Brief regering : Boetebeleid bij de Inspectie SZW

Nr. 83 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 januari 2021

Uw Kamer heeft mij een viertal sets vragen gesteld over het boetebeleid bij de Inspectie
SZW. Bijgaand zend ik u de antwoorden op de vragen.

De antwoorden op de vragen geven met name een toelichting op de «techniek» van wet-
en regelgeving en toezicht. In deze brief geef ik daarnaast mijn duiding ten aanzien
van de proportionaliteit in wet- en regelgeving, toezicht en rechtsgang en ga ik in
op het vervolg dat ik aan de aandacht voor naleving en handhaving wil verbinden.

Wijdvertakt stelsel van regels

De «technische» toelichting in de bijlage bij deze brief en in de antwoorden op de
diverse kamervragen laat zien dat het stelsel van regels wijdvertakt is om eerlijk,
gezond en veilig werk te bevorderen1. Een dodelijk bedrijfsongeval wordt in de regelgeving bijvoorbeeld anders behandeld
dan een ongeval met licht letsel; voor ongevallen gelden andere regels dan voor bijvoorbeeld
een onderbetaling van het wettelijk minimumloon; een grote onderbetaling wordt in
de regelgeving anders behandeld dan een kleine; arbeidsuitbuiting kan tot gevangenisstraf
leiden, vreemdelingen illegaal laten werken kan bestuursrechtelijk worden afgedaan.

Algemeen streven is dat de naleving van de wet- en regelgeving zo groot mogelijk is.
De consequenties van een overtreding van de ene regel, kunnen verschillen met die
van een andere regel. Overtreding van de ene regel kan ernstiger zijn dan overtreding
van een andere. Daarom zijn er in wet- en regelgeving gradaties in de ernst van de
overtredingen opgenomen. Acuut gevaarlijke situaties kunnen bijvoorbeeld leiden tot directe, tijdelijke
stillegging van werkzaamheden. Economisch voordeel en benadeling van werknemers door
onderbetaling of illegaal werk, moeten voorkomen of gerepareerd worden met bijvoorbeeld
nabetaling. Overtredingen die tot ongevallen leiden, kunnen aanleiding zijn dat een
bedrijf opdracht krijgt om verbeteringen aan te brengen. Andere overtredingen leiden
tot een waarschuwing of een boete. Het stelsel is daarmee niet alleen wijdvertakt,
maar ook fijn vertakt.

Essentieel is dat de genoemde regelgeving en de toezichtspraktijk steeds het vaststellen
van de feiten en omstandigheden van het specifieke geval centraal stellen.

Bijvoorbeeld: het ongeval en toedracht ervan bij deze logistieke werkgever die specifiek
deze vorkheftrucks gebruikt, de overtreding in de boekhouding die dit horeca bedrijf heeft uitbesteed aan dat administratiekantoor, de opslag
van brandbare stoffen in die ruimte, de software die dit bedrijf gebruikt om gewerkte
uren te registeren, het werken van wel-of-niet-zzp-ers onder wel-of-niet gezag van
dat bedrijf, minderjarige bezorgers die voor dat bedrijf werken in de avonduren, het
onderhoudsschema van die petrochemische BRZO installatie, de classificatie van de
asbestverwijdering op deze locatie, de instructie voor het gebruik van die bowling
machine in dat gebouw, de contante betaling van loon in deze nagelstudio, de risico
inventarisatie voor deze schoolvereniging, het gevaarlijke stoffen register in dit
bedrijf etc.

Om vast te stellen of er een overtreding heeft plaatsgevonden en wat op grond van
wet- en regelgeving de passende maatregel is, worden door de Inspectie SZW steeds
de feiten en omstandigheden van het individuele geval onderzocht, vastgelegd en beoordeeld.

Proportionaliteit

De vragen van uw Kamer zie ik als een dringende oproep om te beoordelen of er sprake
is van proportionele behandeling van overtredingen, zowel in de fijne vertakkingen
van het stelsel als in het stelsel als geheel. En of er voldoende gelegenheid is om
de zienswijze van de overtreder (kosteloos) in te brengen en dat daaraan recht wordt
gedaan.

De antwoordensets en de bijlage bij deze brief gaan in op de proportionaliteit van
de behandeling van overtredingen. Daaruit blijkt dat in de regelgeving een proportionele
behandeling van (mogelijke) overtredingen en in toezicht en rechtsgang, een proportionele
individuele gevalsbeoordeling is geborgd.

De overtreder, meestal de werkgever, kan in een vroeg stadium van de individuele gevalsbeoordeling
zijn zienswijze geven en nieuwe informatie en stukken inbrengen. Deze inbreng wordt
betrokken in de beoordeling. Dat is dus nog in het stadium voordat er sprake is van
het opleggen van maatregelen zoals een boete. Dit is kosteloos. Ook als in het volgende
stadium een maatregel, zoals een boete, is opgelegd is er een kosteloze bezwaarprocedure.
De bijlage maakt inzichtelijk dat dit ook betekenisvol is en kan leiden tot een andere
weging van de feiten en omstandigheden.

In iedere fase, het geven van een zienswijze, het maken van bezwaar, het instellen
van beroep of hoger beroep kan nieuwe informatie worden ingebracht, die tot een nieuwe
weging leidt. De bijlage laat zien dat deze zorgvuldige en uitgebreide procesgang,
die als nadeel een aanzienlijke doorlooptijd kan hebben, recht doet aan de individuele
situatie van de overtreder. Het laat bovendien zien dat zienswijzen en bezwaren serieus
gewogen worden en tot informatie leiden die betekenisvol is voor het wel of niet opleggen
of matigen van boetes.

De rechtsgang vindt plaats in wisselwerking met ontwikkelingen op de arbeidsmarkt,
in wetenschap, techniek, professionele dienstverlening en beleidsvorming. Ter illustratie:
de stapsgewijze uitbreiding van de Europese Unie in de afgelopen decennia brengt nieuwe
mogelijkheden met zich mee voor allocatie van arbeid over de grenzen. Tegelijkertijd
ontstaan risico’s op het vlak van kwetsbaarheid zoals veiligheid op het werk, onderbetaling
en huisvesting.

Internationaal transport, uitzendarbeid, detailhandel zijn voorbeelden van sectoren
waar grote veranderingen zijn opgetreden. Dit geldt eveneens voor ontwikkelingen zoals
de toename van flex contractvormen, uitbesteding van administratie, elektronische
platforms, de toename van elektrische aandrijvingsmogelijkheden, grensoverschrijdende
aanbestedingen voor (bouw)projecten, detachering van medewerkers binnen de EU, uitzendarbeid
van derde landers, CE-markering op hulpmiddelen en de inzet van groter materieel.2 Dergelijke ontwikkelingen kunnen leiden tot relevante overwegingen in een individuele
rechtsgang en omgekeerd kan de rechtspraktijk/jurisprudentie ontwikkelingen op de
arbeidsmarkt, techniek of dienstverlening beïnvloeden.

De antwoordensets en de bijlage van deze brief dragen de informatie aan voor uw Kamer
om dat ook nader te beoordelen voor zowel de regelgeving, het toezicht als de rechtsgang.
Ze tonen ook dat er dilemma’s spelen of hebben gespeeld bij totstandkoming van de
wet- en regelgeving en het toezicht in het relatief jonge stelsel van bestuursrechtelijke
boetehandhaving.

In de vragen wordt nadrukkelijk verzocht om jurisprudentie mee te wegen. Het is goed
om te benadrukken dat de invloed van jurisprudentie de afgelopen jaren aanzienlijk
is geweest en ook steeds leidt tot codificatie, bijvoorbeeld door aanpassing van de
beleidsregels. Zichtbaar is onder andere, zoals de vragen ook impliceren, dat er een
steeds grotere verfijning in te onderzoeken en te overwegen matigingsgronden is ontwikkeld,
mede in reactie op boeteverhogende regelgeving.

Zoals geschetst is het stelsel wijd- en fijnvertakt en is de verdere fijne vertakking,
onder andere door het codificeren van jurisprudentie, een continu proces.

Ik bied uw Kamer graag een technische briefing aan over het stelsel of onderdelen
ervan en daarbij ook voorbeelden en casuïstiek zoals bovenstaand in algemene termen
genoemd, nader uit te diepen.

Vervolg

Dat gevalsbehandeling en rechtsbescherming adequaat zijn, betekent voor mij niet bij
voorbaat dat het stelsel daarmee optimaal is. Het is een noodzakelijke voorwaarde
bij overheidshandelen. Het is niet per definitie ook een voldoende conditie voor het
doel van veilig, gezond en eerlijk werk. Ik sta er dan ook zeker voor open om gezamenlijk
met alle betrokken stakeholders een antwoord te formuleren op de vraag of het bestaande
wijd- en fijnvertakte stelsel optimaal bijdraagt aan veilig, gezond en eerlijk werk.

Stakeholders zijn tot nog toe regelmatig betrokken bij onderdelen van het stelsel,
maar het ontbreekt aan het systematisch met de stakeholders beschouwen van zowel de
onderdelen als het geheel van het stelsel en of het zijn doelen bereikt.

Graag maak ik daarom van de aandacht voor naleving en handhaving gebruik om een traject
te starten met werkgevers- en werknemersorganisaties, wetenschappers en andere stakeholders
ter beantwoording van die vraag. Centrale vraagstelling in dit gezamenlijke traject
is daarmee of het wijd- en fijnvertakte stelsel optimaal bijdraagt aan veilig, gezond
en eerlijk werk.

Voor de zomer zal ik uw Kamer over de voortgang informeren.

In de bijlage wordt nader ingegaan op bovenstaande punten.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees

Bijlage

Onderstaande belicht successievelijk proportionaliteit in wet- en regelgeving, in
het toezicht en in de rechtsgang.

Proportionaliteit in wet- en regelgeving

Onderstaand is de focus gericht op het juridisch kader met betrekking tot de arbeidsomstandigheden
en arbeidsverhoudingen en daarmee op de wet- en regelgeving waar de Inspectie SZW
bestuurlijk toezicht op houdt. Dit betreft een zevental wetten3. Voor de volledigheid zij vermeld dat onderstaand niet wordt ingegaan op de sociale
zekerheid. Op 12 november 2020 heeft de toenmalige Staatssecretaris aan uw Kamer een brief gestuurd over
de sociale zekerheid4.

Op wetsniveau is bepaald hoe hoog de maximaal op te leggen boete is. Dat maximum is
gekoppeld aan de indeling voor boetes in het Wetboek van Strafrecht. Voor bijvoorbeeld
de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml), de Wet arbeid vreemdelingen (Wav)
en de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) is dat maximum in 2020 per overtreding 87.000
euro (vijfde categorie). Dergelijke hoge boetes worden in de praktijk echter niet
opgelegd. Daarnaast zijn bijvoorbeeld bepalingen over doelen, taken, geboden, verboden,
informatie uitwisseling, beboetbare feiten, boeteverhogende omstandigheden opgenomen
in de wet. Tevens bevatten de wetten de bepaling dat er beleidsregels ten aanzien
van boetes kunnen worden vastgesteld door de Minister van SZW.

Eveneens op wetsniveau, in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), is bepaald dat een
boete evenredig en proportioneel moet zijn. Dat betekent dat een boete wordt opgelegd
die past bij de specifieke omstandigheden van de overtreding én de overtreder. Dit
is in de arbeidswetten doorgaans de werkgever. In het kader van de evenredigheid wordt
ook de financiële draagkracht van de overtreder meegewogen.

Voor elk van de arbeidswetten zijn beleidsregels vastgesteld waarin voor iedere afzonderlijke
overtreding boetenormbedragen zijn vastgesteld5. Het vaststellen van beleidsregels is een bevoegdheid van de Minister of Staatssecretaris,
maar onder andere ten aanzien van de boetehoogte vindt soms samenspraak met de Tweede
Kamer plaats6. De boetenormbedragen verschillen per wet en het normbedrag varieert afhankelijk
van de ernst van de overtreding ruwweg tussen de 100 euro (voor een relatief beperkte
overtreding in de Atw) tot een maximum van 50.000 euro voor ernstige gevallen van
het niet melden van een arbeidsongeval. In de boetebeleidsregels zijn ook boeteverhogende
en boeteverlagende omstandigheden (matigingsgronden) opgenomen. Bijvoorbeeld als de
verwijtbaarheid beperkt is of geheel ontbreekt of in het geval dat een werkgever ná
de overtreding adequate maatregelen heeft getroffen om verdere overtredingen te voorkomen.

Aan de hand van deze stappen wordt een evenredige boete opgelegd. Tegen die boete
staat rechtsbescherming open.

Ter illustratie: Beleidsregels

In de beleidsregels bij de Arbowet wordt voor meer dan honderd wettelijke normen onderscheiden
of er sprake is van een zware overtreding, een direct beboetbare overtreding, of een
overtreding waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven. Er wordt een zevental categorieën
boete normbedragen onderscheiden van 340 tot 13.500 euro.

Afhankelijk van een staffel over de ernst van bijvoorbeeld de ziekenhuisopname na
een ongeval, gelden vermenigvuldigingsfactoren (2 tot 5) voor normbedragen. Zo geldt
bij ziekenhuisopname langer dan 7 nachten een factor 4, bij minder dan 2 nachten factor
3 en daartussenin een factor 3,5 x het normbedrag. Afhankelijk van de grootte van
de onderneming is de boete een percentage van het normbedrag, 10% (< 5 werknemers),
20%, 30%, 50%, 60%, 80% of 100% (> 500 werknemers). De beleidsregel stelt een maximum
van 450 euro voor boetes aan werknemers. Als een werkgever inspanningen heeft verricht
ter voorkoming van de overtreding, bepaalt de beleidsregel dat dit leidt tot 25% matiging. Als de werkgever
na de overtreding maatregelen neemt ter voorkoming van herhaling, leidt dit tot 12,5%
matiging.

In de beleidsregels voor de Wml zijn de duur en de ernst van de overtreding belangrijke variabelen. Aan de hand van duur en ernst wordt de boetehoogte
geproportioneerd op de overtreding. Zo geldt bij onderbetaling van meer dan 50% van
het wettelijk minimumloon gedurende een periode van 6 maanden of langer, het hoogste
boetenormbedrag van 10 duizend euro. Bij onderbetaling van minder dan 5% en korter
dan 1 maand is het laagste boetenormbedrag voor deze overtreding van toepassing, namelijk
500 euro. Daartussenin worden 18 situaties onderscheiden waarbij de boete oploopt
met ernst en duur van de overtreding.

Indien de onderbetaling minder dan 50 euro bedraagt, bepaalt de beleidsregel dat geen
boete wordt opgelegd, maar dat wordt volstaan met een waarschuwing. De werkgever wordt
daarbij in de gelegenheid gesteld om alsnog het juiste loon op de juiste wijze uit
te betalen.

De boetebeleidsregels zijn niet statisch. Ze worden aangepast naar aanleiding van
gerezen dilemma’s of van jurisprudentie. De wijziging in juli 2019, ook genoemd in
de vragen in relatie tot MKB Nederland, is in dat verband illustratief. Daarbij werd
naar aanleiding van jurisprudentie de beleidsregel bij de Arbowet gewijzigd. Daarmee
werd een nadere uitsplitsing ingevoerd van het begrip «blijvend letsel». En van de
daarmee samenhangende vermenigvuldigingsfactor voor het boetenormbedrag. Gekozen is
voor een onderverdeling (licht, matig, ernstig, uitzonderlijk ernstig blijvend letsel)
en daarmee corresponderende vermenigvuldingsfactoren (3 tot 5) voor het boetenormbedrag.

Tevens werd in die wijziging van de beleidsregel een beleidsmatige aanpassing doorgevoerd.
Het niet hebben van een Risico Inventarisatie en Evaluatie (RI&E) werd daardoor een
overtreding met directe boete. Hiermee werd de uitkomst van een ook in de Tweede Kamer
besproken dilemma doorgevoerd. Enerzijds was duidelijk dat de overtreding (dat een
bedrijf geen RI&E heeft) vóór 2002 ook direct beboetbaar was geweest en dat deze sindsdien
als administratieve tekortkoming werd opgevat en daarom als «overige overtreding»
gold. Het gerezen dilemma was echter dat de ontwikkeling van het aantal bedrijven
met een RI&E niet gunstig was. En dat er op grond van onderzoek een positieve correlatie
is tussen het hebben van een RI&E en veilige arbeidsomstandigheden. Daarom werden
maatregelen genomen om het belang van de RI&E voor de veiligheid en gezondheid van
werknemers te onderstrepen. In de beleidsregel boeteoplegging werd de classificatie
van «overige overtreding» tot «overtreding met directe boete» gewijzigd7.

In verband met een vergelijkbaar dilemma is de verplichting tot girale betaling van
het wettelijk minimumloon in de wet opgenomen. Enerzijds pleitten een aantal rechtsbeginselen,
waaronder contractvrijheid, ervoor af te zien van die verplichting. Anderzijds gaf
een wijdverbreide praktijk van onderbetaling en zwart werk aanleiding tot het opnemen
van deze plicht in de wet, ter bescherming van werknemers. In de beleidsregels boeteoplegging
Wml is opgenomen dat als de verplichting om het minimumloon giraal uit te betalen
wordt overtreden, de duur van de overtreding, en daarmee de ernst, van invloed is
op het boetenormbedrag. Afhankelijk van de duur van de onderbetaling bedraagt de boete
500 euro, 750 euro, 1.000 euro of, bij een overtreding van 6 maanden of langer, 1.250
euro.

Proportionaliteit in het toezicht

De Inspectie SZW richt zich op de bevordering van veilig, gezond en eerlijk werk en
bestaanszekerheid. Bij constatering van overtreding van de arbeidswetgeving treedt
zij zo nodig op als handhaver om hiermee de naleving te bevorderen.

Zij bejegent bedrijven niet met one-size-fits-all maar hanteert de zogenoemde «werkgeverspiramide»8.

De Inspectie SZW stemt interventies af op het onderscheid tussen bedrijven die «kunnen
en willen naleven» in allerlei gradaties en de top van de piramide die doelbewust
crimineel is.

De Inspectie SZW zet een brede mix aan interventies in. Zoals communicatie-inspanningen,
zelfinspectie tools, gedragsinterventies, voorlichtingsgesprekken met startende werkgevers,
informeren van branches, het stellen van eisen, geven van waarschuwingen, stillegging
van gevaarlijke situaties en ze kan maatregelen nemen zoals een last onder dwangsom
of een boete opleggen. Ook strafrechtelijk opsporingsonderzoek, onder leiding van
het Openbaar Ministerie, behoort tot de mogelijkheden.

De corona aanpak van de Inspectie SZW is bijvoorbeeld gericht op gedragsverandering
om besmettingsrisico’s te beperken, niet primair op boeteoplegging. Boetes grijpen
in dit geval niet direct aan op het op te lossen probleem op de werkvloer9. Dat laat onverlet dat voor werkgevers die verkeerd bezig zijn en bij wie wetsovertreding
wordt geconstateerd, handhaving uiteraard aan de orde is.

De aanpak van de Inspectie SZW is, ook los van corona, gericht op effect. In meerdere
sectoren is nadrukkelijk geconstateerd dat boetes aan allerlei individuele (kleine)
werkgevers het probleem niet verhelpen. Het uitgangspunt van 100% herinspecties bij
overtreders is al een aantal jaren geleden verlaten10. De aanpak wordt dan gericht op opdrachtgevers hoger in de keten, die de condities
lager in de keten kunnen beïnvloeden.11

Conform aanbevelingen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)12 heeft de Inspectie SZW de reflectieve functie belangrijker gemaakt, onder andere
door signalering en het opstellen van «een staat van». De Staat van eerlijk werk signaleerde
eind 2019 bijvoorbeeld 7 mechanismes die oneerlijk werk in de hand werken13.

Na een verkenningsfase in 2019 is in oktober 2020, vertraagd door corona, een gedifferentieerde
aanpak voor ongevalsonderzoek geïntroduceerd. In deze aanpak staat het bereiken van
een veilige werkplek en het stimuleren van de veiligheidscultuur in het betreffende
bedrijf voorop.

Bij constatering van een overtreding van de arbeidswetgeving zet de Inspectie SZW,
afhankelijk van de situatie, verschillende handhavingsinstrumenten in, zoals waarschuwingen, boetes, dwangsommen en stilleggingen. Afhankelijk
van de aard en de ernst van de overtreding zijn in de beleidsregels boeteoplegging
verschillende boetenormbedragen per wet vastgesteld. Voordat de Inspectie SZW een
boete oplegt, worden alle relevante individuele omstandigheden van de werkgever steeds
zorgvuldig bekeken en gewogen.

Afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden kunnen boetes worden gematigd.
Als er geen sprake van verwijtbaarheid is, wordt geen boete opgelegd. In de boetebeleidsregels
van een aantal arbeidswetten zijn verschillende concrete matigingsgronden opgenomen.
In het inspectie onderzoek wordt nagegaan of die matigingsgronden van toepassing zijn.

Bij de toepassing van het boetebeleid door de Inspectie SZW wordt rekening gehouden
met de financiële positie van de ondernemer. Als de financiële situatie van een overtreder
zodanig is dat een opgelegde bestuurlijke boete niet direct kan worden voldaan, kan
de werkgever een gemotiveerd beroep doen op een verminderde draagkracht. De Inspectie
SZW kan dan een betalingsregeling aanbieden en in voorkomende gevallen besluiten de
boete te matigen. In 2019 heeft de Inspectie SZW bijvoorbeeld voor 301 boetes een
beroep op verminderde draagkracht beoordeeld. In 289 gevallen is een betalingsregeling
verstrekt. In 2019 is daarmee bij 96% van de verzoeken een betalingsregeling verstrekt,
zodanig dat de werkgever niet onder het bestaansminimum komt. Bij de inning van boetes
door de deurwaarder wordt de beslagvrije voet in acht genomen als ondergrens. Het
inningsbeleid houdt daarnaast rekening met het feit dat er overtreders zijn die wel
voldoende middelen hebben maar niet betalen, beslagen die gelegd moeten worden, plof
B.V.»s die nog voor de boeteoplegging dreigen te verdwijnen, sociale premies niet
afdragen en de gemeenschap benadelen. In die gevallen kan conservatoir beslag worden
opgelegd.

In verband met de Covid-19 crisis heeft de Inspectie SZW haar inningsbeleid verder
aangepast door aan betalingsproblemen tegemoet te komen met nog verder verlengde betaalkalenders.

Proportionaliteit in de rechtsgang

Iedere overtreder die een boete krijgt opgelegd heeft rechtsbescherming en wordt daarop
gewezen door de Inspectie SZW en het Ministerie van SZW, onder andere in de besluiten
en op de website14. Tegen een boetebesluit van de Inspectie SZW kan kosteloos bezwaar worden gemaakt.
De beslissing op bezwaar is een volledige heroverweging van het boetebesluit.

In bezwaar kan de boete om verschillende redenen ingetrokken of gematigd worden. Bijvoorbeeld
als nieuwe relevante informatie aangeleverd wordt, naar aanleiding van nieuwe jurisprudentie,
na wijziging van de wet- of regelgeving of een andere weging van het feitencomplex.
Per individuele casus wordt bekeken of de (hoogte van de) opgelegde boete terecht
is. Daarbij wordt dus bezien of de overtreding vaststaat, of de boetehoogte is vastgesteld
conform de beleidsregels, of de matiging juist is toegepast en worden alle relevante
feiten en omstandigheden opnieuw gewogen. In deze fase kan de werkgever ook nieuwe
feiten en omstandigheden aandragen. In de bezwaarfase kan, mede op grond van hetgeen
is aangevoerd, besloten worden de boete in stand te houden, te matigen of de boete
in te trekken. Dit leidt tot een beslissing op bezwaar.

De overtreder kan tegen de beslissing op bezwaar beroep instellen bij de bestuursrechter
van de rechtbank. De bestuursrechter kan dit beroep (deels) gegrond of ongegrond verklaren.
Zowel de werkgevers als het Ministerie van SZW kan vervolgens tegen die uitspraak
hoger beroep instellen. Instellen van hoger beroep door het ministerie is geen automatisme.

Samenvattend geldt dus dat in ieder van de stadia (regels, toezicht, rechtsgang) de
(toetsing van) proportionaliteit belangrijk is en dat er steeds wordt gekeken naar
de specifieke feiten en omstandigheden van het geval.

In antwoord op de gestelde vragen is een meerjarig cijfermatig inzicht opgesteld dat
onderstaand is opgenomen omdat het goed zicht geeft in aantallen beschikkingen, verlagingen,
betalingsregelingen en terugbetalingen.

Cijfermatig

In het Jaarverslag Inspectie SZW 2019 is vermeld dat de Inspectie SZW in dat jaar
1778 boetebeschikkingen heeft verzonden. Naar aanleiding van bezwaar en (hoger) beroep
zijn 267 betaalde boetes (gedeeltelijk) terugbetaald, dat is 15%. Dat percentage komt
ook in de vragen aan de orde, maar behoeft wat extra duiding.

Het is juist dat er in het jaar 2019 in totaal 267 boetes (gedeeltelijk) zijn terugbetaald,
maar niet elke boetebeschikking was in 2019 verzonden.

De oorspronkelijke boetebeschikkingen van die terugbetaalde boetes dateren uit 2019,
maar ook uit 2018 en 2017 of eerdere jaren. Het percentage van 15% geeft dan ook wel
een indicatie van het percentage terugbetalingen, maar voor een goed antwoord op de
vraag in hoeveel gevallen een boete van de Inspectie SZW in de volgende stadia van
bezwaar en (hoger) beroep wordt verlaagd, is een langjarig overzicht beter. Dat is
in onderstaande tabel vervat.

Boetebeschikking en verlagingen in de rechtsgang 2016-okt 2020

Totaal aantal boetebeschikkingen1

10.178

100%

Verlaging boete in bezwaar, beroep en hoger beroep:

1.147

11%

Betalingsregelingen:

1.780

17%

Gemiddelde terugbetaling:

€ 17.778

 

Mediane terugbetaling:

€ 13.500

 

X Noot

1

Met betrekking tot de Arbeidsomstandighedenwet, Arbeidstijdenwet, Wet arbeid vreemdelingen,
Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag

Toelichting op de tabel:

– De tabel betreft matiging van boetes nadat de boeteoplegger de beschikking heeft vastgesteld.
In de fase die daaraan voorafgaat, wordt door de boeteoplegger steeds per geval afgewogen
of verwijtbaarheid aan de orde is en of er matigingsgronden zijn of anderszins factoren
om mee rekening te houden. Zo werd in 2019 door de boeteoplegger in 9% procent van
alle gevallen afgezien van het opleggen van een boete. Redenen hiervoor zijn onder
meer het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van de overtreding of onvoldoende
bewijs voor de overtreding. Naast het afzien van boeteoplegging zijn boetes ook gedeeltelijk
verlaagd door de boeteoplegger, onder meer op basis van matigingsgronden, zoals de
grootte van het bedrijf en de inspanningen die de overtreder heeft gepleegd om de
overtreding te voorkomen. Zo is bijvoorbeeld twintig procent van de zaken op grond
van de Arbowet gedeeltelijk gematigd omdat één of meerdere matigingsgronden van toepassing
waren; bij de Wet arbeid vreemdelingen was dit 23 procent.

– Als de financiële situatie van een overtreder zodanig is dat een opgelegde bestuurlijke
boete niet direct kan worden voldaan, kan de overtreder een gemotiveerd beroep doen
op een verminderde draagkracht. De Inspectie SZW kan dan een betalingsregeling aanbieden
of besluiten de boete te matigen. Het aantal betalingsregelingen dat is getroffen
met ondernemers bedroeg zoals de tabel toont 1.780 voor de gehele periode, een aandeel
van 17% van het totaal aantal boetebeschikkingen.

– Tegen een boetebesluit kan kosteloos bezwaar worden gemaakt. De beslissing op bezwaar
is een volledige heroverweging van het boetebesluit. In bezwaar kan de boete om verschillende
redenen ingetrokken of gematigd worden. Bijvoorbeeld als nieuwe relevante informatie
aangeleverd wordt, naar aanleiding van nieuwe jurisprudentie, wijziging van de wet-
of regelgeving of een andere weging van het feitencomplex. Over de in de tabel genoemde
periode is in totaal 2980 keer bezwaar ingediend tegen een boete van de Inspectie
SZW. In 12% van de gevallen werd het bezwaar volledig toegewezen door SZW. De boete
is in die gevallen dus ingetrokken. In 18% heeft het bezwaar geleid tot een matiging
van de opgelegde boete door SZW. De door SZW toegekende bezwaren maken deel uit van
de 1.147 boeteverlagingen in de tabel. Uit de combinatie van die gegevens blijkt dat
in 9% van de bezwaarzaken de boete in (hoger) beroep werd ingetrokken of gematigd
door tussenkomst van de rechter.

Gezamenlijk traject

Zoals in de brief aangegeven is het een open vraag of het bestaande wijd- en fijnvertakte
stelsel het beste bijdraagt aan veilig, gezond en eerlijk werk.

Stakeholders zijn tot nog toe regelmatig betrokken bij onderdelen van het stelsel.
Maar, het ontbreekt aan het systematisch met de stakeholders beschouwen van zowel
de onderdelen als het geheel van het stelsel en of het zijn doelen bereikt.

Gelet op de aandacht voor naleving en handhaving is het wenselijk om een traject te
starten met werkgevers- en werknemersorganisaties, wetenschappers en andere stakeholders
ter beantwoording van die vraag. Centrale vraagstelling in dit gezamenlijke traject
is dan of het wijd- en fijnvertakte stelsel optimaal bijdraagt aan veilig, gezond
en eerlijk werk.

Een aantal belangrijke zaken van de afgelopen jaren dienen daarbij zeker als uitgangspunten
te worden behouden.

– Codificatie van jurisprudentie

– Denken vanuit de «werkgeverspiramide», de meeste bedrijven kunnen en willen de regels
naleven. De smalle top is crimineel.

– Een brede interventiemix om verschillende interventies (communicatie, branchecoaches,
zelf-inspectie, boetes en stillegging etc.) toe te snijden op de verschillende lagen
in de piramide.

– Van streepjes naar effect: niet aantallen inspecties, maar het behaalde effect vooropstellen.
Bijvoorbeeld door «hoger» in de keten te interveniëren.

– De gedifferentieerde aanpak ongevalsonderzoek: gericht op leren van ongevallen en
verbetering van de veiligheidscultuur in een bedrijf

– De naar aanleiding van Covid-19 ontwikkelde aanpak gericht op gedragsverandering.