Brief regering : Uitkomst onderhandelingen EU-herstelfonds (Recovery and Resilience Facility, RRF)

Nr. 1737
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 januari 2021

Het Europees parlement (EP) en de Raad van de Europese Unie (de Raad) bereikten op
18 december jl. een akkoord over de verordening die de werking vastlegt van de faciliteit
voor herstel en veerkracht (Recovery and Resilience Facility, RRF). De RRF vormt het grootste onderdeel van het EU-herstelinstrument in reactie
op de COVID-19-crisis (Next Generation EU). Hierbij ontvangt u een overzicht en kabinetsappreciatie van de uitkomst van de
onderhandelingen.

De Europese Commissie deed op 28 mei jl. een voorstel voor de RRF-verordening (COM
(2020) 408), waarover uw Kamer op 9 juni per brief is geïnformeerd1. Doel van de RRF is het bevorderen van de economische, sociale en territoriale cohesie
in de Europese Unie door het verbeteren van de weerbaarheid en het aanpassingsvermogen
van lidstaten, het aanpakken van de sociale en economische impact van de crisis, en
het steunen van de groene en digitale transities. Om dit te bereiken ontvangen lidstaten
financiële steun bij het bereiken van mijlpalen voor structurele hervormingen en publieke
investeringen. Het kan daarbij gaan om zowel subsidies als om leningen. De rechtsbasis
van het Commissievoorstel is artikel 175, derde alinea, van het Verdrag betreffende
de Werking van de Europese Unie (VWEU). Op basis hiervan kan de Unie specifieke maatregelen
nemen die bijdragen aan de versterking van de economische, sociale en territoriale
samenhang. Besluitvorming vindt in de Raad plaats op basis van gekwalificeerde meerderheid,
met medebeslissing van het Europees parlement.

Tijdens de buitengewone Europese Raad van 17 tot 21 juli 2020 hebben lidstaten afspraken
gemaakt over het Meerjarig Financieel Kader (MFK) voor de periode 2021–2027 en Next Generation EU. Uw Kamer is op 24 juli jl. geïnformeerd over deze afspraken in het verslag van deze
Europese Raad.2. Daarin is uitgebreid stilgestaan bij de afspraken over de werking en de governance
van de RRF en de verdeling van middelen. De belangrijkste door de Europese Raad bepaalde
wijzigingen ten opzichte van het Commissievoorstel waren een lagere omvang, een aangepaste
verdeelsleutel voor het deel van de middelen dat in 2023 wordt toegekend waardoor
de middelen sterker worden gericht op de meest getroffen lidstaten, een verplichting
voor de Commissie om de middelen uiterlijk voor eind 2023 (in plaats van eind 2024)
toe te wijzen aan lidstaten (waarvan 70% in 2021–2022), toevoeging van het recht op
10% voorfinanciering in 2021, goedkeuring van herstelplannen door middel van een uitvoeringsbesluit
van de Raad (in plaats van een uitvoeringshandeling van de Commissie) en toevoeging
van raadpleging van het Economisch en Financieel Comité (EFC) alsmede een noodremprocedure
bij de beoordeling van de uitvoering van plannen. Deze afspraken in de Europese Raad
waren in lijn met de Nederlandse inzet ten aanzien van de RRF. Het kabinet acht het
van belang dat publieke investeringen worden gekoppeld aan structurele hervormingen
om de weerbaarheid en het groeipotentieel van de economie verder te vergroten en werkgelegenheidsherstel
te bevorderen. Daarbij is het van belang dat hervormings- en investeringsplannen strikt,
transparant en objectief worden beoordeeld en dat uitbetaling alleen volgt bij aantoonbare
implementatie van de hervormingen, waarbij de lidstaten een doorslaggevend oordeel
kunnen geven over de toekenning van de herstelsteun.

