Brief regering : Beleidsreactie Dadermonitor mensenhandel 2015-2019

Nr. 188 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 februari 2021

Op 21 januari 2021 heeft de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen
Kinderen (hierna: Nationaal Rapporteur) zijn rapport Dadermonitor mensenhandel 2015–2019 gepubliceerd1. Op basis van de bevindingen uit de monitor doet de Nationaal Rapporteur verschillende
aanbevelingen.

Ik dank de Nationaal Rapporteur en zijn onderzoekers voor hun inzichten in de aard
en omvang van dit zeer ernstige delict. De aanpak van daders is onlosmakelijk verbonden
met de bescherming van slachtoffers. Ieder mens heeft recht op lichamelijke integriteit,
recht op persoonlijke vrijheid en recht op menselijke waardigheid. Als hen onrecht
wordt aangedaan moeten zij kunnen vertrouwen op een rechtstelsel dat hen beschermt,
door daders en relevante betrokkenen stevig aan te pakken, door te voorkomen dat zij
opnieuw het foute pad op gaan en door de uitbuitingssituatie duurzaam te doorbreken;
dit kan alleen met een integrale aanpak van mensenhandel.

Deze aanpak is tijdens deze kabinetsperiode vormgegeven door middel van het programma
Samen tegen Mensenhandel. De Nationaal Rapporteur schrijft in zijn slotwoord dat wanneer hij terugkijkt op
de afgelopen jaren, hij ziet dat flinke stappen zijn gezet door alle maatschappelijke
partners. Tegelijkertijd stelt hij dat verder verdiepen en concretiseren van deze
gezamenlijke aanpak cruciaal is. Het kabinet onderschrijft deze oproep van de Nationaal
Rapporteur en blijft doorlopend in gesprek over de wijze waarop de aanpak van mensenhandel
kan worden verstevigd.

Mede namens de Minister voor Rechtsbescherming en de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid informeer ik uw Kamer met deze brief over de wijze waarop het kabinet
omgaat met de aanbevelingen die door de Nationaal Rapporteur gedaan worden. De drie
verschillende aanbevelingen komen afzonderlijk aan bod. Daarna ga ik in op de recente
rapportage van het Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel (hierna: CKM) die aandacht
vraagt voor mogelijke uitbuiting achter de webcam. Hiermee kom ik tegemoet aan het
verzoek van de Vaste Kamercommissie van Justitie en Veiligheid van 13 januari jl.
om te reageren op het rapport.

In de bijlage ga ik in op de ontwikkelingen binnen de strafrechtketen en de persoonskenmerken van
daders van mensenhandel, die in de dadermonitor aan bod komen. De bijlage kan dienen
als een aanvullende duiding op de conclusies die de Nationaal Rapporteur in de dadermonitor
trekt.

Aanbeveling 1: Zet gericht in op het voorkomen van daderschap van mensenhandel, specifiek onder jongeren.

Het kabinet neemt deze aanbeveling over. De Nationaal Rapporteur vraagt terecht aandacht
voor deze kwetsbare groep, die in complexe criminele netwerken van mensenhandelaren
gevangen kan raken.

Mensenhandel gaat soms gepaard met verschillende andere online en offline criminaliteitsfenomenen,
zoals seksueel geweld (denk aan grooming en sextortion) en drugscriminaliteit. Om
die reden moet de inzet op het voorkomen van daderschap breder worden bezien. Daarom
wordt in deze beleidsreactie ook verwezen naar bredere, reeds ingezette trajecten,
die zich richten op het voorkomen van crimineel gedrag onder jongeren.

Betrokkenheid van jongeren bij dergelijke zware criminaliteit kan bovendien duiden
op de aanwezigheid van achterliggende problematiek, zoals de Nationaal Rapporteur
ook stelt in de Dadermonitor en het casuïstiekonderzoek Vertrouwen in Veerkracht.2 Vroegtijdig interveniëren en het weerbaar maken van jonge mensen is daarom cruciaal.

In het kader van het brede offensief tegen georganiseerde ondermijnende criminaliteit
zet de Minister van Justitie en Veiligheid, samen met de Ministers van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Sociale Zaken en Werkgelegenheid
en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in op preventie van georganiseerde en
ondermijnende criminaliteit. Relevant in dit verband zijn interventies die door gemeenten
en scholen kunnen worden gedaan zoals «PIT», «Basta!» en «alles Kidzzz». Deze interventies
zijn gericht op het verminderen van agressief en ander grensoverschrijdend gedrag
bij 12-minners en het bevorderen van pro-sociaal gedrag. Een ander voorbeeld voor
kwetsbare jongeren tussen de 12 en 16 jaar oud is Alleen jij bepaalt wie je bent (AJB), waarmee wordt gewerkt aan het voorkomen en verminderen van overlastgevend
en delinquent gedrag.3

De Nationaal Rapporteur vraagt ook om in kaart te brengen wie kwetsbaar zijn om dader
te worden van mensenhandel. Er is reeds een aantal onderzoeken uitgevoerd naar de
specifieke achtergrond van daders van mensenhandel; zowel op nationaal als meer lokaal
niveau en vaak met focus op een specifieke vorm van uitbuiting. Ten eerste heeft de
gemeente Amsterdam onderzoek gedaan naar criminele uitbuiting onder meiden in Nieuw-West.4

Ten tweede voert het CKM, met subsidie van het Ministerie van Justitie en Veiligheid,
onderzoek uit naar de aard en omvang van criminele uitbuiting in relatie tot de drugscriminaliteit
in verschillende gemeenten. De uitkomsten van dit onderzoek bieden mogelijke aanknopingspunten
voor beleidsmaatregelen om criminele uitbuiting van jongeren aan te pakken en te voorkomen.
Het onderzoek zal eind 2021 gereed zijn.

Ten derde heeft het CKM, in opdracht van de politie, een ander onderzoek gedaan naar
daders van binnenlandse seksuele uitbuiting. Dit onderzoek wordt naar verwachting in maart 2021 gepubliceerd. Het doel van het
onderzoek was om meer kennis te vergaren over de achtergrond van daders, de gehanteerde
modus operandi en over de samenwerkingsverbanden van daders.5

Tot slot wordt vanuit het brede offensief tegen georganiseerde ondermijnende criminaliteit
op dit moment een meerjarig, multidisciplinair onderzoeksprogramma opgesteld. In het
kader van de Kennisagenda Ondermijning is «de betrokkenheid van jongeren bij zware
en georganiseerde criminaliteit» als thema aangedragen bij de Nederlandse Organisatie
voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) voor plaatsing op de Nationale Wetenschapsagenda
(NWA). De onderzoeksvraag in welke mate uitbuiting of dwang of andere vormen van slachtofferschap
een rol spelen is hierin meegenomen. Over de voortgang van dit onderzoek wordt uw
Kamer nader geïnformeerd.6

De inzichten van bovenstaande onderzoeken zullen betrokken worden bij beleidsontwikkeling,
met name op het terrein van preventie ten aanzien van kwetsbare jongeren. Vooruitlopend
op de onderzoeksresultaten, ga ik binnenkort met de Nationaal Rapporteur in gesprek
over de bescherming van kwetsbare jongeren tegen daderschap en slachtofferschap van
mensenhandel.

Aanbeveling 2: Onderzoek of de aanpak van resocialisatie aansluit bij de daders van mensenhandel
om herhaald daderschap te voorkomen.

Het kabinet neemt deze aanbeveling over. De Nationaal Rapporteur agendeert met deze
aanbeveling een belangrijk punt, namelijk de resocialisatie van daders van mensenhandel
en het voorkomen van herhaald daderschap. Relevant hierbij is dat de rechter bepaalt
welke strafrechtelijke interventie gepast is en, in die hoedanigheid, beslist over
of reclasseringstoezicht nodig is. Als de rechter vervolgens een toezicht gelast,
moet de dader zich houden aan de hieraan verbonden voorwaarden. Bijvoorbeeld, een
contactverbod of een locatiegebod. De naleving hiervan wordt gecontroleerd door de
reclassering.

Goede begeleiding van een dader, door een organisatie als de reclassering, speelt
een belangrijke rol in een re-integratietraject, om bijvoorbeeld sociaaleconomische
problemen aan te pakken. Van belang hierbij is de vraag of binnen de bestaande en
voorziene mogelijkheden voor resocialisatie voldoende aansluiting kan worden gevonden
met de belevingswereld van (ontkennende) daders van mensenhandel.7

Zoals toegezegd tijdens het mondelinge vragenuur van 26 januari jl. zal mijn departement
over de gedane aanbeveling in gesprek gaan met de bij de resocialisatie van daders
betrokken organisaties, waaronder het OM en de reclassering. Mijn departement heeft
hierover ook contact gehad met het Leger des Heils Jeugdbescherming en Reclassering
(LdH) en hen gevraagd ook aan te sluiten bij dit gesprek. Over de uitkomsten van dit
gesprek zal ik u, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, informeren.

Aanbeveling 3: Inventariseer kwetsbare sectoren en werknemers op lokaal niveau om aanpak arbeidsuitbuiting
te sturen

De Minister van SZW en ik nemen deze aanbeveling over. Mensenhandel, en dus ook arbeidsuitbuiting,
kan in elke gemeente voorkomen. Het is daarom van belang dat er ook op lokaal niveau
zicht is op en kennis is van kwetsbare sectoren en werknemers. Daarom is ingezet op
de volgende drie ontwikkelingen.

Op 1 februari jl. heb ik het kader mensenhandel aan uw Kamer aangeboden.8 Het kader helpt gemeenten te bepalen wat ze moeten doen om verder invulling te geven
aan hun verantwoordelijkheden met betrekking tot de aanpak van mensenhandel. In het
kader is opgenomen dat de gemeente inzicht genereert in de situatie in de regio, door
een omgevingsscan of risicoanalyse uit te voeren van de sectoren die kwetsbaar zijn
voor mensenhandel. Hiermee wordt bovendien inzicht verkregen welke risicogroepen er
zijn binnen de gemeente. Na vaststelling van het kader door het VNG-bestuur in maart,
zullen het Ministerie van Justitie en Veiligheid en de VNG samen met de gemeenten
werken aan de implementatie van het kader.

Een tweede, relevante ontwikkeling is de volgende: eind 2020 hebben de Ministeries
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Justitie en Veiligheid en Volksgezondheid, Welzijn
en Sport gezamenlijk een bijdrage verstrekt aan drie regio’s om regionale pilots in
de aanpak van mensenhandel vorm te geven. Relevant in het kader van deze aanbeveling
is de regionale pilot van Oost-Brabant. De pilot betreft het ontwikkelen en het in
gebruik nemen van een regionale monitor slachtoffers van arbeidsuitbuiting. Deze monitor
geeft allereerst beeld van sectoren waar mogelijke slachtoffers van arbeidsuitbuiting
werkzaam zijn en de locaties hiervan. Tegelijkertijd heeft het ook als doel om inzicht
te geven in concrete aantallen van de slachtofferpopulatie en hun achtergrond.

Een belangrijk aandachtspunt van de pilot is dat de geleerde lessen en ontwikkelde
producten actief gedeeld worden met de rest van het land. Een onderdeel van deze pilot
bestaat daarom uit het trainen van de betrokken professionals, zodat zij voorlichting
over het gebruik van de monitor kunnen geven aan andere regio’s. Op 15 maart aanstaande
presenteren de pilot-regio’s in dit kader hun plannen bij het bestuurlijk netwerk
mensenhandel. Aan dit netwerk nemen tien burgermeesters deel die optreden als regionale
portefeuillehouders mensenhandel.

Ten slotte voert Regioplan, in opdracht van de VNG, CoMensha, de gemeente Ede en de
gemeente Utrecht, een onderzoek uit naar aard en omvang van mensenhandel op lokaal
niveau. Regioplan heeft daarbij oog voor de verschillende vormen van uitbuiting, met
bijzondere aandacht daarbinnen voor vakantieparken en bouwplaatsen en voor criminele
uitbuiting in relatie tot drugscriminaliteit. Dit onderzoek is medio 2021 gereed.
Tevens levert dit onderzoek van Regioplan, naar verwachting, ook aanknopingspunten
op voor andere gemeenten om meer zicht te krijgen op slachtoffers.

Reactie op Rapport CKM «Voorbij de Pixels»

Op 12 januari jl. heeft het CKM een verkenning naar gedwongen webcamseks in Nederland
uitgebracht, genaamd Voorbij de Pixels. Deze verkenning is gestoeld op een analyse van de webcamindustrie in het algemeen,
een analyse van dertien uitspraken van rechtspraak.nl en zes interviews met opsporingsambtenaren
van de Afdeling Vreemdelingen Identificatie en Mensenhandel (AVIM) van de politie.9 In het rapport wordt een drietal aanbevelingen gedaan.

Allereerst wil ik het CKM bedanken voor hun rapportage. De onderzoekers van het CKM
agenderen met hun onderzoek een relevant thema: de rol van technologie bij mensenhandel
en die van webcamseks in het bijzonder. Het rapport agendeert de problematiek terecht,
er is nog onvoldoende inzicht in de webcamseksindustrie en de mate van verwevenheid
met seksuele uitbuiting. Ik wil daarom deze problematiek betrekken bij de reeds aangekondigde
verkenning naar de rol van technologie en online platforms bij uitbuiting.

Zoals aangekondigd in de Beleidsreactie op de Slachtoffermonitor 2015–2019, zal in
samenwerking met het CKM een verkenning worden uitgevoerd naar de rol van technologie
en online platforms bij seksuele uitbuiting.10 Dit zal plaatsvinden door met ervaringsdeskundigen en slachtoffers van seksuele uitbuiting
in gesprek te gaan over hun slachtofferschap. Daarnaast zal het Ministerie van Justitie
en Veiligheid, samen met het CKM, verschillende expertmeetings organiseren over de
rol van technologie bij mensenhandel. De Nationaal Rapporteur zal een rol als onafhankelijke
voorzitter op zich nemen tijdens de expertmeetings. De bijeenkomsten zullen gaan over
de rol van technologie in verschillende fases die voorafgaan aan of voortvloeien in
uitbuitingssituaties; denk daarbij aan de werving en selectie van kwetsbare personen
en het gebruiken of dreigen met exposure als dwangmiddel. Ook zal gekeken worden naar
de rol van technologie als instrument voor de daadwerkelijke uitbuitingsituatie, waaronder
gedwongen webcamseks. Bij deze expertsessies zal expliciet in gesprek gegaan worden
met online platforms, waaronder platforms die seksuele diensten achter de webcam faciliteren.

Deze expertsessies dragen bij aan het realiseren van een veilige en toekomstbestendige
sector. Over de voortgang van deze expertsessies zal uw Kamer voor september 2021
geïnformeerd worden.

Slot

De Nationaal Rapporteur doet in de dadermonitor de eerdergenoemde drie aanbevelingen
omtrent de aanpak van mensenhandel. Dat een betrouwbaar rechtsstelsel, dat opkomt
voor onze fundamentele rechten als lichamelijke integriteit, persoonlijke vrijheid
en menselijke waardigheid nooit af is, komt tot uitdrukking in deze en de twee andere
rapportages die de Nationaal Rapporteur het afgelopen jaar heeft uitgebracht.11

In de Dadermonitor vat de Nationaal Rapporteur op basis van dit drieluik van onderzoeken
een aantal zorgwekkende ontwikkelingen samen: de leeftijd van daders en slachtoffers
is en blijft laag, uitbuiting vindt steeds meer online plaats, dader- en slachtofferschap
lopen steeds meer door elkaar heen en er is een groeiende zorg over arbeidsuitbuiting.

De Nationaal Rapporteur benadrukt daarom dat politieke aandacht en prioriteit voor
mensenhandel ook na 2021 nodig is. De aanpak van mensenhandel is gebaat bij een duurzame
en gecoördineerde integrale, en dus ook interdepartementale, aanpak. In afwachting
van een nieuw kabinet blijf ik mij, samen met mijn collega’s van de Ministeries van
Buitenlandse Zaken, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Volksgezondheid, Welzijn en
Sport inzetten om deze vreselijke vorm van criminaliteit aan te pakken.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol

Bijlage

Ontwikkelingen binnen de strafrechtketen

In de Dadermonitor Mensenhandel 2015–2019 (hierna: dadermonitor) beschrijft de Nationaal
Rapporteur de ontwikkelingen in de strafrechtketen met betrekking tot daders van mensenhandel.
Hieronder worden een drietal ontwikkelingen binnen de strafrechtketen uitgelicht.

1. Stijging in gesignaleerde incidenten, maar minder verdachten

De Nationaal Rapporteur beschrijft dat het jaarlijks aantal incidenten, dat de politie
over deze periode signaleert, stijgt. In totaal signaleerde de politie 3.420 incidenten
van mensenhandel, met gemiddeld 200 verdachten per jaar. In 2019 is tevens een stijgende
lijn te zien in het aantal mogelijke slachtoffers dat bij CoMensha werd geregistreerd
(1.372 in 2019 t.o.v. 780 in 2018)12. Dit kan als positief bestempeld worden, omdat meer slachtoffers gesignaleerd worden
en daardoor de hulp kunnen krijgen die zij behoeven. Tegelijkertijd neemt het aantal
verdachten af: van 285 geregistreerde verdachten van mensenhandel in 2016 naar 170
in 2019.13

Gezien de stijging van het aantal incidenten en de daarbij betrokken slachtoffers,
is het opmerkelijk dat het aantal verdachten in 2018 en 2019 afneemt. Tijdens het
vragenuurtje van 25 januari jl. heb ik reeds laten weten dat een groot deel van de
stijging van het aantal incidenten veroorzaakt wordt door de stijging van het aantal
vreemdelingen met een Dublinstatus. Het gaat hierbij specifiek om vreemdelingen die
in Nederland aangifte doen van een uitbuitingssituatie, die in het buitenland heeft
plaatstgevonden. Bij deze mogelijke slachtoffers zijn vaak geen opsporingsindicaties
in Nederland aanwezig en zijn er dus vaak geen verdachten in beeld. De Nationaal Rapporteur
wijst in dit kader ook op een zogenaamd na-ijleffect: slachtoffers – en daarmee incidenten –
komen namelijk vaak als eerste in beeld, daarna pas eventuele verdachten.

Dat laatste zou kunnen samenhangen met de meest recente stijging van OM-verdachten
over 2020 ten opzichte van 2019. Zoals aangegeven in de brief over de opsporing en
vervolging van mensenhandel van 18 november 2020 is voor het eerst sinds jaren sprake
van een toename van het aantal geregistreerde OM-verdachten. Een mogelijke verklaring
voor de stijging kan zijn dat de maatregelen die afgelopen jaren in gang zijn gezet,
een eerste effect sorteren.14 De definitieve jaarcijfers van de Veiligheidsagenda worden dit voorjaar middels het
jaarverslag van het Ministerie van Justitie en Veiligheid in het gepresenteerd. Het
is zaak om deze stijgende lijn ook in de komende jaren vast te houden.

2. Meer en hogere straffen, aantal reclasseringtoezichten relatief laag

Uit de dadermonitor komt voorts ook naar voren dat de rechtspraak steeds meer straffen
oplegt in mensenhandelzaken. Deze straffen zijn bovendien steeds hoger.15 Bij de daders van mensenhandel is meestal sprake van een (deels) onvoorwaardelijke
vrijheidsstraf. De gemiddelde duur van de straf was in 2015 nog 553 dagen, terwijl
dit in 2019 gemiddeld 652 dagen was. Deze ontwikkeling gaat (evenwel) niet gepaard
met een stijging in het aantal opleggingen van (reclassering)toezicht door de rechter.16

Het kabinet erkent het belang van een geslaagde resocialisatie en staat positief tegenover
de aandacht die de nationaal rapporteur hierop vestigt; de kans op herhaald daderschap
dient zoveel als mogelijk te worden verkleind. Zeker onder jonge daders, die zich
nog ontwikkelen, kan vroegtijdig ingrijpen een groot verschil maken. Het is daarom
van belang om meer inzicht te krijgen waarom bij daders van mensenhandel relatief
weinig sprake lijkt van opleggingen van reclasseringstoezicht door de rechter. Op
de specifieke aanbeveling die de Nationaal Rapporteur in dit kader doet, is in de
brief nader ingegaan.

3. Speciale aandacht voor arbeidsuitbuiting nodig

Met de dadermonitor vraagt de Nationaal Rapporteur ook nadrukkelijk aandacht voor
de aanpak van arbeidsuitbuiting. Hij legt daarbij een dwarsverband met de misstanden,
die door het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten worden geconstateerd. Zoals
aangegeven in de kabinetsreactie op het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten,
maakt het kabinet werk van het verbeteren van de aanpak van deze misstanden.17

Zo wordt er onder andere gewerkt aan een betere registratie van arbeidsmigranten en
aan de regulering van uitzendbureaus. Zoals toegezegd tijdens het Algemeen Overleg
Arbeidsmigratie van 3 februari jl. (Kamerstuk 29 861, nr. 68), zal de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor 1 april 2021 de Kamer
informeren over het beoogde tijdspad, waarop de aanbevelingen van het Aanjaagteam
Bescherming Arbeidsmigranten worden uitgewerkt.

De Nationaal Rapporteur constateert tevens dat de gegevens over daders van arbeidsuitbuiting
beperkt zijn, vooral in de fasen van de signalering en opsporing. Daders van arbeidsuitbuiting
worden minder vaak veroordeeld en krijgen relatief minder vaak een onvoorwaardelijke
vrijheidsstraf, dan daders van andere vormen van mensenhandel. Verder blijkt dat de
doorlooptijd van zaken van arbeidsuitbuiting langer is dan bij andere vormen van mensenhandel.18 De Nationaal Rapporteur wijst hierbij op de complexiteit van de berechting van dergelijke
zaken.

Persoonskenmerken van daders

In de dadermonitor uit de Nationaal Rapporteur met name zijn zorgen over een hoog
aantal jonge daders dat is betrokken bij uitbuiting. Ongeveer één op de vijf gesignaleerde
daders is jonger dan 23 jaar (incidenteel minderjarig, veelal adolescent). Het gaat
hierbij vooral om daders die betrokken zijn bij seksuele en criminele uitbuiting.
De Nationaal rapporteur ziet dat adolescenten steeds vaker onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen
krijgen opgelegd. Het gaat hier dus lang niet altijd om «lichte vergrijpen», waar
jongeren verantwoordelijk voor zijn.

Deze bevindingen en de waargebeurde verhalen van jonge daders, zoals Amir (20), Dennis (20)
en Michel (16) die in de dadermonitor worden aangehaald, zijn schrijnend en verontrustend.
Daar komt nog bij dat daderschap en slachtofferschap veelal door elkaar heen lopen,
bijvoorbeeld wanneer een uitgebuit slachtoffer wordt ingezet om nieuwe potentiële
slachtoffers te ronselen. Wanneer een jongere eenmaal verzeild raakt in een uitbuitingssituatie,
dan is dit vaak funest voor zijn of haar toekomst.