Brief regering : Reactie op verzoek commissie over de Initiatiefnota van de leden Van Kent en Palland over de reparatie van het AOW-AOV-hiaat (Kamerstuk 35666-2)

Nr. 3
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 februari 2021

In de procedurevergadering van de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid
van 16 december 2020 is gesproken over de initiatiefnota van de leden Van Kent en
Palland over de reparatie van het AOW-AOV-hiaat (Kamerstuk 35 666, nr. 2). De commissie heeft verzocht om deze initiatiefnota van een kabinetsreactie te voorzien.
Met deze brief komen wij aan dit verzoek tegemoet.

In de initiatiefnota vragen de leden Van Kent en Palland aandacht voor enerzijds een
groep van zelfstandigen die arbeidsongeschikt is waarvan de private arbeidsongeschiktheidsverzekering
afloopt op de leeftijd van 65 jaar én die geen toegang heeft tot de OBR. Anderzijds
wordt aandacht gevraagd voor zelfstandigen met een zwaar beroep wiens private arbeidsongeschiktheidsverzekering
(hierna: AOV) een technische eindleeftijd kent.

De leden Van Kent en Palland vertalen hun zorg in vier beslispunten en verzoeken in
de initiatiefnota om:

1. tot een juridisch houdbare afbakening te komen van de groep zelfstandigen die arbeidsongeschikt
is, zich niet heeft kunnen (bij)verzekeren voor de periode tussen de leeftijd van
65 jaar en de AOW-leeftijd én geen toegang tot de OBR heeft (nu geschat op 6.480 personen);

2. beleidsopties te verkennen om voor deze groep alsnog een met de OBR vergelijkbare
voorziening te treffen en hiervoor de aangedragen suggesties uit het rondetafelgesprek
te betrekken;

3. het bovenstaande (1 en 2) ook te doen voor de zelfstandigen met een zwaar beroep en
een technische eindleeftijd;

4. n.a.v. de uitwerking van de beslispunten 1 t/m 3 te komen tot een voorstel waarin
de budgettaire gevolgen verwerkt zijn.

Bij de verhoging van de AOW-leeftijd in 2013 is uitgebreid stilgestaan bij de gevolgen
die burgers daarvan ondervinden. Om die reden is vanuit het perspectief van het overgangsrecht
gekozen voor een geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd. Daarnaast is ook de Tijdelijke
regeling overbruggingsuitkering AOW (hierna OBR) ingevoerd voor mensen die een Vut-
of prepensioenuitkering ontvingen die niet aansloot op de nieuwe AOW-leeftijd. Deze
OBR is mede op verzoek van de Kamer aangepast en verlengd. De doelgroep voor de OBR
werd destijds onder meer uitgebreid naar mensen die in een vergelijkbare situatie
zaten, zoals arbeidsongeschikte voormalige zelfstandigen waarvan de private uitkering
al liep.

Voor een deel van de groep van arbeidsongeschikte zelfstandigen met een AOW-hiaat
is het evenwel moeilijk gebleken om binnen de huidige kaders een oplossing te vinden.
Dit is een vraagstuk waar ik zelf ook mee worstel. Daarom willen wij de opstellers
van de initiatiefnota graag meenemen in de dilemma’s die wij tegenkomen bij het zoeken
naar een oplossing voor dit vraagstuk. Met deze reactie worden derhalve nog geen antwoorden
gegeven op de gestelde beslispunten en ook nog geen oordeel gegeven over mogelijke
beleidsopties. In een nog te plannen notaoverleg vernemen we graag hoe de opstellers
denken over de hierna genoemde dilemma’s.

A. Private AOV-uitkeringen met een eindleeftijd van 65 jaar

Allereerst willen we ingaan op de in de nota geduide groep van circa 6.480 personen.
De opstellers geven aan dat het hier gaat om degenen met een AOW-hiaat die destijds
ten tijde van het SEO-onderzoek (eind 2017) jonger waren dan 60 jaar (ongeveer 80%
van de 8.100). Dus de zzp-ers met een AOW-hiaat die eind 2017 jonger waren dan 60
jaar en die de leeftijd van 65 jaar bereiken na 1 januari 2023, de datum waarop de
huidige OBR zal aflopen. Het gaat hier om de volgende twee groepen1.

Groep 1: Al arbeidsongeschikt voor 1 januari 2013

In onze brief van 11 juni 2020 hebben we aangegeven dat deze groep enerzijds bestaat
uit circa 3.700 personen van wie de AOV-uitkering al voor 1 januari 2013 voor het
eerst werd uitgekeerd: de datum waarop de AOW-leeftijd voor de eerste maal werd verhoogd.
Deze groep was ten tijde van de besluitvorming over de AOW-leeftijd al arbeidsongeschikt
en ontving destijds al een uitkering, zoals ook de andere doelgroepen van de OBR.
Deze groep kan zonder ingrijpende juridische precedentwerking worden afgebakend en
voorzien van een compensatie door de tijdelijke OBR ook na 1 januari 2023 te verlengen.
Uit navraag bij het Verbond van Verzekeraars blijkt dat deze groep bestaat uit de
volgende leeftijdsopbouw.

Tabel leeftijdsopbouw.

Leeftijd ultimo 2020

Aantal

Gemiddeld AO%

26–30 jaar

0

80

31–35 jaar

50

65

36–40 jaar

150

66

41–45 jaar

250

65

46–50 jaar

600

68

51–55 jaar

850

67

56–60 jaar

1.000

73

61–63 jaar

750

72

Totaal

3.650

70

De inschatting is dat circa 10% van deze groep naar verwachting aan de voorwaarden
van de OBR voldoet (o.a. inkomens- en vermogenseisen). Op basis van de verkregen leeftijdsopbouw
van het verbond van verzekeraars is de verwachting dat tot 2054 nog mensen uit deze
groep zouden instromen in de OBR en dat de laatste uitbetaling in 2059 plaatsvindt
als de verlenging niet gelimiteerd is.

Daarnaast zal een verlenging van de OBR ook gelden voor de gehele doelgroep van de
OBR en dus niet alleen voor de hier genoemde zzp-ers. Het verlengen van de einddatum
van de OBR zal er ook toe leiden dat de SVB na 2023 het systeem en de kennis in stand
moet houden voor een (steeds) beperkter aantal OBR-gevallen. Dit is kwetsbaar en ondoelmatig
voor de uitvoering. De vaste kosten blijven per jaar min of meer gelijk, ongeacht
het gebruik dat van de regeling gemaakt wordt.

In onderstaande tabel is de raming opgenomen van de instroom, de uitkeringslasten
en de uitvoeringskosten van een verlenging van de OBR tot en met 2030.

Effect verlenging OBR (x € 1 mln)

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Instroom

35

35

35

35

35

20

20

15

Uitkeringslasten

0,10

0,35

0,45

0,45

0,45

0,45

0,35

0,30

Uitvoeringskosten

0,25

0,25

0,25

0,25

0,25

0,25

0,25

0,25

Totaal

0,35

0,60

0,70

0,70

0,70

0,70

0,60

0,55

In het geval de OBR voor onbepaalde tijd wordt verlengd zijn er tot 2059 nog uitkeringslasten,
de laatste instroom vindt dan in 2054 plaats. De uitkeringslasten voor 2059 worden
op enkele honderden euro’s geschat terwijl de vaste kosten op basis van het huidige
kostentoerekeningsmodel voor de SVB constant verondersteld worden op € 250.000.

Een keuze voor een verlenging van de tijdelijke OBR voor een kleine groep personen
is dus in beginsel mogelijk, maar de uitvoering van de OBR wordt hierdoor kwetsbaar,
want de expertise voor de uitvoering moet in stand worden gehouden ongeacht of er
35 aanvragen per jaar komen of hooguit één. De rechtmatigheid kan hierdoor onder druk
komen te staan. En als er dan gekozen zou worden voor een verlenging, willen we dat
dan voor bijvoorbeeld vijf jaar, of totdat de laatste potentiële OBR-gerechtigde in
2054 de AOW instroomt? Daarnaast heeft deze groep nog geruime tijd tot deze de AOW-leeftijd
bereikt, om zich voor te bereiden op het AOW-gat. Om die reden is ook de OBR beperkt
tot 2023. Op welke wijze willen de opstellers daar rekening mee houden?

Bij dit deel van de doelgroep staan we dus voor het dilemma of het wenselijk is om
voor een kleine doelgroep gedurende lange tijd een relatief complexe regeling in stand
te houden.

Groep 2: Na 1 januari 2013 arbeidsongeschikt geworden

Anderzijds bestaat deze groep van circa 6.480 mensen met een AOV-uitkering uit circa
2.950 personen van wie de AOV voor het eerst tot uitkering is gekomen na 1 januari
2013. Bij de totstandkoming van de OBR is aangegeven dat mensen die na 1 januari 2013
een uitkering zijn gaan ontvangen die onder de reikwijdte van de OBR valt, zich wel
hebben kunnen voorbereiden op de geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd die vanaf
2013 in ging. In het verleden zijn mensen die na 1 januari 2013 een Vut- of prepensioen
of een vergelijkbare uitkering zijn gaan ontvangen, onder de OBR afgewezen met als
motivatie dat men zich had kunnen voorbereiden op de verhoging van de AOW-leeftijd.

Voor de groep van zelfstandigen van wie de particuliere AOV tot uitkering is gekomen
na 2013, geldt mutatis mutandis hetzelfde. Deze groep heeft voor het merendeel een
verlengingsaanbod van de verzekeraar ontvangen. Een klein deel van de verzekerden
is op dit aanbod ingegaan, het merendeel niet. De reden dat zij zich niet hebben bijverzekerd,
kan gelegen zijn in de hoogte van de premie. Het is evenwel goed mogelijk dat zij
ervoor gekozen hebben om zelf het risico te dragen in plaats van zich bij te verzekeren.
Indien deze groep alsnog tot de doelgroep zou moeten worden gerekend, dan volgt een
vergelijking met de zelfstandigen die hun AOV wél hebben verlengd en daarvoor veelal
een (hoge) premie hebben betaald.

Daarnaast zullen ook personen die eerder onder de OBR zijn afgewezen, omdat hun uitkering
was ingegaan na 2013, opnieuw in beeld komen. Juridisch gezien zouden zij met een
beroep op het beginsel van gelijke behandeling kunnen verzoeken om in aanmerking te
komen voor compensatie.

Het dilemma dat zich hier voordoet, is de vraag hoe we enerzijds ondersteuning kunnen
bieden aan zelfstandigen die na 2013 arbeidsongeschikt zijn geworden en die om welke
reden dan ook geen gebruik hebben gemaakt van een verlengingsaanbod. En anderzijds
hoe dit te rechtvaardigen naar anderen in een vergelijkbare situatie die wel van het
aanbod van verzekeraars gebruik hebben gemaakt of andere groepen in een vergelijkbare
situatie die eerder zijn afgewezen onder de OBR.

Verder merken wij op dat het aantal van 6.480 personen gebaseerd is op een momentopname
(SEO: ultimo 2017). Het is echter niet uitgesloten dat er sindsdien nieuwe gevallen
bij zijn gekomen of nog gaan komen. Dat brengt ons bij het dilemma of we bereid zijn
om de beoogde doelgroep uit te breiden tot zelfstandigen met een AOW-hiaat, die op
een later moment in de toekomst arbeidsongeschikt worden. Een tijdelijke voorziening
(afgebakend in de tijd) zal naar verwachting ertoe leiden dat een groep (toekomstig)
arbeidsongeschikte zpp-ers buiten de boot zal vallen. Indien de voorziening structureel
wordt, zien we het dilemma hoe om te gaan met de situatie dat bij een eventuele AOW-leeftijdsverhoging
in de toekomst zelfstandigen het verlengingsaanbod van verzekeraars mogelijk niét
zullen accepteren.

De opstellers hebben aangegeven dat hen een met de OBR vergelijkbare voorziening voor
ogen staat. Deze formulering leidt onder meer tot de vraag of ten opzichte van de
OBR soepelere toetredingseisen (of geen eisen) worden beoogd? Indien soepelere toetredingseisen
beoogd worden, ontstaat de lastige situatie dat het kan leiden tot ongelijke behandeling
ten opzichte van zelfstandigen die eerder zijn afgewezen voor de OBR vanwege een te
hoog inkomen of vermogen. Zij hebben het AOW-gat zelf moeten overbruggen of zijn daar
na 1 januari 2023 nog mee bezig. Het is mogelijk dat een rechter om die reden zal
oordelen dat zij gecompenseerd moeten worden (met een mogelijke doorwerking naar andere
afgewezen OBR-aanvragers).

B. Private AOV-en met een technische eindleeftijd (zware beroepen)

Ten aanzien van de groep van arbeidsongeschikte zelfstandigen met een technische eindleeftijd
wordt in de initiatiefnota opgemerkt dat deze groep oorspronkelijk ook al een onderbreking
tussen de eindtijd van hun AOV en de AOW-leeftijd had. En dat deze hen bekend is bij
afsluiting en dat ze hiervoor meestal zelf een voorziening voor hebben getroffen.
Hoewel de overbruggingsperiode tot de AOW-leeftijd voor deze groep is vergroot door
de verhoging daarvan, lijkt het daarom niet in de rede te liggen dat door de opstellers
beoogd wordt om voor de gehele periode tussen de technische eindleeftijd en de oude
AOW-leeftijd een oplossing te zoeken. In de formulering van de beslispunten wordt
evenwel niet gespecificeerd of een verkenning van opties alleen gericht zal zijn op
het AOW-hiaat tussen de leeftijd van 65 jaar en de AOW-leeftijd. Het is wenselijk
dat hierover duidelijkheid komt.

Ook ten aanzien van deze groep speelt het hiervoor genoemde dilemma of we bereid zijn
om rekening te houden met zelfstandigen die op een later moment of in de toekomst
arbeidsongeschikt worden.

De eerdere verkenning naar mogelijkheden om het AOW-hiaat van privaat verzekerde arbeidsongeschikte
zelfstandigen financieel te overbruggen heeft duidelijk gemaakt dat de oorzaken van
het AOW-hiaat samenhangen met marktmechanismen die eigen zijn aan een vrijwillige
private verzekering.

De problematiek van zelfstandigen die, mede als gevolg van private marktmechanismen,
niet of onvoldoende verzekerd zijn voor het risico van arbeidsongeschiktheid, is een
vraagstuk dat er al langer ligt. Een wettelijke verzekeringsplicht tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico
voor zelfstandigen – zoals afgesproken in het Pensioenakkoord en vervolgens ingevuld
in een voorstel van de Stichting van de Arbeid, dat ik nu op een uitvoerbare, betaalbare
en uitlegbare wijze uitwerk samen met onder meer sociale partners, UWV, Belastingdienst,
zou moeten borgen dat – anders dan nu het geval is – iedere zelfstandige zich kan
verzekeren tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Niet iedere zelfstandige kan zich
nu immers op de private markt verzekeren tot de (verhoogde) AOW-leeftijd. Bij invoering
van een wettelijke verzekeringsplicht in de toekomst zijn alle zelfstandigen verzekerd
tot de AOW-leeftijd.

Tot slot

Vooralsnog zijn alleen de budgettaire gevolgen van een verlenging van de huidige OBR
in beeld gebracht. Een schets van de budgettaire gevolgen van andere beleidsopties
is in deze fase niet mogelijk. Dit hangt onder meer samen met de omvang van de (af
te bakenen) doelgroep en met de vormgeving van de te treffen voorziening. Het gezamenlijk
bespreken van de nota in samenhang met de hiervoor geschetste dilemma’s kan bijdragen
om de budgettaire gevolgen van de te verkennen beleidsopties in beeld te brengen.
Wanneer ook de budgettaire gevolgen preciezer in beeld zijn, kan een integrale afweging
plaatsvinden van alle aspecten zoals financiën, uitvoering en rechtvaardigheid ten
opzichte van andere groepen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees