorisatie tot toegang tot het gebied door de Ethiopische
autoriteiten. Diverse oproepen tot onbelemmerde toegang in lijn met internationaal
humanitair recht door o.a. VN, EU en recent ook de VS hebben, ondanks herhaalde beloftes,
tot op heden tot onvoldoende verbetering geleid.

Onder leiding van de VN is voor Tigray een Humanitarian Response Plan (HRP) opgesteld, met een totale geraamde financieringsbehoefte van USD 1.3 miljard,
waarvan momenteel 58% is gedekt door toezeggingen en bijdragen van donoren. Nederland
draagt momenteel EUR 8,25 miljoen bij aan humanitaire hulp gerelateerd aan deze crisis,
zowel in Ethiopië als ten behoeve van de opvang van vluchtelingen in Soedan. Deze
bijdrage bestaat uit het Nederlandse aandeel in de bijdrage vanuit het Central Emergency Response Fund (CERF) van de VN (17% van USD 35,6 miljoen = EUR 5,1 miljoen) en via budgetallocaties
aan de Dutch Relief Alliance (DRA, totaal 3,15 miljoen).

Aanwijzingen over ernstige mensenrechtenschendingen

De VN, o.a. bij monde van Secretaris-Generaal Guterres, Hoge Commissaris voor de Mensenrechten
Michelle Bachelet en de Hoge Vertegenwoordiger voor de Vluchtelingen Grandi hebben
in diverse opeenvolgende verklaringen hun grote zorgen geuit over aanwijzingen dat
er sprake is van ernstige en grootschalige mensenrechtenschendingen en misdaden waaronder
moord, verkrachting en andere vormen van seksueel en gender gerelateerd geweld, plundering
en vernieling van privé bezit, infrastructuur en overheidsgebouwen. Onafhankelijke
waarnemers en journalisten hebben geen vrije toegang tot het gebied en verantwoordelijkheid
voor misdaden kan nog niet worden onderzocht en vastgesteld.

Een specifieke zorg betreft het lot van de meer dan 90.000 Eritrese vluchtelingen
die bij het uitbreken van het conflict in Tigray verbleven, waarvan 50.000 in vier
door de VN beheerde vluchtelingenkampen. Bij aanvang van het conflict zijn hulpverleners
die werkzaam waren in de twee noordelijke kampen, Hitsats en Shimelba, verjaagd en
van zes medewerkers is zeker dat ze zijn vermoord, onder wie een medewerker van de
Nederlandse organisatie ZOA.

Sinds begin november hebben VN en andere hulporganisaties tot op moment van dit schrijven
geen toegang meer gekregen tot deze twee kampen. Analyse van satellietfoto’s door
onderzoeksjournalisten suggereert dat deze kampen systematisch zijn vernietigd. Veel
vluchtelingen houden zich schuil op het platteland en UNHCR poogt om samen met de
Ethiopische overheid opvang te bieden in de twee overgebleven kampen in het zuiden
van Tigray, die daartoe zullen moeten worden uitgebreid. Er zijn sterke aanwijzingen
dat een onbekend deel van de vluchtelingen door Eritrese soldaten is meegevoerd terug
naar Eritrea. De VN Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen Grandi heeft publiekelijk
gesteld dat dit een substantiële schending van internationaal recht zou betekenen.

Regionale impact

De crisis in Tigray kreeg, naast de deelname van Eritrese legereenheden, al snel een
ander grensoverschrijdend element in de vorm van de toestroom naar Soedan van vluchtelingen
uit met name het westelijk deel van Tigray. Deze vluchtelingen (inmiddels ruim 60.000)
worden zo goed mogelijk opgevangen in kampen nabij, maar op veilige afstand van de
grens met Tigray.

In december laaide een oud grensgeschil tussen Soedan en Ethiopië weer op nadat Soedanese
troepen de controle overnamen van een betwist gebied, de Al Fashaga driehoek. Soedan
stelt dat dit gebied verdragsrechtelijk Soedanees is, hoewel het al decennia door
Ethiopische boeren wordt bewoond en bewerkt. Na een tweetal korte militaire confrontaties
bevestigden beide landen hun bereidheid om het conflict middels besprekingen op te
lossen. Beide kanten waren ook bereid daarbij de grenscommissie van de AU een belangrijke
rol in toe te kennen. Het risico op verdere escalatie blijft aanwezig gelet op wederzijdse
retoriek en concentratie van troepen nabij het betwiste gebied.

Nederlandse inzet

Reeds voorafgaand aan dit conflict richtte de Nederlandse inzet zich op het voorkomen
van gewelddadige conflicten in (delen van) Ethiopië, waaronder via ondersteuning van
specifiek op conflictpreventie en vredesopbouw gerichte fondsen en programma’s van
de VN en anderen. Nederland ondersteunt en financiert diverse initiatieven en programma’s,
waaronder van het Netherlands Institute for Multi Party Democracy (NIMD) en van UNDP (SEEDS), gericht op vreedzame en inclusieve dialoog van Ethiopische maatschappelijke
organisaties, democratische instituties en politieke partijen.

Met het uitbreken van het conflict is de Nederlandse inzet, mede in EU verband en
in nauwe afstemming met overige gelijkgezinden, gericht op het beëindigen van gevechten
en te kiezen voor politieke uitweg en het verlenen van volledige en ongehinderde toegang
voor humanitaire hulp, conform internationaal humanitair recht. Voorts zet het kabinet
in op bescherming tegen mensenrechtenschendingen en medewerking aan onafhankelijk
onderzoek naar mensenrechtenschendingen en andere schendingen van internationaal recht.
Nederland ziet daarbij een belangrijke rol voor het kantoor van de VN Hoge Commissaris
voor Mensenrechten Bachelet, en voor onderzoek door de Ethiopische onafhankelijke
mensenrechtencommissie. Nederland zet zich ook in voor een actieve betrokkenheid van
de VN Mensenrechtenraad. Voor humanitaire toegang en bescherming van mensenrechten
is herstel van nog altijd beperkte communicatieverbindingen en toegang voor onafhankelijke
media ook noodzakelijk. Voor beëindiging van het geweld tegen de lokale bevolking
en bescherming van in het gebied aanwezige Eritrese vluchtelingen is het van belang
dat Eritrese strijdkrachten zich terugtrekken. Ten slotte zet Nederland in op de-escalatie
van het grensconflict tussen Soedan en Ethiopië en op het voorkomen van verdere escalatie
van geweld elders in Ethiopië en de regio. Minister-President Rutte heeft op 17 februari
met premier Abiy gesproken. Hij heeft daarbij onder meer de zorgen over de situatie
in Tigray overgebracht en gepleit voor een vreedzame oplossing van het conflict en
betere toegang voor humanitaire organisaties.

Een ander element van de Nederlandse en EU inzet is gericht op het overeind houden
van de democratische hervormingsagenda in Ethiopië. De in 2018 ingezette transitie
van autocratisch bestuur onder het TPLF naar een meer inclusief en democratisch bestuur
was veelbelovend en begon voortvarend. Reeds in aanloop naar deze crisis was er sprake
van toenemend geweld en een verslechterende mensenrechtensituatie. Voorkomen moet
worden dat de huidige crisis de hervormingsagenda verder ondermijnt, mede vanwege
de verkiezingen die zijn aangekondigd voor juni dit jaar.

De EU-27 verklaring van 25 december jl. is tot stand gekomen in lijn met deze inzet
en het kabinet steunt de diplomatieke initiatieven en verklaringen van Hoge Vertegenwoordiger
van de EU Borrell en de Europese Commissie over de crisis waarvan de laatste dateert
van 8 februari jl. De regering Abiy heeft deze meest recente verklaring van de EU
verworpen als «in strijd met de realiteit op de grond».

Het kabinet verwelkomt de actievere betrokkenheid van de Verenigde Staten sinds het
aantreden van de nieuwe Administratie onder leiding van president Biden.

Een deel van de Nederlandse betalingen voor programma’s die deels in Tigray met de
Ethiopische overheid werden uitgevoerd, zijn eind 2020 aangehouden omdat implementatie
in Tigray niet meer mogelijk was. Gelet op de zorgelijke humanitaire en mensenrechtensituatie
heeft de Europese Commissie op 15 december jl. betaling van begrotingssteun voor een
bedrag van EUR 88 mln aangehouden en uitbetaling voorwaardelijk gesteld aan onbeperkte
humanitaire toegang, het beëindigen van gevechten en zoeken naar een politieke oplossing,
onderzoek naar mensenrechtenschendingen en herstel van communicatielijnen naar het
gebied. Nederland steunt het besluit van de Commissie om betaling van begrotingssteun
te verbinden aan toepassing van internationale humanitaire standaarden en mensenrechten.

Conform de motie van de leden Stoffer en Voordewind kiest het kabinet er vooralsnog
voor om de rest van de Nederlandse OS-programma’s uit te blijven voeren. Juist vanwege
de inzet op ondersteuning van de hervormingsagenda, versterking van de economische
ontwikkeling en behoud van stabiliteit in de rest van het land. De Nederlandse programma’s
worden grotendeels in samenwerking met NGO’s en multilaterale organisaties uitgevoerd.
Ook andere donoren zetten hun lopende programmering vooralsnog zoveel mogelijk voort,
met uitzondering van de genoemde uitgestelde betalingen van EU-begrotingssteun.

De Finse Minister van Buitenlandse Zaken Haavisto heeft op verzoek van en namens Hoge
Vertegenwoordiger Borrell tussen 7 en 11 februari jl. een bezoek gebracht aan Soedan
en Ethiopië. Dit bezoek had als doel om de dialoog aan te gaan over verbetering van
humanitaire toegang, bescherming van de burgerbevolking en om bij te dragen aan de-escalatie
van het grensconflict tussen Soedan en Ethiopië. Minister Haavisto zal tijdens de
Raad Buitenlandse Zaken op 22 februari verslag doen van zijn bevindingen. De Raad
zal mogelijk Raadsconclusies aannemen die verder richting moeten geven aan de EU-inzet
ten aanzien van deze crisis en de bredere relatie van de EU met Ethiopië.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag