Brief regering : Totstandkoming over het besluit inzake subsidieverzoek International Centre for Counter Terrorism

Nr. 768
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 februari 2021

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Justitie en Veiligheid
hebben van het in Den Haag gevestigde International Centre for Counter Terrorism (ICCT)
een nieuw subsidievoorstel voor de periode 2021–2025 ontvangen. ICCT richt zich op
preventie van gewelddadig extremisme en terrorismebestrijding, met daarbij een speciale
focus op het respect voor de mensenrechten en de rule of law. De afgelopen 10 jaar heeft ICCT zich ontwikkeld tot een gerespecteerde en gerenommeerde
internationale think-and-do tank die nationaal en internationaal om raad en daad wordt gevraagd. Daarom is besloten
om positief te reageren op dit voorstel. In deze brief informeer ik, mede namens de
Minister van Justitie en Veiligheid, uw Kamer nader over hoe wij tot dit besluit zijn
gekomen.

ICCT – Een terugblik

Naar aanleiding van de motie-Çörüz1 is in 2010 een Nederlands antiterrorisme instituut in het leven geroepen onder de
naam van het International Centre for Counter Terrorism (ICCT). Er werd destijds voor
gekozen om geen zelfstandige rechtspersoon op te richten, maar het instituut onder
te brengen bij Instituut Clingendael, het T.M.C. Asser Instituut en Universiteit Leiden.
Voorts werd vastgelegd dat het Instituut «zich met name zou richten op preventie van
terrorisme, op versterking en aanvulling van het internationaal-juridisch kader voor
de bestrijding van terrorisme en op de relatie tussen terrorismebestrijding en de
rechten van de mens, de rule of law en het humanitair oorlogsrecht».2 Met deze focus vulde ICCT een lacune binnen het contra terrorisme-werkterrein. De
onderzoek- en publieke platformactiviteiten van ICCT waren bovendien van toegevoegde
waarde voor het (inter)nationale contraterrorisme-veld. Gevestigde internationale
instellingen waren destijds voornamelijk gericht op repressie, terwijl de strijd tegen
terrorisme ook gebaat is bij programma’s, projecten en analyses ter preventie van
terrorisme en gewelddadig extremisme.

Bij de oprichting van ICCT in 2010 ontving het instituut via penvoerder Instituut
Clingendael een jaarlijkse subsidie van € 500.000 van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken voor een periode van vijf jaar in de verwachting dat ICCT daarna financieel
op eigen benen zou kunnen staan. Hoewel ICCT zich snel ontwikkelde tot veel gevraagde
denk-tank en programma-uitvoerder op het CT-gebied, bleken de inkomsten die hiermee
werden gegenereerd onvoldoende om zelfvoorzienend te kunnen opereren, en de publieke
platform- en kennisdelingsfunctie uit te voeren. Daarom is door het Ministerie van
Buitenlandse Zaken in 2015 besloten een vervolgsubsidie te verstrekken voor een periode
van nog eens vijf jaar. In 2016 besloot het Ministerie van Justitie en Veiligheid
ook een subsidie toe te kennen, waaruit het salaris van de directeur van ICCT werd
bekostigd. Daarmee is over een periode van 11 jaar door beide Ministeries een bedrag
van € 6.364.489 aan subsidie verstrekt. Beide subsidies zijn van contractwege op 31 december
2020 beëindigd.

Evaluatie ICCT

Naast de jaarlijkse inhoudelijke en financiële verrichte voortgangscontroles door
beide ministeries, zijn in 2016 en 2020 door adviesbureaus KPMG3 en TwynstraGudde4 twee onafhankelijke evaluaties uitgevoerd om de voortgang en ontwikkeling van het
instituut te beoordelen. Hieronder volgen kort de bevindingen van de voortgangscontroles
en evaluaties over de (1) inhoudelijke meerwaarde, (2) de organisatiestructuur, en
(3) de financiële duurzaamheid van het instituut.

Inhoudelijke meerwaarde van ICCT

Beide evaluaties zijn positief over de snelheid en de manier waarop ICCT zich na oprichting
nationaal en internationaal in de markt heeft gezet als expertisecentrum op CT-gebied,
en deze rol de afgelopen jaren verder heeft weten uit te bouwen. Waar andere kennisinstellingen
zich in de regel op bredere veiligheidsvraagstukken richten, is ICCT juist een van
de weinige kennisinstellingen die zich enkel focust op het CT-domein en gedegen onderzoek
combineert met de uitvoering van projecten gebaseerd op datzelfde onderzoek. Daar
bestaat een internationale markt voor, aldus KPMG, en ICCT is er in geslaagd deze
succesvol aan te boren. Zo heeft ICCT de afgelopen jaren veelvuldig gelezen en gedownloade
onderzoeksrapporten uitgebracht over onder meer preventie van gewelddadig extremisme5, de problematiek rondom ISIS en Foreign Terrorist Fighters
6, en de rol van het leger in CT en bewijsvergaring ten behoeve van strafrechtelijke
vervolging.7 Daarnaast heeft ICCT, los van de subsidie, ook studies uitgevoerd ten behoeve van
de Nationale Coördinator voor Terrorismebestrijding en Nationale Veiligheid (NCTV),
het Ministerie van Buitenlandse Zaken8, en de Tweede Kamer9. Verder publiceert ICCT veelvuldig (gemiddeld 50x per jaar) in verschillende binnenlandse
media zoals NPO Radio 1, Pauw, RTL Nieuws10 en buitenlandse media waaronder de Washington Post, Foreign Policy, en de New York Times. Daarmee heeft de ICCT-expertise online ook veel invloed. Zo werd de website in het
afgelopen jaar 660.000 keer bezocht, ICCT-onderzoek ruim 280.000 keer bekeken en namen
aan recente – wegens COVID-19 – online briefings meer dan 4300 mensen uit 66 landen
deel.

De groeiende naamsbekendheid heeft ertoe geleid dat ICCT ook steeds vaker wordt gevraagd
om zijn kennis en expertise te delen in multilaterale fora, zoals in de Verenigde
Naties, de Europese Unie, het Global Counterterrorism Forum en de Anti-ISIS Coalitie.
De groeiende naamsbekendheid bleek ook uit toenemende projectenportefeuille met diverse
donoren uit o.a. Zwitserland, Nigeria, Australië, Denemarken en de Verenigde Staten.
Zo voerde ICCT voor de Verenigde Staten een project uit gericht op rehabilitatie en
re-integratie van gewelddadige extremisten in de Sahel, Hoorn van Afrika en Zuidoost-Azië.
Het maatschappelijk middenveld werd nadrukkelijk betrokken bij de ontwikkeling van
adequaat beleid.11 En in Mali wordt door ICCT samengewerkt met o.a. de Verenigde Staten en Denemarken
om gewelddadig extremisme te voorkomen en religieuze leiders, jongerenleiders en gevangenisbewaarders
te trainen.12 ICCT is ook in EU-kader actief en heeft verschillende onderzoeken voor de Europese
Commissie uitgevoerd.13 ICCT is bovendien recent verkozen om de komende jaren in consortiumverband een project
uit te voeren voor de Commissie gericht op bestrijding van radicalisering.14

Organisatiestructuur

De evaluatie in 2016 door KPMG en de eindevaluatie in 2020 door TwynstraGudde hebben
ook ruim aandacht geschonken aan de organisatiestructuur en financiële duurzaamheid
van ICCT. Bij de oprichting van ICCT werd er destijds bewust voor gekozen om geen
eigenstandige rechtspersoon op te richten, maar het bestuur en management te laten
uitvoeren door drie consortiumpartners, te weten Instituut Clingendael, het T.M.C.
Asser Instituut en Universiteit Leiden. Dit om «zo spoedig mogelijk concrete resultaten
te boeken, de noodzaak van een kostenefficiënte oplossing, en het belang van toegevoegde
waarde ten opzichte van, en synergie met, bestaande instellingen actief op dit werkterrein».15

In 2016 concludeerde KPMG dat deze bestuurs-, management en administratieve-structuur
eigenlijk niet goed meer paste bij het alsmaar complexer wordende werkterrein van
ICCT. Met name de gelaagdheid van de organisatiestructuur, vormgegeven door de drie
consortiumpartners, stond snelle, strategische besluitvorming in de weg, aldus KMPG.
Hierop is een aantal aanbevelingen gepresenteerd om deze structuur te vereenvoudigen.
De drie consortiumpartners hebben na eigenstandig onderzoek geconcludeerd dat de oprichting
van een zelfstandige rechtspersoon het beste tegemoet komt aan de wens tot vereenvoudiging
van de bestuursstructuur. Per 1 december 2020 is dan ook de stichting ICCT opgericht.
De consortiumpartners blijven inhoudelijk wel nauw betrokken om zodoende de reeds
aanwezige kennis en expertise niet verloren te laten gaan.

Financiële duurzaamheid

Hoewel de afgelopen 10 jaar de bijdrage van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
en het Ministerie van Justitie en Veiligheid ten opzichte van de totale inkomsten
in verhouding is afgenomen (van 80% in 2010 naar 32% in 2020), moet worden geconcludeerd
dat financiële zelfstandigheid voor ICCT niet haalbaar is gebleken. Zoals gesteld
in het rapport van TwynstraGudde is de voornaamste reden hiervoor dat de noodzakelijke,
indirecte kosten (kosten voor bijvoorbeeld overhead, publiciteit, fondsenwerving en
marketing) die worden gemaakt ten behoeve van de acquisitie van projecten, vanwege
de voorwaarden die donoren hanteren, niet of slechts zeer beperkt kunnen worden doorberekend
in de programma’s die ICCT uitvoert voor deze donoren. Daarnaast vervult ICCT een
publieke platformfunctie en kennis(delings)functie, gericht op preventie van gewelddadig
extremisme en terrorismebestrijding, met een speciale focus op het respect voor de
mensenrechten en de rule of law. Dit onderdeel van de missie van ICCT met een publiek karakter, en de genoemde indirecte
kosten moeten langs andere wegen dan financiering op de internationale markt worden
gefinancierd. Hoewel de verwachting is dat ICCT als stichting lagere overhead kosten
zal hebben, stelt TwynstraGudde in haar eindevaluatie dat financiële betrokkenheid
vanuit de overheid op de lange termijn een vereiste zal blijven om ICCT’s toekomst
zeker te stellen. De overheid waarborgt op deze wijze een Nederlandse kennisinfrastructuur
en publiek platform vanuit bovengenoemde missie.

Besluit tot vervolgsamenwerking ICCT 2021–2025

Mede gelet op de uitkomsten van de evaluaties en het belang van de activiteiten voor
het Nederlandse beleid op het gebied van contraterrorisme, hebben het Ministerie van
Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Justitie en Veiligheid besloten om een nieuw
subsidieverzoek voor de periode 2021–2025 te honoreren. Het gaat in totaal om een
bedrag van € 3,4 miljoen. Dit stelt het instituut in staat haar publieke platformfunctie
verder te versterken door haar rol als contraterrorisme-kennisknooppunt voor experts,
beleidsmakers en specialisten uit te bouwen. Daarnaast wil ICCT blijvend nieuwe trends
signaleren en methoden ontwikkelen om de dreiging van terrorisme en gewelddadig extremisme
te duiden, en om nationale en internationale spelers en beleidsmakers te ondersteunen
in hun strijd tegen beide. Hierdoor zullen, zo is de verwachting, meer externe donoren
worden aangetrokken, hetgeen een positief effect sorteert op de financiële onafhankelijkheid
van ICCT. De jaarlijks aflopende bijdrage van beide ministeries over de gehele subsidieperiode
weerspiegelt deze verwachting. Aan het eind van de nieuwe subsidieperiode zal op basis
van een onafhankelijke evaluatie opnieuw worden beoordeeld of een vervolgsubsidie
in de rede ligt.

Tot slot

ICCT heeft zich de afgelopen jaren ontwikkeld tot toonaangevend Nederlands antiterrorisme
instituut dat onderzoek koppelt aan de uitvoer van projecten op CT-gebied. ICCT wijst
er bovendien consequent op dat contraterrorisme-beleid alleen duurzaam is als dit
geschiedt op basis van respect voor mensenrechten en de rule of law. Deze boodschap wordt door veel partners internationaal herkend en gewaardeerd en
past bovendien goed bij het imago van Den Haag als stad van vrede en recht, waardoor
ICCT voor Nederland ook een belangrijk uithangbord is geworden. Met de toekenning
van de nieuwe subsidie zal ICCT deze belangrijke rol kunnen blijven vervullen.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok