Brief regering : Toezeggingen gedaan tijdens het notaoverleg van 1 februari 2021 over fraudeopsporing en gebruik van tweede nationaliteit door de Belastingdienst

Nr. 804
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 februari 2021

In het notaoverleg «fraudeopsporing en gebruik van tweede nationaliteit door de Belastingdienst»
van 1 februari jl. (Kamerstuk 31 066, nr. 784) hebben wij uw Kamer toegezegd om nadere informatie te verstrekken over diverse onderwerpen.
Wij gaan hieronder achtereenvolgens in op de volgende onderdelen:

A. Omvang en werkwijze minnelijke schuldsanering

B. De manier waarop personen die in FSV geregistreerd stonden daarover geïnformeerd worden
(motie Marijnissen)

C. Het onderzoek naar de effecten van FSV op burgers en bedrijven

D. Delen van informatie uit FSV met andere organisaties

E. Adviezen over de aanvullende aangifte bij het Openbaar Ministerie (OM)

F. Ethisch verantwoord omgaan met risicomodellen en algoritmen

Tot slot gaan wij in op de informatie die uw Kamer de komende periode van ons kan
verwachten.

Omvang en werkwijze minnelijke schuldsanering

Wij hebben uw Kamer (Kamerstuk 31 066, nr. 802) aanvullende informatie toegezegd over de potentiële omvang van de groep burgers
met een kwalificatie opzet/grove schuld (OGS) en/of FSV-registratie, de methode die
de Belastingdienst hanteert om deze groep zo snel mogelijk te achterhalen en hoe lang
hiervoor naar verwachting nodig is. Hieronder gaan wij dieper op deze punten in. Ook
staan wij stil bij de wijze waarop wordt beslist over saneringsverzoeken.

Potentiële omvang

In het notaoverleg kwam aan de orde dat er in de periode van 1 januari 2012 tot en
met 31 maart 2020 circa 300.000 – 500.000 beschikkingen met het kenmerk «insolventie»
zijn verstuurd door de Belastingdienst. Door nader onderzoek is afgelopen dagen duidelijk
geworden dat het circa 400.000 beschikkingen betreft. Deze beschikkingen zijn opgenomen
in een digitaal archief dat geen onderscheid maakt tussen insolventiesoort (een minnelijke
sanering, wettelijke sanering of faillissement) en tussen toegewezen en afgewezen
verzoeken. Verzoeken tot minnelijke schuldsanering zijn soms afgewezen op basis van
een werkwijze die wij onacceptabel vinden. Bij het getal van circa 400.000 zijn ook
beschikkingen meegeteld waarin het verzoek is toegekend en brieven die zien op een
wettelijke schuldsanering of faillissement. Het is daarom onze verwachting dat het
aantal verzoeken tot minnelijke schuldsanering dat is afgewezen op basis van een werkwijze
die wij onacceptabel vinden kleiner is. De diepere zoekactie van de Belastingdienst
moet uiteindelijk laten zien om hoeveel mensen het precies gaat.

Zoekmethode

Er is tot nu toe geen manier gevonden om een geautomatiseerde selectie te maken waardoor
de groep burgers van wie hun verzoek op een onacceptabele manier is afgewezen met
een druk op de knop zichtbaar wordt. Hoewel daar nog wel aan gewerkt wordt, willen
wij daar niet op wachten.

Daarom starten wij nu een handmatige zoekactie. Dit betekent dat medewerkers van de
Belastingdienst met behulp van extern ingehuurde krachten alle beschikkingen met het
kenmerk «solventie» handmatig doornemen. Daarbij worden de volgende selectiecriteria
gehanteerd:

1) De beschikking ziet op een verzoek tot minnelijke schuldsanering;

2) het verzoek is afgewezen;

3) op het moment van afwijzen was er sprake van een of meer vorderingen van € 10.000
of meer1; en

4) er is sprake van een O/GS-kwalificatie en/of FSV-registratie.

Vervolgens wordt inhoudelijk beoordeeld of het verzoek ook zou zijn afgewezen zonder
toepassing van de werkwijze zoals beschreven in de instructie. Zo zou er naast het
ontbreken van de goede trouw, waar de instructie op zag, ook sprake kunnen zijn van
een andere reden om het verzoek af te wijzen. De uitkomst van deze inhoudelijke beoordeling
doet niets af aan het mogelijk onzorgvuldig handelen van de Belastingdienst, maar
biedt wel inzicht in de mate waarin de betreffende burgers zijn benadeeld.

Onze aanpak is erop gericht om de burgers waarvan de kans het grootste is dat zij
getroffen zijn, ook als eerste te vinden. Omdat bij alle verzoeken tot een minnelijke
schuldsanering sprake is van bemiddeling door een schuldhulpverlener, zal de Belastingdienst
deze schuldhulpverleners via de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet actief benaderen
en de mogelijkheid bieden om situaties aan te kaarten waarin mogelijk sprake is geweest
van een onterechte afwijzing. De Belastingdienst gaat hier direct mee aan de slag.
Ook geeft de Belastingdienst prioriteit aan de meest recente beschikkingen, omdat
het waarschijnlijker is dat daar nog sprake is van openstaande schulden waar burgers
veel last van kunnen hebben.

Verder zullen wij in de brieven die wij gaan versturen om mensen te informeren dat
zij in FSV geregistreerd stonden, een oproep doen om zich te melden wanneer zij op
het moment dat zij een verzoek deden tot een minnelijke schuldsanering een openstaande
belastingaanslag of terugvordering toeslagen hadden van meer dan € 10.000. De door
de kinderopvangtoeslagaffaire getroffen ouders zullen daarbij zoveel mogelijk door
hun persoonlijke zaakbehandelaars worden geïnformeerd.

Verwacht tijdpad

Het handmatig doornemen van circa 400.000 beschikkingen is zeer arbeidsintensief.
De Belastingdienst schat nu in dat het achterhalen van de groep getroffen burgers
en de inhoudelijke beoordeling van het verzoek tot eind juni duurt.

Dit is een ruwe planning. Dat komt onder meer doordat onzeker is of geautomatiseerde
ondersteuning op een later moment wel mogelijk blijkt, hoeveel beschikkingen inhoudelijk
beoordeeld moeten worden en hoe snel externe inhuur kan worden gerealiseerd. Inzet
van externe capaciteit is overigens slechts gedeeltelijk mogelijk, met name voor de
eerste stappen van het proces. Voor de inhoudelijke beoordeling zijn ervaren en gekwalificeerde
medewerkers nodig.

Wij zullen uw Kamer gelijktijdig met de uitkomsten van het onderzoek van de ADR naar
de wijze waarop met de werkinstructie voor het afwijzen van verzoeken tot minnelijke
schuldsanering is gewerkt, een tussenrapportage sturen met de stand van zaken op dat
moment en de planning voor het verdere verloop van het onderzoek. De bevindingen van
het ADR-onderzoek worden in februari verwacht. Vervolgens ontvangt uw Kamer een tussenrapportage
in april.

Wijze van besluitvorming

In het notaoverleg is ook gesproken over hoe werd besloten over verzoeken tot minnelijke
schuldsanering. De ondertekening van de beschikkingen met de tekst «Deze brief is
automatisch gegenereerd en derhalve niet voorzien van een handtekening» suggereert
ten onrechte dat er sprake is van geautomatiseerde besluitvorming door bijvoorbeeld
een algoritme.

Dit is niet het geval. Voor deze brieven maakten de betrokken medewerkers van de Belastingdienst
gebruik van vooraf vastgestelde tekstblokken, een «script». De vooraf vastgestelde
tekstblokken bevatten verschillende afwijzingsgronden en de medewerker koos dus zelf
welk tekstblok hij in de brief opnam. De brief werd vervolgens op basis van deze keuzes
door een computer gegenereerd. In dit geval was er een instructie om bij een vordering
van meer dan € 10.000 in combinatie met een O/GS-kwalificatie en/of een FSV-registratie
het verzoek tot minnelijke schuldsanering af te wijzen.

De manier waarop personen die in FSV geregistreerd stonden daarover geïnformeerd worden
(motie Marijnissen);

De Belastingdienst zal alle mensen die in FSV geregistreerd stonden daarover zo snel
mogelijk informeren. Er wordt alleen een uitzondering gemaakt voor de specifieke situaties
waarin de (fiscaal-)juridische, toezicht- of opsporingsbelangen zwaarder wegen. Zo’n
specifiek geval is bijvoorbeeld wanneer een verdachte van witwassen of ondermijnende
criminaliteit in FSV is opgenomen, maar deze verdachte nog niet weet dat hij onderwerp
van onderzoek is. Het delen dat deze verdachte in FSV geregistreerd stond – en dus
bekend is bij de Belastingdienst of wellicht samenwerkingspartners zoals het Openbaar
Ministerie of politie – kan strijdig zijn met de belangen van dit onderzoek, zoals
de gevolgen voor eventuele slachtoffers en de maatschappij.

De mensen die buiten bovenstaande specifieke situaties vallen, zullen uiterlijk in
maart zijn geïnformeerd. Zoals eerder in deze brief vermeld zullen de door de kinderopvangtoeslagaffaire
getroffen ouders zoveel mogelijk door hun persoonlijke zaakbehandelaars worden geïnformeerd.
Daarmee geven wij uitvoering aan de motie van het lid Marijnissen (Kamerstuk 35 510, nr. 21).

C. Het onderzoek naar de effecten van FSV op burgers en bedrijven

Het onderzoek naar de effecten van FSV op burgers en bedrijven is een van de meest
belangrijke elementen om recht te zetten wat hier mogelijk fout is gegaan. Wij hebben
uw Kamer eerder geïnformeerd over de Europese aanbesteding van dit onderzoek.2

Aangezien een dergelijke aanbesteding nog heel veel tijd zou vergen, kiezen wij vanwege
het belang van het onderzoek en de grote urgentie ervoor om af te wijken van de aanbestedingswet-
en regelgeving. Door af te wijken van deze wetgeving kan het onderzoek in maart aanbesteed
worden en in het vierde kwartaal van 2021 afgerond zijn. Wij handelen in dit specifieke
geval dus afwijkend ten opzichte van de standaardregels om sneller uit te kunnen zoeken
wat hier precies gebeurd is en hoe burgers en bedrijven daar eventueel door benadeeld
zijn. Wij achten dat van groot belang. Hiermee voldoen wij aan de eerste stappen van
de motie van het lid Snels c.s.3 die verzoekt om het nadeel dat mensen mogelijk ondervonden hebben in kaart te brengen
en op basis daarvan een compensatieregeling uit te werken.

Delen van informatie uit FSV met andere organisaties

De Belastingdienst wisselt op basis van samenwerkingsverbanden en bijbehorende convenanten
informatie uit met andere instanties. Voor die uitwisseling is mogelijk informatie
uit FSV gebruikt. Het zou dan bijvoorbeeld kunnen gaan om situaties waarin een ambtenaar
informatie uit FSV met een andere instantie heeft gedeeld omdat die relevant werd
geacht. Deze uitwisseling vond plaats op basis van wettelijke grondslagen en convenanten.
Wij vinden deze uitwisseling echter toch ongewenst. Daarmee bestaat namelijk de kans
dat onjuiste informatie onterecht met deze organisaties is gedeeld. Zij kunnen hun
handelen richting burgers daar mogelijk op gebaseerd hebben. Daarbij voldeed FSV niet
aan de privacywetgeving en had uitwisseling alleen om die reden al niet moeten gebeuren.

De Belastingdienst kan in de volgende samenwerkingsverbanden informatie uit FSV hebben
gedeeld:

1) Regionale informatieve en expertisecentra (RIEC’s);

2) Landelijke stuurgroep interventieteams (LSI);

3) Artikel 64 SUWI; en

4) Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ).

Daarnaast ontvangt de Stichting Inlichtingenbureau informatie van de Belastingdienst
en Toeslagen. Voor zover wij nu kunnen vaststellen, betreft dit geen informatie uit
FSV en gaat het om de uitwisseling van reguliere financiële en fiscale informatie.

In de bijlage bij deze brief is per samenwerkingsverband uiteengezet met welke partijen
informatie wordt uitgewisseld en wat het doel daarvan is4. Het is helaas niet herleidbaar of en zo ja welke informatie uit FSV is betrokken
in de informatieverstrekking. Daarom heeft de Belastingdienst contact opgenomen met
de samenwerkingsverbanden om hen te informeren over het mogelijk gebruik van informatie
uit FSV. De samenwerkingsverbanden wordt per brief gevraagd om na te gaan of er nog
herleidbare informatie te vinden is, of zij de desbetreffende mensen kunnen informeren
en de data wissen. Wij informeren uw Kamer over een maand over de stand van zaken
in dit proces.

Adviezen over de aanvullende aangifte bij het OM

Tijdens het notaoverleg van 1 februari jl. kwamen de adviezen over de aanvullende
aangifte bij het Openbaar Ministerie (OM) aan de orde. Wij hebben in het overleg toegezegd
deze adviezen aan uw Kamer te verstrekken. Het afgelopen jaar zijn wij via notities
van de Directie Juridische Zaken van het Ministerie van Financiën geadviseerd over
de vraag of er een aanvullende aangifte zou moeten volgen. De vier notities hierover
vindt u als bijlage bij deze brief5. Conform het nieuwe uitgangspunt zijn hierin alleen de persoonsgegevens gelakt.

De eerste notitie gaat in op de eventuele strafbaarheid van de vernietiging van een
groot aantal beroepsdossiers als gevolg van een onjuist vastgestelde bewaartermijn.
De tweede en derde notitie zijn opgesteld om de vraag te beantwoorden of de nieuwe
informatie uit het conceptadvies van de Landsadvocaat uit 2009 en het memo van de
vaktechnisch coördinator uit 2017 aanleiding waren voor een aanvullende aangifte.
De laatste notitie bevat een samenvatting en appreciatie van de brief van het OM van
7 januari jl., waarmee zij reageerden op de aangifte van vermoedens van strafbare
feiten van 19 mei 2020. De notitie gaat daarnaast in algemene zin in op het vraagstuk
van het doen van een aanvullende of nieuwe aangifte bij het OM.

Bij de eerste drie adviezen is van belang dat zij zijn opgesteld in de periode dat
het OM de aangifte in behandeling had. Als het OM vanwege deze documenten dieper onderzoek
had willen doen, dan hadden wij daar uiteraard volledig aan meegewerkt.

Wij blijven wel van oordeel dat er geen hernieuwde aangifteplicht op ons rust. Het
OM heeft in haar brief van 7 januari jl. aangegeven dat zij ruimer heeft gekeken dan
de aangifte van 19 mei 2020 en de documenten die daarbij door mij waren verstrekt.
Zo heeft het OM ook gekeken naar de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak
van de Raad van State, Kamerstukken, nadien via andere Wob-besluiten openbaar gemaakte
documenten, het rapport van de Autoriteit Persoonsgegevens en het rapport Ongekend
Onrecht van de Parlementaire ondervragingscommissie (Kamerstuk 35 510, nr. 2).

Voor een deel zijn dat documenten die na de aangifte tot stand zijn gekomen of die
nadien openbaar zijn geworden. Het OM heeft hierbij advies ingewonnen bij het eigen
Wetenschappelijk Bureau en bij het eigen Landelijk Expertisecentrum Discriminatie.
Op basis van al deze informatie en adviezen heeft het OM besloten niet over te gaan
tot het instellen van een strafrechtelijk onderzoek. Ook is het OM ingegaan op de
gevolgen van de strafrechtelijke immuniteit van de Staat en van ambtenaren. De onderwerpen
die uw Kamer in dit verband tijdens het notaoverleg naar voren heeft gebracht moeten
in ditzelfde kader worden beoordeeld en leiden gezien beslissing van het OM naar onze
mening niet tot een (hernieuwde) aangifteplicht.

Wanneer het ministerie nieuwe signalen van eventuele misstanden ontvangt, dan worden
deze vanzelfsprekend serieus opgepakt, intern opgevolgd en waar nodig intern aanvullend
onderzocht. Over het functioneren van individuele ambtenaren worden echter geen uitspraken
gedaan.

Ethisch verantwoord omgaan met risicomodellen en algoritmen

Tijdens het notaoverleg is stilgestaan bij het ethisch verantwoord omgaan met risicomodellen
en algoritmen. Wij delen de opvatting dat risicomodellen en algoritmen bedoeld zijn
om burgers en bedrijven te helpen volledig. Risicomodellen en algoritmen mogen er
nooit toe leiden dat goedwillende burgers en bedrijven er juist last van hebben. Daarom
hechten wij er waarde aan om aan te geven dat op dit gebied nog belangrijke stappen
volgen.

Zo stellen wij een Adviesraad Analytics voor de Belastingdienst aan. Dit is een onafhankelijke
commissie die gevraagd en ongevraagd advies geeft over actuele vraagstukken. Het terrein
waarover zij kunnen adviseren willen wij zo breed mogelijk houden, zodat zij de vrijheid
voelen om waar nodig advies te geven. Ook vinden wij het belangrijk dat zij hun adviezen
mededelen aan zowel de Directeur-Generaal van de Belastingdienst als de Secretaris-Generaal
van het Ministerie van Financiën om meer waarborgen in te bouwen. Uiteraard kunnen
deze adviezen ook aan uw Kamer ter beschikking worden gesteld indien u daar prijs
op stelt.

De adviezen van de Adviesraad Analytics bevatten een multidisciplinaire afweging over
het desbetreffende onderwerp. Er wordt gewerkt met de vijf perspectieven uit het vorige
week gepubliceerde rapport «Aandacht voor algoritmes» van de Algemene Rekenkamer.

1) Sturing en verantwoording;

2) Model en data;

3) Privacy;

4) IT General Controls (ITGC); en

5) Ethiek, dat verweven is in de vier andere perspectieven.

Daarnaast zal de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) het
rapport ‘Aandacht voor algoritmes’ (Bijlage bij Kamerstuk 26 643, nr. 737) meenemen in de ontwikkeling van het rijksbrede kader, blijven zowel de Autoriteit
Persoonsgegevens als de Functionaris Gegevensbescherming hun belangrijke rol spelen
en zal los daarvan worden ingezet op het vergroten van transparantie door bijvoorbeeld
te kijken naar het opzetten van een algoritmeregister.

Tot slot

Wij zullen uw Kamer uiteraard blijven informeren over onze stappen. De voortgang van
de acties uit het plan van aanpak Herstellen, Verbeteren en Borgen ontvangt uw Kamer
in april. Daarnaast komen wij zo snel mogelijk terug op de overige toezeggingen uit
het notaoverleg.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief

De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen