Brief regering : ROB-advies Goede ondersteuning, sterke democratie

Nr. 88
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 februari 2021

In deze brief reageer ik op het advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB)
getiteld Goede ondersteuning, sterke democratie, dat op mijn verzoek is uitgebracht.1Dit advies geeft waardevolle aanbevelingen voor verbetering van de ondersteuning van
decentrale volksvertegenwoordigingen, die een spilfunctie vervullen in onze democratie.
Als lekenbestuur vertegenwoordigen raden en staten alle inwoners bij grote opgaven
en toenemende verantwoordelijkheden en budgetten. Een goede invulling van de volksvertegenwoordigende,
kaderstellende en controlerende rollen is cruciaal voor de kwaliteit van de democratische
besluitvorming en vergt adequate ondersteuning. Zoals ik in de Kamerbrief over de
Staat van het Bestuur 2020 heb geschreven hebben we in Nederland een stevig en gemotiveerd
decentraal bestuur, maar er zijn ook kwetsbaarheden en risico’s die blijvend aandacht
vragen.2 Mede daarom werk ik in samenspraak met het decentraal bestuur aan een meerjarige
agenda en actieplan ter versterking van de positie van de raad en staten, waarover
ik uw Kamer per brief van 30 juni 2020 heb geïnformeerd.3 Dit advies betrek ik daar vanzelfsprekend bij. In deze reactie ga ik in op de aanbevelingen
van de ROB.

Samenvatting van het advies

Goede ondersteuning is in het belang van het goed functioneren van decentrale volksvertegenwoordigingen
en draagt zo bij aan goed decentraal (openbaar) bestuur. Inwoners van Nederland hebben
belang bij goed bestuur. De ROB stelt vast dat de kwaliteit en kwantiteit van de ondersteuning
geen gelijke tred houdt met de verzwaring en toenemende complexiteit van de taken.
Er is een zekere handelingsverlegenheid bij volksvertegenwoordigers om te investeren
in zichzelf. Daarom adviseert de ROB de Minister om met de koepels in het openbaar
bestuur en de beroeps- en belangenverenigingen normen te formuleren voor de ondersteuning
van gemeenteraden en provinciale staten. De ROB denkt daarbij aan de verbetering van
de juridische grondslag voor het leveren van ambtelijke bijstand, het formuleren van
een (hernieuwde) visie op de fractieondersteuning, de versterking van de onafhankelijke
positie van de griffier, een ondergrens voor decentrale rekenkamers en het stimuleren
van scholing en opleiding. Verder adviseert de ROB nader onderzoek te doen naar de
omvang van de middelen die nodig zijn om aan de normen te voldoen, indien nodig de
Financiële-verhoudingswet aan te passen en zo nodig extra middelen beschikbaar te
stellen. De ROB adviseert om niet over te gaan tot het oormerken van geld uit het
Gemeentefonds en Provinciefonds, omdat dit in strijd is met de bestedingsvrijheid
van de fondsen. De ROB vindt het verstandiger om duidelijk aan te geven hoeveel geld
beschikbaar is voor ondersteuning. Dat kan dienen als een niet afdwingbare impliciete
bestedingsnorm, volgens het principe «pas toe of leg uit». De ROB adviseert om met
de beroeps- en belangenverenigingen en de koepels in het openbaar bestuur te bepalen
hoe de normen voor ondersteuning worden vastgelegd. Dat kan in de wet, maar ook via
modelverordeningen, modelbeleidsregels, modelinstructies of handreikingen. Tot slot
adviseert de ROB de Minister om naleefgedrag van de normen te stimuleren.

Naast de adviezen aan de Minister richt de ROB ook enkele aanbevelingen aan decentrale
volksvertegenwoordigingen. Ze worden opgeroepen om werk te maken van ondersteuning,
het wettelijk instrumentarium voor ondersteuning beter te gebruiken en het samenspel
in en door de driehoek burgemeester/commissaris van de Koning-secretaris-griffier
te versterken. De ROB beveelt tot slot beroeps- en belangenverenigingen aan (verder)
te werken aan een klimaat waarin het normaal is om in jezelf als decentrale volksvertegenwoordiger,
griffie of rekenkamer te investeren.

Enkele reflecties

Met de ROB ben ik van mening dat er ten aanzien van de dualisering van gemeente- en
provinciebesturen ruimte is voor verbetering, bijvoorbeeld op het gebied van de ondersteuning
van volksvertegenwoordigers. Wat verstaan we na twintig jaar dualisme onder adequate
ondersteuning? Bij de invoering van het dualisme zijn in verband met de extra kosten
voor ondersteuning die daaruit voortvloeiden middelen toegevoegd aan het gemeentefonds
en het provinciefonds.4 Hoe verhoudt zich de huidige behoefte tot de toen gemaakte inschattingen? De handelingsverlegenheid
bij volksvertegenwoordigers die de ROB signaleert, herken ik uit de praktijk. Er is
terughoudendheid om, zeker in financieel lastige tijden, geld uit te trekken voor
de «eigen» ondersteuning. Er zijn raden die bezuinigen op fractieondersteuning. Ik
onderschrijf, zoals ik eerder aan uw Kamer liet weten, de aanbevelingen in het proefschrift
van Jos Hessels5 over het recht op fractieondersteuning en ambtelijke bijstand.6 Hij constateerde dat 20% van de gemeenten geen fractieondersteuning kent zoals door
de wetgever is bedoeld. Dat is een onwenselijke situatie. Voor de kwaliteit van de
democratische besluitvorming is adequate ondersteuning van volksvertegenwoordigers
essentieel.

De discussie over ondersteuning van volksvertegenwoordigers speelt op meerdere niveaus.
Uw Kamer gaf brede steun aan de motie van het lid Jetten c.s.7 die pleitte voor betere ondersteuning voor parlementariërs om hun controlerende en
volksvertegenwoordigende taken adequaat uit te oefenen. Ook de positie van decentrale
volksvertegenwoordigers behoeft versterking ten opzichte van het bestuur en interbestuurlijke
samenwerking. De grote opgaven in het sociaal domein en bijvoorbeeld bij de woningbouwopgave
en de energietransitie maken een betere balans tussen volksvertegenwoordiging en bestuur
alleen maar belangrijker. Uw Kamer vraagt in de motie van het lid Krol om onderzoek
naar het verder professionaliseren van het raadswerk, zodat volksvertegenwoordigers
in een tijd dat gemeenten meer taken krijgen beter kunnen «opboksen tegen een professioneel
ambtelijk apparaat».8 Voor decentrale volksvertegenwoordigers hecht ik aan het uitgangspunt van lekenbestuur.
Dat uitgangspunt wordt naar mijn inschatting nog altijd breed gedeeld. Onder «professionalisering
van het raadswerk» versta ik dan ook primair het verbeteren van de randvoorwaarden
en de ondersteuning. Zoals de ROB constateert groeit de kwaliteit en kwantiteit van
de ondersteuning niet mee met het zwaardere en complexere takenpakket. Verder neemt
het aantal partijen toe en is dus de gemiddelde fractie kleiner, wat de druk verder
verhoogt. Raadsleden maken veel uren, maar laten mogelijkheden voor ondersteuning
onbenut.9 Daarom is niet (alleen) versterking van de randvoorwaarden en ondersteuning van belang;
het effect van betere randvoorwaarden hangt immers mede af van de mate waarin die
ondersteuning in de praktijk ook daadwerkelijk wordt benut en toegepast.

Reactie op de aanbevelingen

Ik bereid op dit moment een meerjarige agenda en actieplan ter versterking van het
lokaal bestuur voor. De aanbevelingen van de ROB om met het decentraal bestuur de
ondersteuning door de hulptroepen uit te werken sluiten hier goed bij aan. In samenspraak
met raads- en statenleden, griffiers, burgemeesters, commissarissen van de Koning,
wethouders en gedeputeerden en rekenkamers werk ik langs drie lijnen:

– Versterking van de ondersteuning bij kaderstelling en controle;

– Versterken van kaderstelling als politiek proces;

– Faciliteren van het leerproces: zelfbewuste raden en staten;

Ik verwacht uw Kamer over de uitwerking voor 1 mei a.s. te kunnen informeren.

De aanbevelingen van de ROB sluiten ook goed aan bij het wetsvoorstel versterking
decentrale rekenkamers (Kamerstukken 35 298), dat de ROB beschouwt als stap in de goede richting. Ter versterking van decentrale
rekenkamers zijn bijvoorbeeld inspiratiekaders ontwikkeld die gemeenten handvatten
bieden voor een effectieve invulling van lokale rekenkamers, onder andere over het
toekennen van voldoende budget daarvoor door de raad.10

Bij de aanbevelingen van de ROB om ondersteuning wettelijk vorm te geven (o.a. ambtelijke
bijstand, fractieondersteuning, de onafhankelijke positie van de griffier en de scholing
en opleiding van volksvertegenwoordigers) merk ik graag het volgende op. Ik sta zoals
eerder in deze brief gesteld positief tegenover de versterking als zodanig, wel merk
ik op dat het voor mij niet op voorhand vast staat of het bij een nadere uitwerking
vooral om normen, kengetallen of ondergrenzen gaat of om een meer kwalitatieve benadering.
Verder is van belang dat de juiste prikkels worden gegeven: ondergrenzen moeten in
de praktijk bijvoorbeeld niet als bovengrenzen werken. Ook moet er ruimte blijven
voor eigen keuzes voor raden en staten. Dit is onderwerp van overleg met de koepels
en belangenorganisaties. De inspiratiekaders voor de rekenkamers kunnen ook als voorbeeld
dienen. Het door de ROB genoemde principe «pas toe of leg uit» is mogelijk een bruikbaar
uitgangspunt: een expliciete en openbare toelichting geven wanneer niet voldaan wordt
aan een eventuele norm c.q. kengetal of ondergrens. Er kunnen goede redenen zijn om
in een specifieke situatie voor een andere oplossing te kiezen. Maar het is dan wel
van belang daar transparant over te zijn en de vergelijking te kunnen maken met medeoverheden.

Ik onderschrijf de aanbeveling om naleefgedrag te stimuleren. Ik verwelkom tevens
de oproepen aan de beroeps- en belangenverenigingen en aan decentrale volksvertegenwoordigingen
om zich vanuit hun eigen rol in te zetten voor betere ondersteuning. Zo werken we
gezamenlijk aan een klimaat waarin het investeren in de democratie en in onze volksvertegenwoordigers
vanzelfsprekend is.

Tot slot

Ik ben de ROB erkentelijk voor zijn advies over de verbetering van de ondersteuning
van decentrale volksvertegenwoordigers. De adviezen versterken de agenda en actieplan
die ik nu in samenspraak met de koepels en de beroeps- en belangenverenigingen voorbereid.
Een volgend kabinet kan daarop vervolgstappen zetten, en daarmee onze lokale democratie
in verbinding met inwoners en bestuur verder brengen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren