Brief regering : Fiche: Verordening inzake Digitale Markten (Digital Markets Act)

Nr. 3049
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 februari 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Verordening inzake Digitale Markten (Digital Markets Act)

Fiche: Verordening inzake digitale diensten en wijziging Richtlijn 2000/31/EG (Digital
Services Act) (Kamerstuk 22 112, nr. 3050)

Fiche: Verordening betreffende trans-Europese energie-infrastructuur (TEN-E) (Kamerstuk
22 112, nr. 3051)

Fiche: Gezamenlijke Mededeling EU-strategie inzake cyberbeveiliging (Kamerstuk 22 112, nr. 3052)

Fiche: Herziening richtlijn netwerk- en informatiebeveiliging (NIB-richtlijn) (Kamerstuk
22 112, nr. 3053)

Fiche: Richtlijn veerkracht kritieke entiteiten (Kamerstuk 22 112, nr. 3054)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Verordening inzake Digitale Markten (Digital Markets Act)

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Verordening van het Europees parlement en de Raad over betwistbare en eerlijke markten
in de digitale sector (wet inzake digitale markten)

b) Datum ontvangst Commissiedocument

december 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM(2020)842 final

d) EUR-lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM:2020:842:FIN

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

– SEC(2020)347 final1

– SWD(2020)363 final

– SWD(2020)364 final

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Concurrentievermogen

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

h) Rechtsbasis

Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Aanleiding

Op 15 december heeft de Commissie het voorstel voor de Wet inzake digitale markten
(«Digital Markets Act», hierna: DMA) gepubliceerd. Dit voorstel is van toepassing
op online platforms met een poortwachtersfunctie. De DMA moet zorgen voor een goed
functionerende Europese interne markt door concurrentie te stimuleren op digitale
markten en moet ertoe leiden dat poortwachtersplatforms zich eerlijk gedragen tegenover
ondernemers die hun producten of diensten via een platform aanbieden. De DMA is een
belangrijk onderdeel van een pakket (nieuwe) Europese regelgeving gericht op het goed
functioneren van de digitale economie en is samen met de Wet inzake digitale diensten
(«Digital Services Act») gepubliceerd.

De Commissie constateert dat platforms die actief zijn in digitale markten tot veel
voordelen leiden. Zo noemt ze dat ondernemers makkelijker grote groepen consumenten
kunnen bereiken over landsgrenzen. Tegelijkertijd benoemt de Commissie dat op sommige
markten een situatie ontstaat, waarbij één of een paar platforms nagenoeg alle gebruikers
bedienen. Consumenten en ondernemers kunnen vaak niet meer om deze grote platforms
heen. Deze platforms kunnen zich daardoor in hun eigen voordeel gedragen ten opzichte
van ondernemers die het platform gebruiken en toetredingsdrempels verhogen voor potentiële
concurrenten.

Reikwijdte

De Commissie constateert dat de deze problemen vooral voorkomen bij een aantal specifieke
diensten van platforms. Deze diensten bepalen dan ook de reikwijdte van het voorstel.
Het gaat om de volgende kernplatformdiensten: (i) onlinetussenhandelsdiensten (inclusief
marktplaatsen, appstores, platformwerkdiensten en boekingsplatforms), (ii) online
zoekmachines, (iii) online socialenetwerkdiensten, (iv) videoplatformdiensten, (v)
nummeronafhankelijke interpersoonlijke communicatiediensten, (vi) besturingssystemen,
(vii) cloudcomputerdiensten en (viii) advertentiediensten.

Hierbij geeft de Commissie aan dat de problemen zich alleen voordoen als een platform
dat deze diensten aanbiedt een poortwachter is. De DMA bevat cumulatieve criteria
om te bepalen of een platform een «poortwachter» is. Deze criteria zijn (i) een significante
impact op de Europese interne markt, (ii) een sterke bemiddelingspositie, wat betekent
dat het platform een groot aantal ondernemers verbindt met een groot aantal consumenten
of andere eindgebruikers en (iii) een nauwelijks uitdaagbare positie op de markt,
op dit moment of in de nabije toekomst. De DMA bevat twee manieren om te bepalen of
een platform aan deze criteria voldoet.

Kwantitatieve aanwijzing

De eerste manier is wanneer een platform voldoet aan verschillende cumulatieve kwantitatieve
criteria. Allereerst wordt er gekeken naar omvang. De gemiddelde jaaromzet in afgelopen
drie jaar in de Europese Economische Ruimte moet minstens € 6,5 miljard zijn en/of
de marktwaarde was minstens € 65 miljard in het afgelopen jaar. Daarbij moet een platform
in minstens drie lidstaten een kerndienst aanbieden. Ten tweede wordt er gekeken naar
het beheer van een belangrijke toegangspoort voor ondernemers tot consumenten. Dit
is het geval als een kerndienst van een platform maandelijks meer dan 45 miljoen actieve
eindgebruikers en jaarlijks meer dan 10.000 zakelijke gebruikers heeft in de EU. Ten
derde wordt er gekeken naar een ingebedde positie. Dit is het geval als het platform
in de afgelopen drie jaar aan de eerste twee criteria heeft voldaan.

Kwalitatieve aanwijzing

Met de tweede manier kan de Commissie, als een platform niet aan de kwantitatieve
criteria voldoet, een platform na een marktonderzoek alsnog als poortwachter aanwijzen.
Dit gebeurt op basis van kwalitatieve criteria zoals de mate waarin een platform aantrekkelijker
is voor gebruikers als er meer andere gebruikers actief zijn op het platform (netwerkeffecten),
de mate waarin consumenten en ondernemers ingesloten zitten in een platform en de
aanwezigheid van toetredingsdrempels.

Procedure aanwijzing en herziening poortwachtersstatus

Een platform dat aan de kwantitatieve criteria voldoet, moet zich binnen drie maanden
nadat de drempels zijn overschreden bij de Commissie melden. Vervolgens wijst de Commissie
het platform binnen 60 dagen aan als poortwachter en moet het platform binnen zes
maanden voldoen aan de verordening. De DMA bevat wel een mogelijkheid voor een platform
om te beargumenteren waarom het geen poortwachter is. De Commissie zal op basis van
marktonderzoek beslissen of deze argumenten gegrond zijn. De Commissie bekijkt verder
ten minste elke twee jaar of een platform nog een poortwachter is.

Maatregelen

Het voorstel bevat verschillende maatregelen waar een platform aan moet voldoen voor
de kernplatformdiensten die zijn aangemerkt als poortwachter. Dit dient twee doelen:
het aanpakken van oneerlijke gedragingen van poortwachters en het vergroten van de
betwistbaarheid van de marktpositie van poortwachters. Er wordt hierbij een onderscheid
gemaakt tussen twee typen maatregelen. Allereerst zijn er maatregelen waarvoor er
geen mogelijkheid is bezien voor nadere specificatie (artikel 5). Voorbeelden zijn
een verbod op het combineren van data van de kernplatformdienst met data van andere
diensten van het platform en een verplichting om ondernemers de mogelijkheid te bieden
buiten het platform om contracten met klanten te sluiten, waarbij een ondernemer niet
mag worden verboden zijn product of dienst op andere platforms tegen een lagere prijs
aan te bieden.

Ten tweede zijn er maatregelen met een mogelijkheid voor verdere specificatie. Een
platform kan in gesprek gaan met de Commissie om te bepalen hoe het deze maatregelen
specifiek toe dient te passen (artikel 6). Voorbeelden zijn een verplichting om ondernemers
toegang te geven tot de gegevens die ze op het platform van de poortwachter genereren,
de mogelijkheid vooraf geïnstalleerde apps te verwijderen en een verbod op bevoordeling
van eigen producten of diensten in rangordes.

Poortwachtersplatforms moeten verder alle fusies en overnames met andere digitale
diensten melden bij de Commissie, ook als die diensten niet boven de Europese meldingsdrempels
voor fusies en overnames uitkomen.

Voor platforms die nog niet een geruime tijd een belangrijke en duurzame positie op
de markt hebben, maar waarbij het wel waarschijnlijk is dat dit in de nabije toekomst
zo zal zijn, zal een deel van de maatregelen gelden. Dit zijn die maatregelen die
ervoor zorgen dat er niet op een oneerlijke manier een duurzame poortwachterspositie
kan worden verkregen.

Om ervoor te zorgen dat de maatregelen voor poortwachters effectief blijven op snel
veranderende digitale markten, kan de Commissie marktonderzoek uitvoeren en op basis
daarvan maatregelen aan artikel 5 en 6 toevoegen via gedelegeerde handelingen.

Toezicht en handhaving

De Commissie wordt de toezichthouder op de DMA. Daarbij wordt samengewerkt met lidstaten.
De Commissie kan sancties instellen voor niet-naleving, waaronder boetes van maximaal
tien procent van de jaarlijkse wereldwijde omzet en periodieke boetes van maximaal
vijf procent van de gemiddelde dagelijkse omzet. Aan herhaaldelijke overtreders kunnen
ook gedragsremedies en structurele maatregelen worden opgelegd. In het uiterste geval
kan worden overgaan tot het opknippen van bedrijfsonderdelen.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft verschillende instrumenten overwogen om ervoor te zorgen dat poortwachtersplatforms
zich eerlijk gedragen en niet de toegang van concurrenten belemmeren. Zo heeft zij
naar verschillende opties gekeken om te bepalen of een platform een poortwachter.
De Commissie heeft gekeken naar een optie waarbij op basis van kwantitatieve criteria
wordt bepaald of een platform een poortwachter is en een optie waarbij die gebeurt
op basis van kwalitatieve criteria. De Commissie heeft uiteindelijk gekozen voor een
combinatie van kwantitatieve en kwalitatieve drempels. De Commissie verwacht dat hiermee
ongeveer twintig platforms onder het voorstel zullen vallen.

De Commissie heeft verder naar verschillende manieren gekeken waarop de verboden en
verplichtingen kunnen worden opgelegd. Dit resulteerde in drie opties: (i) een instrument
waarbij maatregelen in de verordening zelf zijn afgebakend, (ii) een semi-flexibel
instrument dat afgebakende maatregelen combineert met maatregelen met een mogelijkheid
voor verdere specificatie, en (iii) een volledig flexibel instrument waarbij alle
maatregelen verder kunnen worden gespecificeerd. De Commissie heeft voor de tweede
optie gekozen, waarbij de maatregelen wel allemaal in het voorstel zelf zijn opgenomen,
maar waarbij er voor sommige maatregelen een mogelijkheid is om met de toezichthouder
in gesprek te gaan voor verdere specificatie van de maatregel.

De Commissie verwacht dat de DMA het voor (kleine) bedrijven makkelijker zal maken
om met grote platforms te concurreren. Dit zal de opkomst van nieuwe platforms bevorderen.
Daarnaast zal de DMA voorkomen dat poortwachtersplatforms oneerlijke handelspraktijken
hanteren tegenover ondernemers die hun producten of diensten via een platform aanbieden.
Dit zal er verder voor de consument toe leiden dat er meer innovatieve producten en
diensten komen tegen betaalbare prijzen. De Commissie verwacht dat het bijkomende
voordeel van de voorkeursoptie resulteert in een verhoogd consumentensurplus van € 13
miljard per jaar. Daarnaast verwacht de Commissie dat uniforme regels op Europees
niveau leiden tot een vermindering van fragmentatie van de interne markt.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet heeft zich in de EU sterk gemaakt voor regelgeving voor platforms met
een poortwachtersfunctie. In mei 2019 en april 2020 zijn Kamerbrieven verstuurd over
de beleidsinzet voor mededinging en platforms (Kamerstuk 27 879, nr. 71 en Kamerstuk 35 134, nr. 13). Ook is in oktober samen met Frankrijk en België een non-paper gepubliceerd.2

In deze inzet staat beschreven dat platforms tot veel voordelen leiden voor ondernemers
en consumenten. Zo kunnen ondernemers zeker in deze coronacrisis makkelijker hun producten
die ze normaal in winkels verkopen via platforms aanbieden en kunnen we via platforms
online met elkaar communiceren. Tegelijkertijd wordt de digitale economie gekenmerkt
door een klein aantal grote platforms, waarbij een winner-takes-all of winner-takes-most
uitkomst kan ontstaan. Eén of een paar platforms bedienen dan nagenoeg alle gebruikers.
Hierbij kunnen platforms hun marktpositie ook uitbreiden naar andere markten. Als
de marktposities blijvend zijn, kan dit toetreding en doorgroei van ondernemingen
verhinderen en worden consumenten de dupe van hogere prijzen, lagere kwaliteit of
minder keuzevrijheid. Om ervoor te zorgen dat de voordelen voor ondernemers en consumenten
behouden blijven, is het belangrijk om aan deze risico’s tegemoet te komen. Het bestaande
mededingingsinstrumentarium biedt hier onvoldoende waarborgen voor. De probleemanalyse
van het kabinet sluit daarmee aan bij de probleemanalyse van de Commissie, die aanleiding
vormt voor de DMA.

In de beleidsinzet van het kabinet zoals in mei 2019 en april 2020 aan de Kamer gemeld
worden drie maatregelen voorgesteld: (i) een bevoegdheid voor een Europese toezichthouder
om ex ante verplichtingen op te leggen aan platforms met een poortwachtersfunctie;
(ii) het aanpassen van Europese mededingingsrichtsnoeren omdat deze niet altijd even
goed toepasbaar zijn in de digitale economie; en (iii) het aanpassen van de drempels
voor het melden van een fusie of overname bij de Commissie om digitale fusies en overnames
die nu aan het toezicht ontsnappen ook in het vizier van de toezichthouder te krijgen.

De beleidsinzet van het kabinet voor het poortwachtersinstrument kent drie belangrijke
uitgangspunten. Ten eerste moet regelgeving specifiek gericht zijn op de allergrootste
platforms waar consumenten en ondernemers niet omheen kunnen. Het is van belang dat
kleine platforms voldoende ruimte krijgen om te innoveren en groeien en dat regelgeving
daarom niet op deze platforms van toepassing is. Ten tweede moet er een juiste balans
zijn tussen rechtszekerheid en snelheid aan de ene kant en maatwerk en toekomstbestendigheid aan de andere kant. Dit geldt zowel bij het bepalen welke platforms een poortwachter
zijn (reikwijdte) als het opleggen van maatregelen zelf. Ten derde moet er ingegrepen
worden op EU-niveau door een Europese toezichthouder, omdat grote platforms in de
hele EU actief zijn.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is positief over het voorstel. Hierbij vindt het kabinet het positief
dat de uitgangspunten en veel van de onderdelen uit de beleidsinzet van het kabinet
terugkomen in de DMA. Wel heeft het kabinet een aantal aandachtspunten en punten waarop
verduidelijking nodig is. Deze punten staan hieronder beschreven.

Reikwijdte

Het kabinet is positief over de combinatie van kwantitatieve en kwalitatieve criteria
om te bepalen of een platform een poortwachter is. Het opnemen van een objectieve
kwantitatieve drempel leidt tot rechtszekerheid en snelheid. Daarnaast leidt de bevoegdheid van de Commissie om na een marktonderzoek op basis
van kwalitatieve criteria een platform aan te wijzen als poortwachter tot maatwerk en toekomstbestendigheid. Er is op dit moment nog wel onduidelijkheid over hoe de kwantitatieve criteria precies
geïnterpreteerd moeten worden. Zo is onduidelijk hoe het aantal actieve gebruikers
en de omzet worden gemeten. Meer duidelijkheid hierover is nodig om de drempels goed
te kunnen beoordelen.

Wel heeft het kabinet alvast twee specifieke aandachtspunten bij de reikwijdte. Allereerst
is het belangrijk dat de kwantitatieve drempels geen onnodig afschrikkende werking
hebben voor platforms om door te groeien. Alleen de allergrootste platforms waar consumenten
en ondernemers niet omheen kunnen moeten boven de drempels uitkomen. Het kabinet heeft
de indruk dat de huidige drempels hoog genoeg zijn, maar zal zoals hierboven aangegeven
eerst om meer duidelijkheid vragen over de interpretatie van de drempels.

Ten tweede vindt het kabinet het belangrijk dat er bij de bepaling of een platform
een poortwachter is, rekening mee wordt gehouden dat platforms deze positie kunnen
verkrijgen doordat ze verschillende diensten combineren. In het voorstel wordt uitgegaan
van kerndiensten zoals zoekmachines of sociale netwerkdiensten. Juist het combineren
van deze diensten versterkt de macht van een platform. Dit omdat ecosysteemvorming
een belangrijke invloed heeft op de mate waarop gebruikers worden ingesloten in een
platform en op de betwistbaarheid van de poortwachters. Het kabinet zal de Commissie
vragen om te verhelderen hoe de invloed van ecosysteemvorming wordt meegenomen bij
de aanwijzing van poortwachters en indien nodig pleiten om hier in de drempels meer
rekening mee te houden.

Maatregelen

Het kabinet is positief over het opnemen van lijsten met verplichtingen en verboden
in de verordening zelf. Dit leidt tot snelheid en rechtszekerheid. Daarnaast is het positief dat de Commissie poogt maatwerk te creëren door het mogelijk te maken om voor bepaalde verplichtingen en verboden
tot een nadere specificatie te komen. Daarnaast vindt het kabinet het positief dat
voor opkomende poortwachters lichtere verplichtingen gelden. Verder zorgt de mogelijkheid
om na een marktonderzoek maatregelen aan de lijsten toe te voegen voor toekomstbestendigheid.

De maatregelen die oneerlijke handelspraktijken aanpakken lijken overeen te komen
met de maatregelen uit de beleidsinzet van het kabinet. Zo bevatten de DMA en de beleidsinzet
beide een verbod op het combineren van data, een verbod op bevoordeling van eigen
producten in rangordes en regels voor eerlijke contracten zoals de mogelijkheid voor
ondernemers om buiten een platform om producten of diensten aan te bieden. Deze maatregelen
zijn zowel in het voorstel van de Commissie als in de beleidsinzet van het kabinet
van toepassing op alle poortwachtersplatforms.

Ook de maatregelen die de betwistbaarheid van poortwachtersplatforms moeten verbeteren,
lijken voor een groot deel overeen te komen met de maatregelen uit de beleidsinzet
van het kabinet. Zo bevatten ze beide een verplichting om bepaalde data te delen en
verplichtingen op het gebied van interoperabiliteit. De Commissie heeft echter wel
een andere aanpak gekozen bij het opleggen van deze maatregelen. Waar het kabinet
in zijn inzet heeft gekozen voor een flexibelere aanpak met verdergaande toegangsmaatregelen
die na een analyse van een toezichthouder per geval worden opgelegd aan een platform,
kiest de Commissie voor een lijst met maatregelen die van toepassing zijn op alle
platforms met een poortwachtersfunctie.

De keuze van de Commissie voor een lijst met maatregelen die van toepassing is op
alle platforms met een poortwachterspositie leidt tot meer rechtszekerheid en in bepaalde
gevallen tot meer snelheid dan een aanpak waarbij maatregelen per geval worden opgelegd.
Verder zorgt de mogelijkheid om de lijst aan te passen voor toekomstbestendigheid.
Dat is op zich positief. Nadeel is echter dat met de aanpak van de Commissie minder
maatwerk wordt geleverd en er dus minder rekening wordt gehouden met verschillen tussen
platforms. Voor het kabinet is het belangrijk dat voorkomen wordt dat voor bepaalde
platforms maatregelen te ver kunnen gaan, terwijl ze voor andere juist niet ver genoeg
gaan. Verder kan de Commissie niet gelijk een maatregel opleggen als zij na een marktonderzoek
een probleem constateert waar de lijst met maatregelen in de DMA nog niet in voorziet.
Hier is eerst aanpassing van de lijst voor nodig. Het kabinet zal tijdens de onderhandelingen
aangeven dat het belangrijk is voldoende maatwerk te kunnen leveren bij het opleggen
van de toegangsmaatregelen. Hierbij zal het kabinet de Commissie vragen te verduidelijken
hoe ze de maatregelen gaat toepassen waarover platforms met de Commissie in dialoog
kunnen gaan (deze staan in artikel 6 van de DMA). Verder zal het kabinet aangeven
dat bijvoorbeeld het opnemen van een analyse per geval in het instrument geschikt
kan zijn voor meer maatwerk en om sneller in te spelen op toekomstige ontwikkelingen.

De DMA verplicht poortwachtersplatforms het voor ondernemers mogelijk te maken hun
product of dienst op andere platforms tegen een lagere prijs aan te bieden. Het kabinet
vraagt zich af waarom deze verplichting niet ook geldt voor eigen verkoopkanalen van
ondernemers, zodat ondernemers hun product of dienst bijvoorbeeld op hun eigen website
tegen een lagere prijs aan mogen bieden. Wanneer sprake is van een poortwachterspositie,
is namelijk de vraag of een verplichting die alleen ziet op prijzen op andere platforms
effectief is. Zo zal er voor ondernemers vaak geen andere optie zijn dan het poortwachtersplatform,
omdat ze hier niet omheen kunnen. Het kabinet ziet bij poortwachtersplatforms dan
ook meer in een verplichting die het mogelijk maakt voor ondernemers om zowel op andere
platforms als op hun eigen verkoopkanalen lagere prijzen te hanteren en zal zich hiervoor
gaan inzetten.

Het kabinet heeft kennisgenomen van de verplichting dat poortwachters alle fusies
en overnames in digitale markten moeten melden bij de Commissie en is positief over
de aandacht die de Commissie besteedt aan fusies en overnames in de digitale sector.
Het is echter nog onduidelijk of de Commissie een fusie of overname na het melden
ook zal beoordelen. Het kabinet heeft zich in de afgelopen periode ingezet voor de
aanpassing van de Europese meldingsdrempels voor fusies en overnames, zodat overnames
door grote techbedrijven vaker beoordeeld worden door de Commissie. Om met de bepaling
in de DMA hetzelfde doel te bereiken, zal het kabinet zich ervoor inzetten dat de
Commissie fusies en overnames door poortwachters na de melding gaat beoordelen. De
meldingsplicht in de DMA is beperkt tot overnames van digitale diensten. Het kabinet
is er voorstander van dat alle fusies en overnames van poortwachters kunnen worden
getoetst ongeacht of sprake is van een digitale dienst.

Toezicht en handhaving

Het toezicht door de Commissie is in lijn met de beleidsinzet van het kabinet dat
toezicht op Europees niveau plaats moet vinden. Ook sluit dit aan bij de positie van
het kabinet om de bestaande kennis van de Commissie bij mededingingstoezicht op techbedrijven
te gebruiken. Het kabinet vindt het wel belangrijk dat nationale toezichthouders,
zoals de Autoriteit Consument en Markt, een signaleringsrol richting de Commissie
krijgen. Zo kan het voor ondernemers laagdrempeliger zijn om problemen met poortwachters
aan te kaarten bij nationale toezichthouders dan bij de Commissie. Daarnaast kunnen
nationale toezichthouders met hun expertise de Commissie assisteren bij het monitoren
van de DMA. Dit vereist dat nationale toezichthouders goed worden betrokken bij de
handhaving en marktonderzoeken van de Commissie. De Commissie stelt een adviescomité
in om haar te ondersteunen. Het is op dit moment onduidelijk of dit voldoende waarborgen
biedt, onder meer omdat onduidelijk is of vanuit lidstaten beleidsmakers of toezichthouders
zitting nemen in dit comité. Daar waar het comité de Commissie ondersteunt bij individuele
zaken, ligt het volgens het kabinet voor de hand dat nationale toezichthouders hier
zitting in nemen.

Het kabinet is positief over de sancties die de Commissie kan opleggen bij overtredingen
van de verordening. Periodieke boetes zorgen ervoor dat het al snel kostbaar is om
niet aan de maatregelen te voldoen. Als dat niet werkt, kunnen gedragsremedies en
in het uiterste geval structurele maatregelen zoals het opknippen van platforms worden
opgelegd. Dit is in lijn met de kabinetspositie dat opknippen een laatste redmiddel
is.

Relatie met andere regelgeving

Het kabinet zal om verheldering vragen over de toepasbaarheid van de huidige mededingingsregels
in verhouding tot de DMA. Het is onduidelijk wat de Commissie en nationale toezichthouders
na de totstandkoming van de DMA nog kunnen op basis van het mededingingsrecht ten
aanzien van lopende en nieuwe onderzoeken, zoals bij het verbod op misbruik van een
economische machtspositie. Verder is het onduidelijk hoe marktonderzoeken in het kader
van de DMA zich verhouden tot mededingingsonderzoeken. Toepassing van het mededingingsrecht
bij poortwachtersplatforms is ook met de DMA nog steeds van meerwaarde.

Het is verder niet precies duidelijk welke ruimte de DMA laat om in aanvulling op
de Europese regelgeving op nationaal niveau regels op te stellen voor platforms die
alleen actief zijn op de Nederlandse markt en daar eventueel over een poortwachterspositie
beschikken. Deze platforms vallen volgens het kabinet terecht buiten de reikwijdte
van het voorstel. Ondanks dat het kabinet op dit moment geen noodzaak ziet om in aanvulling
op het Europese voorstel nationale regelgeving op te stellen specifiek voor de Nederlandse
markt, vindt het kabinet het belangrijk dat met het voorstel deze mogelijkheid open
wordt gehouden voor in de toekomst.

Verder is het kabinet in beginsel positief over de voorstellen om in deze verordening
verdere uiting te geven aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG) en over andere maatregelen die het niveau van gegevensbescherming
verhogen. Echter moet nog duidelijk worden hoe deze voorstellen zich verhouden tot
de AVG en hoe de Commissie voorziet dat deze in de praktijk zullen werken. Het kabinet
zal hierover verheldering vragen bij de Commissie.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De verwachting is dat de meeste lidstaten voorstander zijn van een aanvullend instrument
voor poortwachtersplatforms en daarom op hoofdlijnen positief zijn over het voorstel.
Wel zijn er nog veel vragen over bijvoorbeeld de reikwijdte en rol van nationale toezichthouders.

Ook het Europees parlement lijkt positief over het voorstel. Inmiddels is Andreas
Schwab (EVP) aangewezen als rapporteur.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De voorgestelde
rechtsgrondslag is artikel 114 VWEU. Artikel 114 VWEU geeft de EU de bevoegdheid om
maatregelen vast te stellen inzake de harmonisatie van nationale wetgeving die de
instelling en de goede werking van de interne markt betreffen. Het kabinet acht dit
de juiste rechtsgrondslag. Het voorstel draagt bij aan het goed functioneren van de
digitale interne markt, omdat het fragmentatie in regelgeving tussen lidstaten tegengaat
en voorkomt en grensoverschrijdend handelen bevordert. Zo draagt de verordening bij
aan het gemak waarmee Nederlandse ondernemers via poortwachtersplatforms grensoverschrijdend
zakendoen. Daarnaast krijgen nieuwe spelers, zoals innovatieve startups, meer kansen
om te concurreren en innoveren. Ook draagt de verordening bij aan het creëren van
meer keuzemogelijkheden voor consumenten, met een hogere kwaliteit en lagere prijzen
tot gevolg. Op grond van artikel 4, tweede lid, onder a, VWEU hebben de EU en de lidstaten
en gedeelde bevoegdheid op het gebied van de interne markt.

b) Subsidiariteit

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit als positief. Veel van de grote poortwachtersplatforms
zijn in de hele EU actief. Dit maakt dat alleen effectief kan worden opgetreden op
EU-niveau met Europees toezicht. Zoals eerder in dit fiche genoemd, is dit ook één
van de uitgangspunten in de kabinetsinzet. Nationale regelgeving om de problemen door
de marktpositie van een aantal grote platforms die in de hele EU actief zijn aan te
pakken is onvoldoende effectief en leidt bovendien tot fragmentatie als andere lidstaten
ook met regelgeving komen. Daarom is het reguleren van poortwachtersplatforms die
grensoverschrijdend opereren een Europees vraagstuk en is het gerechtvaardigd dat
regelgeving op Europees niveau wordt opgesteld.

c) Proportionaliteit

Het kabinet is positief over de proportionaliteit. Met de beoogde reikwijdte van het
voorstel wil de Commissie de regelgeving enkel van toepassing laten zijn op de grootste
platforms met een poortwachterspositie die actief zijn in meerdere lidstaten in de
EU en niet op platforms die alleen in één of twee lidstaten actief zijn. Daarmee gaat
het voorstel niet verder dan noodzakelijk en beperkt het zich tot de platforms die
relevant zijn voor de hele Europese interne markt en waar de meeste problemen worden
geconstateerd. Voor het kabinet is harmonisatie van regelgeving tussen lidstaten op
dit punt bovendien erg belangrijk. Het kabinet heeft verder in de inzet zoals benoemd
in hoofdstuk 3a aangeven dat alleen via het vooraf opleggen van verboden en verplichtingen
de problemen met poortwachtersplatforms effectief kunnen worden aangepakt. Doordat
de DMA hier invulling aan geeft, acht het kabinet het voorstel geschikt.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

a) Consequenties EU-begroting

De middelen voor toezicht op het voorstel worden uit het Meerjarig Financieel Kader
2021–2027 gedekt en komen uit het programma voor de interne market («Single Market
Programme»), het programma Digitaal Europa («Digital Europe Programme») en het budget
voor administratieve kosten. Voor de periode van 2022 tot 2027 gaat het in totaal
om € 81,09 miljoen.

Het kabinet is van mening dat eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale
overheden

De verwachting van de Commissie is dat de maatregelen geen significante financiële
consequenties hebben. De Commissie schat de kosten voor alle 27 nationale toezichthouders
samen op € 6 miljoen per jaar. Dit zijn kosten voor het ondersteunen van de Europese
toezichthouder bij onderzoeken. Hoe zwaar de financiële consequenties voor nationale
toezichthouders uiteindelijk zullen zijn, zal afhangen van hun definitieve rol. Budgettaire
gevolgen voor de Rijksbegroting zullen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Poortwachtersplatforms

De Commissie schat in dat er tussen de vijftien en twintig poortwachters worden aangewezen.
De Commissie schat de totale kosten voor alle poortwachters samen tussen de € 21,15
miljoen en € 28,2 miljoen per jaar. Dit komt neer op gemiddeld ongeveer € 1,4 miljoen
per poortwachtersplatform per jaar. De nalevingskosten worden gemaakt door extra medewerkers
die moeten controleren of een platform voldoet aan de nieuwe regels en voor medewerkers
die contact hebben met de toezichthouder en reageren op de informatie-uitvragen.

De nalevingskosten zijn volgens de Commissie laag in verhouding tot de omzet die de
poortwachters maken. De indirecte kosten voor poortwachtersplatforms zouden hoger
kunnen zijn, omdat de voorgestelde maatregelen naar verwachting een effect hebben
op hun bedrijfsmodellen en mogelijk invloed hebben op hun winst. Het is volgens de
Commissie moeilijk om deze kosten te kwantificeren.

Mkb

Omdat het mkb niet binnen de beoogde reikwijdte van het instrument valt, zijn er volgens
de Commissie naar verwachting geen negatieve financiële consequenties voor deze bedrijven.
De regelgeving zal er naar verwachting juist voor zorgen dat het mkb kan profiteren
van een meer innovatief en competitief ondernemersklimaat. Het voorkomen van oneerlijke
handelspraktijken door poortwachters zorgt ervoor dat ondernemers onder gunstigere
voorwaarden hun producten of diensten via platforms aan kunnen bieden. Het wegnemen
van de toegangsdrempels zorgt voor meer concurrentie, meer kansen en groeimogelijkheden
voor kleine ondernemers. Daar waar er voor het mkb financiële consequenties zijn,
zal dit komen doordat ze aan informatieverzoeken vanuit de toezichthouder moeten voldoen.
Het kabinet zal zich er tijdens de onderhandelingen voor inzetten om deze kosten zo
laag mogelijk te houden.

Consumenten

Ondanks dat platforms voor consumenten tot veel voordelen leiden, zorgt de poortwachterspositie
van een aantal grote platforms op digitale markten ervoor dat consumenten niet optimaal
kunnen profiteren van deze voordelen. Zo benoemt de Commissie dat er voor consumenten
minder keuzeopties zijn en producten met een lagere kwaliteit tegen hogere prijzen
worden aangeboden. Door met het voorstel de concurrentie in digitale markten meer
aan te wakkeren, verwacht de Commissie dat consumenten makkelijker gebruik kunnen
maken van verschillende platforms, dat het makkelijker wordt om over te stappen naar
een ander platform, consumentenbelangen beter worden geborgd en consumenten meer waar
krijgen voor hun geld.

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

Naar verwachting zijn er voor de rijksoverheid, decentrale overheden en burgers geen
gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten. Voor nationale autoriteiten zullen
de administratieve lasten naar verwachting laag zijn.

Met de beoogde reikwijdte van het voorstel wil de Commissie de regelgeving enkel van
toepassing laten zijn op de grootste platforms met een poortwachterspositie die actief
zijn in meerde lidstaten in de EU. Voor deze platforms zullen zoals ook beschreven
in de vorige paragraaf de regeldruk en administratieve lasten toenemen. Voor andere
ondernemers zullen er zoals hierboven ook beschreven naar verwachting geen regeldrukgevolgen
zijn en zullen administratieve lasten zeer beperkt zijn.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht

Het kabinet beoordeelt de gevolgen voor de concurrentiekracht als positief. Het voorstel
beoogt de concurrentie op digitale markten te stimuleren en moet er specifiek voor
zorgen dat poortwachters zich eerlijker gedragen en niet de toegang van andere (nieuwe
innovatieve) ondernemers belemmeren. Dit zal er volgens de Commissie voor zorgen dat
ondernemers nog makkelijker en op een eerlijke manier zaken kunnen doen via poortwachters.
Ook zal de toename van concurrentie zorgen voor meer innovatie en productiviteit,
wat ervoor zorgt dat consumenten producten van een hogere kwaliteit tegen lagere prijzen
kunnen kopen.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel heeft geen gevolgen voor nationale en decentrale regelgeving. De verplichtingen,
die op poortwachters zullen rusten krachtens de verordening, hebben rechtstreekse
werking en hoeven dus niet omgezet te worden in nationale regelgeving. De verschillende
bevoegdheden ter uitvoering van de DMA en toezicht en handhaving zijn in het voorstel
belegd bij de Commissie en de verordening vergt op dat punt dus geen nationale uitvoeringsregelgeving.
Eén van die bevoegdheden van de Europese Commissie is om informatie te verzoeken aan
overheden en autoriteiten in de lidstaten (artikel 19, zesde lid, van de verordening).
Nederland zal inzetten op verduidelijking over de procedurele aspecten van deze bevoegdheid,
bijvoorbeeld dat deze verzoeken op een centrale plek zullen binnenkomen in een lidstaat.
Afhankelijk daarvan zal worden bezien of nationale wetgeving aanpassing behoeft.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Op grond van artikel 3, vijfde lid, van het voorstel kan de Commissie gedelegeerde
handelingen vaststellen over de methodologie voor het berekenen van de kwantitatieve
drempels, die gelden voor het bepalen of een platform een poortwachter is.

Op grond van artikel 10, eerste lid, van het voorstel kan de Commissie gedelegeerde
handelingen opstellen om de verplichtingen voor poortwachters, neergelegd in de artikelen
5 en 6, te actualiseren. Dit kan indien uit een marktonderzoek blijkt dat nieuwe verplichtingen
nodig zijn om oneerlijke praktijken te adresseren.

Het kabinet vindt het belangrijk dat het voorstel de mogelijkheid biedt om snel in
te spelen op ontwikkelingen op digitale markten. Het voorstel dient toekomstbestendig
te zijn. Zo kan het zijn dat een schadelijke gedraging niet op de lijsten met verboden
en verplichtingen staat en dat het om ondernemers en consumenten te beschermen belangrijk
is dat snel kan worden ingegrepen. Met de aanpak die de Commissie in de DMA kiest,
kan dit alleen als een maatregel aan de lijsten wordt toegevoegd. Als dit alleen met
een aanvulling van de verordening met de toepassing van de gewone wetgevingsprocedure
kan, is het risico dat de verordening achter de feiten aanloopt en toekomstige schadelijke
gedragingen niet snel genoeg kunnen worden aangepakt.

Het kabinet begrijpt daarom de wenselijkheid van de toekenning van gedelegeerde bevoegdheden
aan de Commissie. Wel bekijkt het kabinet de mogelijkheid voor de Commissie om na
een marktstudie op grond van de verordening zelf per geval maatregelen op te leggen.
Dit sluit aan bij de Nederlandse beleidsinzet zoals benoemd in hoofdstuk 3a. Die inzet
bevat namelijk breder geformuleerde flexibele verplichtingen in de verordening zelf
en de mogelijkheid voor de toezichthouder om per geval te bepalen of en op welke manier
deze moeten gelden. Dit zorgt voor meer maatwerk en maakt de kans kleiner dat de verordening
moet worden aangevuld als de Commissie na een marktonderzoek een probleem constateert.
Mocht dit niet haalbaar blijken en er voor bevoegdheidsdelegatie worden gekozen, dan
ligt de keuze voor gedelegeerde handelingen hierbij juridisch voor de hand. Dit omdat
het gaat om een aanvulling van de wetgevingshandeling in de zin van artikel 290 VWEU.

Het kabinet heeft daarbij echter wel zorgen over de ruime formulering van de grondslag
voor de gedelegeerde handelingen voor aanpassingen van de maatregelen en methodologie
voor het berekenen van kwantitatieve drempels in artikel 10, eerste lid en 3, vijfde
lid. Zoals de verordening nu is geformuleerd, bestaat volgens het kabinet het risico
dat de gedelegeerde handelingen essentiële elementen zullen aanvullen. Het kabinet
zal daarom tijdens de onderhandelingen aandacht vragen voor een nadere afbakening
van de grondslag voor de vaststelling van gedelegeerde handelingen.

Op grond van artikel 36 van het voorstel kan de Commissie uitvoeringshandelingen vaststellen.
Deze gaan bijvoorbeeld over de wijze waarop poortwachtersplatforms melding moeten
doen dat ze aan de kwantitatieve drempels voldoen en over de onderzoeksbevoegdheden
van de Commissie. Het is mogelijk om deze bevoegdheid aan de Commissie toe te kennen,
omdat het hierbij niet gaat om het vaststellen van essentiële onderdelen van de regelgeving.

Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor uitvoeringshandelingen omdat deze handelingen
aan platforms duidelijkheid geven over de informatie die ze bij de Commissie aan moeten
leveren. Dit bevordert de uitvoering van de DMA volgens eenvormige voorwaarden. Hierbij
voorziet de DMA in de raadplegingsprocedure conform artikel 4 van Verordening (EU)
nr. 182/2011. Het kabinet acht de onderzoeksprocedure meer op zijn plaats nu het gaat
om uitvoeringshandelingen van algemene strekking.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Het voorstel treedt zes maanden na publicatie in werking. Dit lijkt op het eerste
gezicht haalbaar. Omdat de ontwikkelingen in de digitale economie snel gaan, is het
van belang op korte termijn deze regelgeving te realiseren. Dit pleit voor een korte
inwerkingtredingstermijn. Tegelijkertijd vereist het voorstel aanpassingen van platforms,
die tijd nodig hebben om zich voor te bereiden op de nieuwe regelgeving. Het kabinet
zal zich inzetten voor een goede balans tussen het bieden van voldoende mogelijkheid
om het voorstel op een juiste manier te implementeren en het behoud van voldoende
snelheid om de negatieve effecten van de problemen in de digitale economie te beperken.
Of zes maanden definitief een haalbare termijn is, zal afhangen van het uiteindelijke
voorstel. Indien de verordening zal leiden tot aanpassing van nationale wetgeving
(zie paragraaf 6a), dan moet de inwerkingtredingstermijn voorts voldoende tijd laten
voor een zorgvuldig wetgevingsproces.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het voorstel zal elke drie jaar worden geëvalueerd. Het kabinet kan zich vinden in
deze evaluatiebepaling. Ontwikkelingen in de digitale economie gaan snel. Daarom kan
het zijn dat de vraagstukken die om actie vragen over drie jaar heel anders zijn.
Het is belangrijk dat ontwikkelingen worden gevolgd en dat, waar nodig, de DMA hierop
wordt aangepast. De evaluatiebepaling borgt dit.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

a) Uitvoerbaarheid

De Commissie wordt de toezichthouder op de verordening. Dit is in lijn met de inzet
van het kabinet dat toezicht op Europees niveau moet plaatsvinden. Verder vindt het
kabinet het positief dat er geen nieuwe Europese toezichthouder wordt opgericht, maar
gebruik wordt gemaakt van de bestaande kennis binnen de Commissie. Zo kan de toezichthouder
sneller aan de slag. Daarnaast vindt het kabinet het belangrijk dat wordt samengewerkt
met nationale toezichthouders. Voor de uitvoerbaarheid is het van belang dat de drempel
voor ondernemers om problemen met poortwachters bij een toezichthouder te melden laag
is. Hier zouden nationale toezichthouders, zoals de Autoriteit Consument en Markt,
een rol in kunnen spelen. Tijdens de onderhandelingen zal het kabinet zich inzetten
voor een laagdrempelige manier om problemen met poortwachters te melden.

b) Handhaafbaarheid

Het kabinet is van mening dat het voor de handhaafbaarheid van belang is dat de Europese
toezichthouder voldoende capaciteit heeft om beslissingen te nemen, deze te monitoren
en marktonderzoek te doen. De Commissie wil hiervoor 80 fte inzetten. Het is op dit
moment lastig in te schatten hoe de Commissie handhaving in de praktijk zal inrichten,
welke prioriteiten ze zal stellen en in hoeverre 80 fte volstaat. Dit zal ook afhangen
van het uiteindelijke voorstel. Het kabinet zal tijdens de onderhandelingen de aandacht
blijven vragen voor effectieve handhaving. Daarnaast denkt het kabinet dat een signaleringsrol
voor nationale toezichthouders een bijdrage kan leveren aan de handhaafbaarheid en
de kennis over problemen met poortwachtersplatforms in verschillende lidstaten.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Niet van toepassing