De afspraken uit de Europese Raad van 17 tot 21 juli 2020 zijn vervolgens vastgelegd
in de Raadspositie ten aanzien van de RRF-verordening. Daarin is ook verduidelijkt
dat ten minste 37% van de RRF-middelen besteed moet worden aan klimaat3 en ten minste 20% aan digitalisering. Ook is het do no significant harm-principe toegevoegd, om te verduidelijken dat de RRF-middelen geen afbreuk mogen
doen aan de Europese klimaat- en duurzaamheidsdoelen. Aangezien de afspraken van de
Europese Raad van juli 2020 naar mening van het kabinet correct werden weerspiegeld
in de Raadspositie, kon ook Nederland hiermee instemmen. Uw Kamer is hierover geïnformeerd
in de geannoteerde agenda voor de Ecofinraad van 6 oktober jl.4

De Raadspositie vormde het mandaat voor het voorzitterschap van de Raad voor de gesprekken
met het Europees parlement. Deze gesprekken zijn op 13 november van start gegaan,
kort nadat het Europees parlement zijn positie had bepaald. Het uiteindelijke akkoord
is onder invloed van het Europees parlement op een aantal punten gewijzigd ten opzichte
van de Raadspositie. De belangrijkste wijzigingen zijn de volgende.

De reikwijdte is opnieuw geformuleerd aan de hand van zes «pilaren»: de groene transitie;
de digitale transformatie; slimme, houdbare en inclusieve groei; sociale en territoriale
cohesie; gezondheid en economische, sociale en institutionele veerkracht; en beleid
voor de volgende generaties. Naar verwachting zal dit, ten opzichte van Commissievoorstel
en Raadspositie, weinig veranderen aan de manier waarop middelen uit de RRF ingezet
kunnen worden. De verplichting voor iedere lidstaat om tenminste 37% van de RRF-middelen
te besteden aan klimaatdoelen en 20% aan digitalisering, is behouden. De methode om
vast te stellen welke uitgaven hiervoor in aanmerking komen is in bijlagen van de
verordening opgenomen. De methode die wordt gebruikt in de Common Provisions Regulation (cohesiebeleid) diende daarbij als uitgangspunt, maar is op onderdelen aangepast.

Het wordt lidstaten op verzoek van het EP toegestaan om een deel van de middelen die
zij ontvangen voor de RRF flexibel in te zetten voor andere EU-instrumenten, namelijk
het Technical Support Instrument en het InvestEU programma. Deze middelen moeten een
onderdeel zijn van het herstelplan, zijn gebonden aan de eisen in de RRF-verordening,
en mogen niet meer dan 4% van het totale herstelplan beslaan.

Net zoals het geval is voor de Europese Structuur- en Investeringsfondsen, kunnen
middelen uit de RRF worden opgeschort als een lidstaat zijn verplichtingen in het
kader van een buitensporig-tekort-procedure van het Stabiliteits- en Groeipact niet
nakomt. In het compromisvoorstel is echter opgenomen dat deze bepaling niet geldt
indien er sprake is van een ernstige economische neergang in de EU als geheel, zoals
thans het geval is. Het kabinet vindt dit een redelijke uitzonderingsgrond.

De voorfinanciering die lidstaten in 2021 kunnen ontvangen op grond van goedgekeurde
plannen is onder invloed van het Europees parlement verhoogd van 10% naar 13% van
de totale enveloppe van een lidstaat. De omvang van de RRF en de verdeelsleutel zijn
daarbij ongewijzigd gebleven. Hoewel het kabinet voorkeur gaf aan een lager percentage
voorfinanciering is dit compromis acceptabel.

Tot slot hebben diverse aanpassingen tot doel om de transparantie omtrent de implementatie
van de RRF te vergroten. Zo moet de Commissie medio 2022 een evaluatierapport over
de implementatie opstellen, moet het EP te allen tijde gelijktijdig met de Raad worden
geïnformeerd, en mag het EP de Commissie elke twee maanden uitnodigen voor een gesprek
over de voortgang. Tot slot gaat de Commissie (tweemaal per jaar) een scorebord bijhouden
dat de voortgang bij de implementatie op elk van de zes hiervoor genoemde pilaren
duidelijk maakt. Het scorebord moet eind 2021 gereed zijn en zal openbaar zijn.

Verschillende aanvullende wensen van het Europees parlement zijn niet ingewilligd.
Zo wilde het Europees parlement een nog hoger percentage voorfinanciering, een langere
periode voor het toewijzen van middelen aan lidstaten op basis van goedgekeurde plannen
(eind 2024 in plaats van 2023), en niet-gebruikte RRF-middelen inzetten voor andere
EU-doeleinden. Ook wilde het Europees parlement een eigen rol bij het goedkeuren van
plannen en uitbetalingen.

De aanpassingen in het uiteindelijke akkoord hebben niet geleid tot wijzigingen op
onderdelen die essentieel waren voor de Nederlandse inzet. Zo blijft het een voorwaarde
dat plannen structurele hervormingen en investeringen bevatten die invulling geven
aan de landspecifieke aanbevelingen die in het kader van het Europees Semester zijn
vastgesteld. Ook zijn de besluitvormingsprocedures voor de goedkeuring van plannen
en voor de beoordeling van de uitvoering van plannen behouden gebleven. Om die reden
kan het kabinet instemmen met het akkoord over de RRF-verordening.

Tijdens een bespreking van het akkoord in Coreper op 22 december jl. gaven alle lidstaten
aan dat zij verwachten in te kunnen stemmen met het compromis. De relevante commissies
van het Europees parlement stemden op 11 januari met een ruime meerderheid in met
de overeengekomen RRF-verordening. Het Europees parlement zal in de week van 8 februari
a.s. formeel in plenaire zitting stemmen. Daarna zal ook de Raad, naar verwachting
in februari, haar formele goedkeuring geven. Kort daarna zal het instrument in werking
treden.

Nederland heeft de RRF steeds als een pakket gezien samen met het MFK, het Eigenmiddelenbesluit
(EMB) en de MFK-rechtsstaatverordening. Bij de aanname van het MFK-pakket door de
Raad heeft Nederland dan ook een verklaring afgegeven dat het EMB pas aan het parlement
ter goedkeuring wordt voorgelegd als de trilogen met het EP over de RRF-verordening
naar tevredenheid en in lijn met de ER-conclusies van 17-21 juli jl. zijn afgerond.
Zoals hierboven beschreven is het kabinet tevreden over de overeengekomen RRF-verordening.
Daarom ontvangt de Kamer binnenkort een wetsvoorstel ter goedkeuring van het nieuwe
EMB.

Vanaf het moment van inwerkingtreding kunnen lidstaten formeel hun plannen voor de
RRF indienen. Volgens de RRF-verordening moet de Commissie deze vervolgens zonder
vertraging doorsturen aan de Raad en het Europees parlement. Zodra dit is gebeurd,
zal het kabinet plannen doorgeleiden naar de Tweede Kamer. De Commissie heeft na formele
indiening van een herstelplan twee maanden de tijd om dit te beoordelen, aan de hand
van de criteria die worden vastgelegd in de RRF-verordening. Deze beoordeling kan
aanleiding geven tot aanpassing van een herstelplan. Indien de Commissie tot een positieve
beoordeling komt, zal zij een voorstel doen voor een uitvoeringsbesluit van de Raad.
Het uitvoeringsbesluit beschrijft onder meer de hervormingen en investeringsprojecten
die een lidstaat zal ondernemen, de financiële bijdrage waarop de lidstaat op grond
van het herstelplan aanspraak kan maken en de mijlpalen en doelen die behaald moeten
worden om recht te hebben op uitbetaling van middelen. De Raad besluit met gekwalificeerde
meerderheid over deze uitvoeringsbesluiten. Zodra de Commissie een voorstel doet voor
dergelijke uitvoeringsbesluiten, zal de Tweede Kamer hier steeds een kabinetsappreciatie
van ontvangen.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra