Brief regering : Tussenevaluatie werkdrukakkoord primair onderwijs

Nr. 416
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 februari 2021

Op 9 februari 2018 heb ik wegens de aanhoudende werkdruk in het primair onderwijs
een werkdrukakkoord gesloten met de PO-Raad, Algemene Vereniging Schoolleiders (AVS),
CNV Onderwijs (CNV), Algemene Onderwijsbond (AOb) en de Federatie van Onderwijsvakorganisaties
(FvOv)(Kamerstuk 27 923, nr. 284). Het kabinet stelde structureel € 430 miljoen beschikbaar voor de aanpak van werkdruk
in het primair onderwijs. In het schooljaar 2018/2019 zijn de eerste middelen beschikbaar
gekomen om de werkdruk terug te dringen. In het akkoord is afgesproken dat de middelen
direct bij de schoolteams terechtkomen; zij mogen bepalen hoe het geld wordt uitgegeven.
Ik heb gezien hoeveel energie en eigenaarschap dit teweeg heeft gebracht in de sector.
Dat is ook te zien in de eerste resultaten van de monitoring. Ik informeer uw Kamer
daarom nu graag over de resultaten van de tussenevaluatie van het werkdrukakkoord
en over het vervolg van de inzet van de werkdrukmiddelen. De aanpak van werkdruk in
het primair onderwijs blijft van groot belang, niet in de laatste plaats vanwege het
inspannende coronajaar dat veel heeft gevraagd en nog steeds vraagt van iedereen die
werkzaam is in het onderwijs.

In deze brief zal ik allereerst ingaan op de werking van het werkdrukakkoord en wat
we met die systematiek bereikt hebben. Vervolgens licht ik de belangrijkste resultaten
uit de tussenevaluatie en andere onderzoeken toe. Ik zal daarbij achtereenvolgens
ingaan op de oorzaken van werkdruk, de inzet van de middelen en de effecten op de
werkdruk. Ten slotte zal ik uw Kamer informeren over het vervolg van de werkdrukmiddelen.
Ik benut deze brief ook om in te gaan op de motie van de leden Kwint en van Meenen
over klassengrootte.1

Systematiek werkdrukakkoord: vergroot eigenaarschap

Ik deel nog steeds de overtuiging, die destijds ten grondslag lag aan het werkdrukakkoord,
dat de aanpak van werkdruk vorm moet krijgen in teams op scholen. De oorzaken van
werkdruk verschillen namelijk per school en per leraar. De middelen die het kabinet
ter beschikking stelt voor de vermindering van werkdruk, zijn daarom direct naar de
teams in scholen gegaan. Zij kiezen zelf welke maatregelen er in hun school het beste
kunnen worden genomen om de werkdruk te verminderen.

De verantwoording over de werkdrukmiddelen loopt uiteindelijk via het bevoegd gezag.
Uit de jaarverslagen van de schoolbesturen, waarin moet worden verantwoord over de
inzet van de werkdrukmiddelen, wordt duidelijk dat de procesafspraken van het werkdrukakkoord
goed worden gevolgd. Bijna alle schoolbesturen geven aan dat het gesprek met het schoolteam
wordt gevoerd en de personeelsgeleding van de medezeggenschapsraad (P-MR) heeft ingestemd
met de besteding van de werkdrukmiddelen.2 Ook uit het meldpunt, dat door de sociale partners is opgezet, blijkt dat de afgelopen
jaren nauwelijks problemen zijn ervaren met de procesafspraken uit het akkoord.3 En in het geval van problemen hebben de sociale partners dit adequaat opgelost met
de betrokken partijen.

In 2019 heeft het Zijlstra Center (onderdeel van de Vrije Universiteit) een onderzoek
uitgevoerd naar de systematiek van de werkdrukmiddelen.4 Uit het onderzoek is duidelijk geworden dat de werkdrukmiddelen hebben geleid tot
meer eigenaarschap bij teamleden. Dit heeft vooral te maken met de extra ruimte die
teamleden krijgen om mee te denken en te beslissen over het inrichten van de school,
het onderwijs en taken. Vaak is naar aanleiding van de werkdrukmiddelen kritisch gekeken
naar «wat gaan we wel en wat gaan we niet meer doen als team?» en heeft deze aanpak
ook geleid tot niet-financiële maatregelen om de werkdruk te verminderen. Ook zorgen
de werkdrukmiddelen voor een breder gesprek binnen de school over werkdruk en werkplezier.
Het gesprek geeft teamleden meer inzicht in elkaars werk en meer inzicht in de (financiële)
gang van zaken van de school. Betrokkenheid en inspraak van teamleden bij de gang
van zaken op scholen is essentieel voor de regelmogelijkheden die zij ervaren in hun
werk en daarmee voor hun werkdruk. Ik beschouw dit als een zeer positief gevolg van
de inzet van de werkdrukmiddelen. Deze resultaten hebben er mede toe geleid dat ik
vanaf 2021 voor eenzelfde systematiek heb gekozen voor het vervolg van enkele doelen
uit de prestatiebox waarvan de voortgang in het po nog beter kan. Laat ik daarbij
wel benadrukken dat deze systematiek niet zomaar op elk traject kan worden ingezet.
Het onderwerp moet zich goed lenen voor besluitvorming op schoolniveau. De middelen
voor werkdruk en voor deze doelen uit de prestatiebox (professionalisering en de begeleiding
startende leraren en schoolleiders) zijn daar goede voorbeelden van.

Resultaten tussenevaluatie: daling werkdruk waarneembaar

Onderzoeks- en adviesbureau Oberon heeft de afgelopen twee jaar het werkdrukakkoord
gemonitord.5 Centrale vragen binnen deze monitoring waren hoe de middelen uit het werkdrukakkoord
zijn ingezet en welke gevolgen dit heeft op de ervaren werkdruk op scholen en bij
leraren. Het onderzoek bestond uit verschillende onderdelen, waaronder een brede enquête
onder verschillende actoren (denk aan schoolleiding, leraren, ondersteunend personeel
en besturen) binnen 650 scholen. Ook is een dertigtal verdiepende casestudies uitgevoerd.
Het onderzoek heeft gelopen van begin 2019 tot het najaar van 2020. Het betreft dus
een onderzoek naar de eerste twee schooljaren dat de werkdrukmiddelen zijn ingezet
(2018/2019 en 2019/2020).

Oorzaken werkdruk

Uit het onderzoek blijkt dat leerlingen met een specifieke ondersteuningsbehoefte
op het gebied van gedrag en leren, het opstellen van groeps-, handelings- en ondersteuningsplannen
opstellen, uitvoeren en evalueren en klassengrootte als de grootste werkdrukveroorzakers
worden gezien. Klassengrootte en het organiseren van activiteiten die niet bij het
curriculum horen worden vaker als oorzaak genoemd op scholen voor (speciaal) basisonderwijs
dan scholen voor speciaal onderwijs. Daarnaast wordt administratie vaak aangemerkt
als werkdrukverhogend en ervaren leraren meer werkdruk wanneer zij lessen moeten geven
waar ze weinig affiniteit mee hebben (zoals muziek en gym). Uit een notitie van Mooz,
op basis van het internationale TALIS onderzoek, waarin gekeken is naar de tijdsbesteding
van leraren in het basisonderwijs, blijkt eveneens dat leraren in Nederland internationaal
gezien relatief veel tijd aan administratie besteden.6

De veelheid aan oorzaken die werkdruk veroorzaakt, geeft des te meer aan hoe uitdagend
en complex werken in het onderwijs is. Ik ben mij daar van bewust en probeer daarom
ook op meerdere terreinen inzet te plegen, bijvoorbeeld zoals aangekondigd in de verbeteraanpak
passend onderwijs. Hier heb ik uw Kamer reeds over geïnformeerd.7

Inzet middelen

In relatie tot deze oorzaken komt uit de tussenevaluatie naar voren dat voornamelijk
is gekozen om de werkdrukmiddelen in te zetten voor extra personeel, de aanschaf van
nieuwe materialen of voor professionaliseringsactiviteiten. Dit blijkt ook uit de
informatie die besturen hebben aangeleverd bij DUO in het kader van de verantwoording
over de werkdrukmiddelen. Zo blijkt uit de jaarverslagen dat zowel in 2018 als in
2019 ongeveer 90% van de werkdrukmiddelen is ingezet voor personeel en ongeveer 10%
is besteed aan materieel en professionalisering. Uit de tussenevaluatie wordt duidelijk
dat met name onderwijsassistenten, vakleerkrachten voor gym of muziek en invalleerkrachten
door scholen zijn aangetrokken. Leraren krijgen met de inzet van de werkdrukmiddelen
meer tijd en mogelijkheden om zelf te bepalen wanneer ze welke taak uitvoeren.

De resultaten van de tussenevaluatie en de inzichten van de jaarverslagen sluiten
aan bij de toename van het aantal fte in het primair onderwijs. In twee jaar tijd
(2017–2019) is de formatie onderwijsgevend personeel in het po per saldo met 1.400
fte toegenomen. Het onderwijsondersteunend personeel is in het po zelfs met 4.900
fte toegenomen in deze periode. Deze cijfers laten zien hoe hard de onderwijssector
zich inzet en ondanks de grote uitdagingen zoals het lerarentekort, oplossingen weet
te vinden.

Effecten op de werkdruk

Uit de tussenevaluatie van Oberon blijkt dat in 2020 op meerdere indicatoren van werkdruk
een daling te zien is ten opzichte van 2019. Het aantal personeelsleden dat vaak of
altijd extra hard moet werken is in 2020 zelfs met bijna 8 procentpunt gedaald ten
opzichte van 2017. Ik ben erg tevreden dat het werkdrukakkoord lijkt bij te dragen
aan werkdrukvermindering in het po. Tegelijkertijd zien we ook dat nog niet voor iedereen
de werkdruk is gedaald. Een deel van de leraren geeft bijvoorbeeld aan dat de werkdruk
op school (sterk) is gedaald, maar de eigen werkdruk nog niet. Een veelgehoorde verklaring
daarvoor is dat de extra handen vaak maar voor een aantal leraren effect hebben. Denk
aan een onderwijsassistent voor de bovenbouw of een extra groepsleerkracht voor groep
3: voor een deel van het personeel zorgt dat voor werkdrukverlichting, maar voor een
deel nog niet. Daarom is het goed dat het bedrag dat scholen krijgen om de werkdruk
aan te pakken, de komende jaren nog verder oploopt, naar € 430 miljoen structureel
vanaf schooljaar 2024/2025. Zo kan uiteindelijk al het onderwijspersoneel profiteren
van deze aanpak.

Daarnaast vind ik het positief om te zien dat leraren door de werkdrukmiddelen zich
minder emotioneel belast voelen en ze meer lucht ervaren in hun werk. Ook snijdt het
mes in sommige gevallen aan twee kanten: door het aantrekken van een vakleerkracht
voor gym ervaren de andere leraren meer ruimte in hun taken en geeft het enthousiasme
van de vakleerkracht gym een positieve invloed op leerlingen.

Vervolg werkdrukmiddelen

Op basis van de eerste positieve resultaten van de tussenevaluatie en de andere onderzoeken,
naast enthousiaste reacties die ik uit het veld ontvang, zie ik geen aanleiding om
de huidige systematiek te wijzigen. De werkdrukmiddelen blijven, in ieder geval tot
schooljaar 2024/2025 wanneer het plafond in de reeks wordt bereikt, middels dezelfde
systematiek beschikbaar. In tabel 1 is de volledige reeks zichtbaar. Ik houd bewust
dezelfde systematiek aan omdat we er nog niet zijn. Zo blijkt uit gegevens van de
Nationale Enquête Arbeidsmarktomstandigheden (NEA), die elk jaar wordt uitgevoerd
door TNO, dat we de vinger aan de pols moeten houden om te zien wat het effect van
de werkdrukmiddelen is op de lange termijn. Uit de NEA van 2018 en 2019 blijkt nog
steeds dat het onderwijs (po, vo en mbo) wordt gezien als een sector waar vaak hard
moet worden gewerkt en waar het werk veel aandacht vraagt.8

Daarom vind ik het belangrijk om de effecten van de werkdrukmiddelen te blijven volgen.
Dit gebeurt niet alleen middels de NEA en de jaarverslagen die bij DUO worden aangeleverd
maar ook door een monitoring middels kwantitatief onderzoek, specifiek gericht op
de inzet van de werkdrukmiddelen. In de monitoring zal aandacht zijn voor het volgen
van de procesafspraken (de betrokkenheid van schoolteams en de instemming van de P-MR),
de werkdruk zelf en waar de werkdrukmiddelen aan uit worden gegeven.

Tabel 1. Bedragen werkdrukmiddelen per schooljaar x 1 miljoen.

2018/2019

2019/2020

2020/2021

2021/2022

2022/2023

2023/2024

2024/2025

€ 237

€ 333

€ 380

€ 380

€ 333

€ 333

€ 430

Motie klassengrootte

In de motie van de leden Kwint en Van Meenen, ingediend tijdens de begrotingsbehandeling
op 15 oktober 2020 (Handelingen II 2020/21, nrs. 5 en 11), wordt de regering verzocht om de mogelijkheden te verkennen om de klassen op de
scholen met de 10 procent meeste achterstandsleerlingen te verkleinen tot 23 leerlingen
per klas, en de Kamer hierover voor de Tweede Kamerverkiezingen te informeren.9

Ik ga ervan uit dat in de motie wordt gedoeld op klassen van maximaal 23 leerlingen per klas. De gemiddelde groepsgrootte in het hele primair onderwijs
ligt namelijk nu al onder de 23 leerlingen, namelijk op 22,6 per klas (cijfer 2019).
Op scholen met relatief veel achterstandsleerlingen ligt de gemiddelde groepsgrootte
bovendien nog lager, namelijk op 20,1 per klas. Dit komt omdat scholen met veel achterstandsleerlingen
extra middelen ontvangen (in totaal € 325 miljoen). Onderzoek van Cebeon uit 2016
laat zien dat circa de helft van de scholen die onderwijsachterstandsmiddelen ontvangen,
dit besteden aan klassenverkleining.10

Bovenstaande cijfers zijn gemiddelden. Met de huidige bekostiging komt de maximale
groepsgrootte in de praktijk uit op 30 leerlingen per klas. Om tot klassen van maximaal
23 leerlingen te komen, zal de gemiddelde groepsgrootte naar 18 leerlingen per klas
moeten. Als het gaat om scholen met relatief veel achterstandsleerlingen, zal de gemiddelde
groepsgrootte terug moeten naar 17 leerlingen per klas om tot een maximum van 23 te
komen.

Ik ga er hierbij vanuit dat de motie niet ziet op invoering van een wettelijk maximum,
maar op het mogelijk maken van het verlagen van de groepsgrootte via extra bekostiging.
Een norm invoeren voor klassengrootte voor deze categorie scholen zou immers een breuk
betekenen met de huidige autonomie van schoolbesturen.

Uit vooral internationaal onderzoek is bekend dat kleinere klassen een positief effect
kunnen hebben op de leervorderingen van kinderen, zeker wanneer het gaat om jonge
kinderen en kinderen van laagopgeleide ouders.11 Op basis van dit onderzoek noemt het CPB klassenverkleining voor scholen met relatief
veel achterstandsleerlingen, een effectieve maatregel.12 Aan deze maatregel zijn uiteraard (hoge) kosten verbonden, maar de baten (hogere
leerprestaties, ook op de langere termijn) zijn groot, zo redeneert het CPB.

De praktische uitvoering van een verlaging van de gemiddelde klassengrootte voor scholen
met de 10 procent meeste achterstandsleerlingen, brengt echter ook uitdagingen met
zich mee. Kleinere klassen betekent dat meer leraren nodig zijn. Dat is in huidige
tijden van tekorten lastig. Juist scholen met relatief veel achterstandsleerlingen
worden bovendien het meest getroffen door de gevolgen van het huidige lerarentekort.
Wel kunnen kleinere klassen het werken op een achterstandsschool aantrekkelijker maken.
Daarnaast vormt de huisvesting van scholen een aandachtspunt. Kleinere klassen betekent
immers dat scholen meer lokalen nodig hebben en die zijn niet op korte termijn beschikbaar.
Dit heeft ook gevolgen voor de huisvestingsbudgetten van schoolbesturen en gemeenten.

Vervolgens zal ook goed moeten worden gekeken naar de kosten van de voorgestelde maatregel.
Er is een inschatting gemaakt van de structurele extra kosten per jaar. Eenmalige
extra kosten als gevolg van het aanpassen van schoolgebouwen zijn hierbij buiten beschouwing
gelaten. Berekend is dat klassen van maximaal 23 leerlingen op scholen met de 10 procent
meeste achterstandsleerlingen, in totaal circa € 225 miljoen extra per jaar kosten.
Uitgaande van 140.000 achterstandsleerlingen en rekening houdend met het aantal lesgebonden
uren van een leerkracht, is berekend dat circa 2.500 extra fte’s nodig zijn voor de
inzet van leerkrachten en schoolleiders, waarbij is uitgegaan van een gemiddelde personeelslast
van € 72.500. Daarnaast is een opslag meegenomen van 10 procent voor de extra materiële
kosten en een opslag van 15 procent voor huisvesting (exploitatiekosten).

Tot slot

Ik ben trots op hoe schoolteams in het primair onderwijs vanaf het eerste moment hard
aan de slag zijn gegaan met de inzet van de werkdrukmiddelen. Het gesprek op school
wordt gevoerd en er zijn mooie plannen gemaakt en uitgevoerd om de oorzaken van de
werkdruk direct aan te pakken. Dat werpt zijn vruchten nu af.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob