Brief regering : Reactie op de visie op DBFMO naar aanleiding van overschrijdingen bij infrastructuurprojecten

Nr. 49
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 februari 2021

Tijdens het Kamerdebat d.d. 16 december 2020 (Handelingen II 2020/21, nr. 38) over
de Najaarsnota 2020 (Kamerstuk 35 650, nr. 1), waarin overschrijdingen bij infrastructuurprojecten aan de orde kwamen, heb ik
naar aanleiding van vragen van het lid mevrouw De Vries (VVD) een brief toegezegd
over de visie op DBFMO1 in het beleid en de uitvoering van projecten. Hieronder beschrijf ik eerst het beleid
ten aanzien van de contractvorm DBFMO en daarna ga ik in op de uitvoering die binnen
dit beleid plaatsvindt.

De algemene visie van het Rijk is om te investeren in projecten van de overheid die
maatschappelijke meerwaarde opleveren met een scherp oog op de openbare financiën.
Het Rijk heeft als doel om bij projecten meer kwaliteit voor minder geld te realiseren
(«value for money»). Het beleid ten aanzien van de contractvorm DBFMO is dat dit een
middel is om die meerwaarde te bereiken. Een eventuele keuze voor DBFMO gebeurt op
basis van een vergelijking tussen verschillende contractvormen. Bij ieder project
boven € 25 mln. voor gebouwen en € 60 mln. voor infrastructuur wordt deze afweging
gemaakt door middel van een zogenoemde Public Private Comparator (PPC). Bij ieder
project dient uiteraard de beste contractvorm te worden gekozen. DBFMO is geen doel
op zich.

De rolverdeling binnen het Rijk is dat de vakdepartementen zoals Infrastructuur en
Waterstaat (waaronder Rijkswaterstaat) primair verantwoordelijk zijn voor de besluitvorming
over de toepassing van DBFMO, het management van en de verantwoording over hun eigen
projecten, zoals dat ook voor niet-DBFMO projecten geldt. Ik ben verantwoordelijk
voor het algemene DBFMO-beleid, voor het systeem dat ervoor moet zorgen dat DBFMO
structureel goed verankerd is bij de vakdepartementen en juist wordt toegepast. Ik
hou vervolgens toezicht op de toepassing van DBFMO. Op basis hiervan kan ik me uitspreken
over de doelmatigheid van elk DBFMO-contract voorafgaand aan de aanbesteding en tijdens
de exploitatiefase.

In de afgelopen jaren is over het algemeen sprake geweest van moeilijke marktomstandigheden
in de bouwsector en problemen bij een aantal grote projecten (zowel DBFMO als niet-DBFMO).
Mede naar aanleiding hiervan hebben het Ministerie van Financiën en de andere departementen
bezien hoe er met deze problemen wordt omgegaan. De ervaring van het Ministerie van
Financiën en Rijkswaterstaat is dat bij DBFMO-projecten de prikkels aanwezig zijn
dat over het algemeen, in samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, in belang
van het project naar oplossingen wordt gezocht wanneer er zich problemen voordoen.

Ten aanzien van de uitvoering van infrastructuurprojecten zijn de laatste jaren problemen
opgetreden bij enkele grote en complexe projecten, zoals de Zeesluis IJmuiden en de
Afsluitdijk (DBFMO projecten), en Zuidasdok en Ring Groningen (beide geen DBFMO projecten).
Deze problemen hebben ook vaak geleid tot overschrijdingen. Het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat heeft hierover de Tweede Kamer meermalen geïnformeerd.

De problemen bij projecten en de feedback van marktpartijen zijn aanleiding geweest
voor het Rijk om een nieuwe overkoepelende marktvisie te ontwikkelen voor de aanbesteding
van projecten, waar DBFMO-projecten ook onderdeel van uit maken. Rijkswaterstaat,
het Rijksvastgoedbedrijf en een groot aantal marktpartijen hebben een gemeenschappelijke
marktvisie ontwikkeld waarin uitgangspunten staan gedefinieerd die ertoe moeten leiden
dat de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer bij de uitvoering van projecten
minder snel onder druk komt te staan. Zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer
zijn niet gebaat bij zogenoemde «vechtcontracten» en willen faalkosten zoveel mogelijk
voorkomen.

In lijn met deze overkoepelende marktvisie heeft het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat een aantal verbeterstappen gezet in samenspraak met de markt en het
Ministerie van Financiën om de uitvoering van projecten in de toekomst te verbeteren
en de rol van DBFMO daarin. In maart 2020 heeft Rijkswaterstaat specifiek voor de
GWW (Grond-, Weg-, en Waterbouw) sector een transitieagenda «Op weg naar een vitale
infrasector» met de Tweede Kamer gedeeld2. Deze agenda is gezamenlijk opgesteld door de markt en Rijkswaterstaat en wordt momenteel
stapsgewijs middels experimenten en maatregelen uitgevoerd. Het doel is het bevorderen
van samenwerking, en het borgen van een financieel gezonde, duurzame en innovatieve
bouwsector waarin de risico’s die inherent zijn aan infrastructuurprojecten goed worden
beheerst. Deze transitieagenda kent zijn oorsprong in een brief van 11 juni 2019 van
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de Tweede Kamer waarin het onderzoek
van Rijkswaterstaat is aangeboden dat ingaat op de uitdagingen en verbetermogelijkheden
in de GWW sector3. Dit onderzoek beschrijft de noodzaak voor een transitie naar een vitale, innovatieve,
productieve en meer voorspelbare GWW sector om de veranderende maatschappelijke opgave
te realiseren.

De veranderopgave die Rijkswaterstaat samen met de markt is aangegaan heeft overigens
geen aanleiding gegeven om het bestaande DBFMO Rijksbeleid aan te passen. Uit recent
onderzoek van de Erasmus Universiteit, in opdracht van Rijkswaterstaat en Bouwend
Nederland, blijkt dat 15 jaar DBFMO bij Rijkswaterstaat veel meerwaarde heeft gehad
in de vorm van tijd, beschikbaarheid en lagere meerwerkkosten. Daar waar er bij DBFMO-projecten
problemen zijn ontstaan, komt dat volgens dit onderzoek niet zozeer door de contractvorm,
maar door algemene factoren zoals gebreken in de uitvraag, het ontwerp, de risicoverdeling
of de samenwerking. Deze factoren kunnen altijd optreden bij projecten ongeacht de
contractvorm. Een belangrijk aandachtspunt is wel dat in het rapport naar voren komt
dat projecten gericht op de realisatie en het onderhoud van infrastructuur over een
langere periode in een redelijk stabiele omgeving zich het beste lenen voor de DBFMO-contractvorm.
Hierbij is de inschatting dat DBFMO voor infrastructuurprojecten het meest geschikt
is voor contracten met een omvang tussen circa € 200 mln. en € 400 mln. waarbij de
complexiteit beperkt is.

Met gebruik van de PPC zal Rijkswaterstaat conform het Rijksbeleid bij ieder infrastructuurproject
boven de € 60 mln. blijven beoordelen welke uitvoeringsvorm het beste past en het
meest doelmatig is. Ik zal als Minister van Financiën, verantwoordelijk voor doelmatige
besteding van overheidsmiddelen en voor het Rijksbrede DBFMO beleid, hierop blijven
toetsen. Om bij de veranderende opgave bij infrastructuur goede contractafwegingen
te kunnen blijven maken is Rijkswaterstaat in samenwerking met het Ministerie van
Financiën momenteel bezig met de ontwikkeling van een nieuw afwegingskader (een verbeterde
versie van de huidige PPC) waarin de ervaringen van de laatste jaren worden meegewogen
bij het opstellen van de inkoopstrategie van nieuwe projecten.

Tot slot wil ik opmerken dat DBFMO, ook volgens de markt, meerwaarde kan blijven opleveren
en daarom in de toekomst één van de contractvormen zal blijven om Rijksprojecten op
een doelmatige manier uit te voeren, op tijd, binnen budget en met de gewenste kwaliteit.
Uiteraard zal het desbetreffende departement voorafgaand aan elk project afwegen of
DBFMO de beste contractvorm zou kunnen zijn. Met ook de lessen en onderzoeken van
de afgelopen jaren in het achterhoofd blijft bij ieder infrastructuur- of vastgoedproject
een heldere goed onderbouwde afweging over de meest passende manier van projectinkoop
en -uitvoering essentieel. Het Ministerie van Financiën zal daarbij haar rol blijven
vervullen bij het beleid en het toezicht op DBFMO projecten.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra