Brief regering : Vervolgstappen proces marktordening spoor komende jaren

Nr. 919 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 december 2020

In het Algemeen Overleg Spoorordening van 9 september 2020 (Kamerstuk 29 984, nr.901), gevolgd door het VAO Spoorordening op 26 november 2020, heb ik met uw Kamer het
debat gevoerd over mijn voorstel voor de hoofdlijnen van het integrale marktordeningsbesluit
op het spoor na 20241. Ik heb uw Kamer een aantal toezeggingen gedaan waar ik in deze brief op terug kom.
Ook geef ik aan hoe ik met de moties wil omgaan.

Vervolgstappen proces marktordening spoor en betrokkenheid stakeholders

De fractie van de ChristenUnie heeft verzocht om te vernemen wat het vervolgproces
van de spoorordening is tot aan de concessieverlening in 2023, waarbij ook aandacht
wordt besteed aan de borging van de betrokkenheid van onder meer Locov, Rover, ProRail
en andere belanghebbenden daarbij. Bij het vervolgproces van de marktordening op het
spoor staat het belang van de reiziger voor mij voorop en neem ik daarbij de netwerkkwaliteit
als uitgangspunt, in lijn met de motie van de leden Kröger en Laçin.2

In het kader van de uitwerking van de hoofdlijnen van het integrale besluit voor de
marktordening op het spoor na 2024 werk ik niet alleen aan de nieuwe HRN-vervoerconcessie,
maar ben ik tegelijkertijd ook aan de slag met het uitwerken van de marktverkenning
internationale verbindingen op basis van open toegang, het vormgeven in samenspraak
met de provincies van het uitgangspuntenkader decentralisatie en de stationsagenda. Bij deze trajecten
betrek ik de stakeholders zoals de consumentenorganisaties verenigd in het Locov (waaronder
Rover), decentrale overheden, vervoerders en ProRail. Uiteraard informeer ik uw Kamer
over de vervolgstappen. Aan het eind van mijn brief treft u een overzichtstabel aan
met de planning van de diverse (tussen)stappen.

Volgende HRN-vervoerconcessie

Om in 2025 met een nieuwe vervoerconcessie voor het hoofdrailnet (HRN) van start te
gaan doorloop ik een aantal stappen die wettelijk zijn vastgelegd in de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000). Ten eerste stel ik een beleidsvoornemen
op waarin ik de eisen, ambities en voorwaarden die ik wil realiseren met de nieuwe
HRN-vervoerconcessie verder uitwerk. De met uw Kamer gedeelde en besproken hoofdlijnen
van het integrale marktordeningsbesluit vormen hiervoor de basis. Daarnaast werk ik
in het beleidsvoornemen in meer detail uit hoe ik het proces tot aan de concessieverlening
vormgeef, welke stappen zullen worden genomen en wat daarbij wordt uitgewerkt en op
welke wijze ik de relevante stakeholders hierbij betrek, hieronder schets ik dat proces
alvast op hoofdlijnen.

Zoals de procedure voorschrijft, consulteer ik voor het concept-beleidsvoornemen de consumentenorganisaties. Ik verwacht het beleidsvoornemen vervolgens
in het voorjaar van 2021 aan uw Kamer te sturen. Na het debat met uw Kamer hierover
zal ik het programma van eisen (PvE) opstellen. Het programma van eisen moet in elk
geval betrekking hebben op de daaraan in de Wp2000 gestelde eisen (zoals een beschrijving
van de algemene eisen die aan het te verrichten openbaar vervoer worden gesteld en
een beschrijving van de bereikbaarheid in het gebied waarvoor een concessie wordt
verleend en op de functie van het openbaar vervoer voor degenen die daarvan afhankelijk
zijn). Het programma van eisen zal daarnaast een concrete vertaling van de ambities
uit het beleidsvoornemen bevatten. Daarvoor is naar verwachting ongeveer een jaar
nodig. Het programma van eisen leg ik, voordat ik het vaststel, voor aan uw Kamer.
Ik verwacht dat ik het PvE in het voorjaar 2022 aan uw Kamer stuur. Tot slot stel
ik de concept-concessie op die moet leiden tot de uiteindelijke concessieverlening
in 2023. Het ontwerp van de concessie wordt voor een periode van acht weken aan de
beide Kamers voorgelegd (artikel 64, vierde lid van de Wp2000). Na deze voorlegging
kan de concessie formeel worden verleend, indien NS niet binnen vier dagen na bekendmaking
van het voorgenomen besluit te kennen heeft gegeven de concessie niet zonder voorbehoud
te aanvaarden (artikel 29a van de Wp2000).

Beleidskader open toegang

De fractie van de ChristenUnie vroeg mij in het Algemeen Overleg Spoorordening van
9 september jl. (Kamerstuk 29 984, nr. 901) om aandacht te besteden aan de eisen en zekerheden die ik kan stellen aan open toegang
en opentoegangvervoerders. Tijdens het VAO Spoorordening van 26 november jl. heeft
de fractie van de SP de zorg geuit dat binnenlandse concessietreinen verdrongen zouden
kunnen worden door opentoegangvervoerders en daardoor het aanbod voor grote groepen
reizigers verslechtert. Ik hecht eraan om het verschil te benadrukken tussen concessievervoer
en opentoegangvervoer. Bij concessievervoer kan ik afspraken maken over de kwaliteit
en de frequenties, terwijl die mogelijkheid bij opentoegangvervoer heel beperkt is.
Ik kan een opentoegangvervoerder immers niet verplichten om vervoer aan te (blijven)
bieden want het gaat om een marktinitiatief. Met de HRN-vervoerconcessie wil ik een robuust vervoersaanbod bieden aan reizigers, gebaseerd op de verwachte
reizigersvraag. In aanvulling daarop kan opentoegangvervoer reizigers extra vervoermogelijkheden
bieden. Bij de herziening van de capaciteitsverdelingsregels ben ik voornemens te
regelen dat het binnenlands concessievervoer voorrang krijgt op het moment dat capaciteit
schaars wordt ten opzichte van binnenlands opentoegangvervoer. Daarmee leidt opentoegangvervoer
niet tot verdringing.

In het beleidskader open toegang ga ik in op de eisen en zekerheiden die ik kan stellen
aan opentoegang en opentoegangvervoerders. Ook in het beleidsvoornemen voor de nieuwe
HRN-vervoerconcessie besteed ik aandacht aan de verhouding van het HRN-concessievervoer
met opentoegangvervoer. Het samenspel tussen concessievervoer en opentoegangvervoer
zie ik niet als doel op zich, maar als een mogelijkheid om de reizigers een zo goed
mogelijk reisproduct aan te bieden. Ik stuur het beleidskader open toegang in het
voorjaar van 2021 aan uw Kamer.

Marktverkenning internationale verbindingen in open toegang

Om het potentieel van internationaal spoorvervoer ten volle te benutten heb ik aangegeven
dat ik kansen zie om de internationale verbindingen, inclusief het langeafstandsvervoer
over de HSL-Zuid, vanaf 2025 door opentoegangvervoerders te laten uitvoeren. Om een
beeld te krijgen welk aanbod van internationale verbindingen tot stand komt onder
open toegang, ben ik een marktverkenning gestart. Mijn uitgangspunt is dat voor de
reiziger een aantrekkelijk aanbod van internationale verbindingen tot stand komt onder
maatschappelijk gewenste voorwaarden ten aanzien van frequenties en comfort. In de
marktverkenning onderzoek ik dat voor zowel de internationale langeafstandsverbindingen
als de kortgrensoverschrijdende verbindingen die nu onder de HRN-concessie vallen.
In aanvulling hierop kijk ik ook breder naar de potentie van andere internationale
verbindingen van en naar Nederland (bijvoorbeeld voor nachttreinen3) conform mijn toezegging aan de fractie van GroenLinks. Ik betrek daarbij het voorstel
Trans Europe Express 2.0 (TEE) dat is gepresenteerd door het huidige Duitse EU-voorzitterschap.

In de marktverkenning breng ik ook mogelijke knelpunten in kaart die toetreding van
opentoegangvervoerders in de weg staan en geef ik aan in hoeverre het mogelijk en
wenselijk is om deze knelpunten weg te nemen.

De fractie van de VVD vroeg tijdens het VAO Spoorordening aandacht voor het borgen
van de prestaties op de internationale verbindingen door middel van instrumenten als
«kritische prestatie indicatoren» (KPI’s). Doordat het vervoer dat open toegangvervoerders
aanbieden voor eigen rekening en risico is, is het stellen van KPI’s aan dit type
vervoer niet mogelijk. Voor concessievervoer is dat anders. In een concessie kan ik
KPI’s stellen aan het vervoer zoals ik dat doe aan het HSL-vervoer dat door NS wordt
uitgevoerd. Als uit de marktverkenning blijkt dat een verbinding niet tot stand komt
via open toegang en ik de internationale verbinding het beste kan vormgeven met een
internationaal openbare dienst contract, dan bezie ik uiteraard welke KPI’s ik kan
en wil stellen, en in hoeverre dat andere of aanvullende KPI’s zijn in vergelijking
met huidige KPI-afspraken.

Voor de zomer van 2021 verwacht ik de eerste resultaten van de marktverkenning aan
uw Kamer te sturen. Als inzichtelijk is geworden welk aanbod uit de markt tot stand
komt en waar dat niet het geval is, bepaal ik daarbij per internationale verbinding
de verdere strategie.

Uitgangspuntenkader decentralisatie

Om bij mogelijke toekomstige decentralisaties van treindiensten een afgewogen keuze
te maken in het belang van de reiziger, ben ik aan de slag met het opstellen van een
toetsingskader: het uitgangspuntenkader decentralisatie. Hierin werk ik verschillende
aspecten uit die ik omzet in een toetsingskader waarbij ik de breed gesteunde motie
van het lid Schonis c.s.4 in betrek. Daarin worden een aantal uitgangspunten genoemd. Zo staat bij het decentraliseren
het belang van de reiziger voorop en moet sprake zijn van een toegevoegde waarde voor
het te decentraliseren spoor zonder nadeel voor het hoofdspoor. Provincies of vervoerregio’s
moeten een treindienst willen decentraliseren, de aanbesteding en exploitatie zelfstandig
kunnen uitvoeren en de financiële lasten overzien en dragen.

In het kader benoem ik ten eerste de beleidsdoelen voor decentralisatie waarvoor overdracht
van bevoegdheden voor één of meerdere treindiensten een geschikt instrument kunnen
zijn, waaronder een beter reizigersproduct en netwerkoptimalisatie. Ten tweede breng
ik de mogelijke voor- en nadelen van decentralisatie van treindiensten in kaart en
de afweging die hierin te maken is, zoals voor het reizigersproduct, het netwerk,
de sturingsmogelijkheden, de afstemming in de keten en de concurrentiedruk. Ten derde
neem ik in het uitgangspuntenkader randvoorwaarden op en wettelijke, bestuurlijke
en procedurele kaders die bij het decentraliseren van treindiensten gelden. Te denken
valt dan aan de sturingswensen van de beoogde decentrale concessieverlener, de financiële
en logistieke zekerheid en de mate van flexibiliteit in de bestaande concessieafspraken.
Ik stel het uitgangspuntenkader op in samenspraak met onder andere de medeoverheden,
ProRail en vervoerders.

Ik verwacht het uitgangspuntenkader in het voorjaar van 2021 aan uw Kamer te sturen
zodat het kader toegepast kan worden bij mogelijke decentralisaties van treindiensten
in de toekomst.

Stationsagenda

Om een meer integrale afweging van publieke (en andere) belangen op stations te kunnen
maken, werk ik aan het opstellen van een stationsagenda. Daarmee wil ik beter kunnen
inspelen op het toenemende maatschappelijke belang van stations als knooppunt (hub) en de ruimte voor en samenwerking tussen verschillende partijen op stations verder
verbeteren. Ook besteed ik aandacht aan het aanbod en de vindbaarheid van (deel)vervoer.
In de stationsagenda wil ik ook de positie van community stations meenemen in lijn met de motie van het lid Amhaouch5. Ik kijk of er een impuls kan worden gegeven aan het concept van community stations en verken samen met de (potentiële) initiatiefnemers, NS Stations en ProRail wat
een zogenaamd right to challenge op stations juridisch en financieel betekent, en wat dit mogelijk oplevert. Tot slot
neem ik in de stationsagenda operationele prestatie-indicatoren op ten aanzien van
bijvoorbeeld reizigerswaardering, toegankelijkheid, transfer en sociale veiligheid.

Om te komen tot een stationsagenda werk ik de komende maanden een integrale visie
voor stations uit. Ik start niet met een blanco vel, maar bouw voort op de goede ontwikkelingen
die al zijn ingezet met de investeringen in de kwaliteit van stations en de ambities
uit het Toekomstbeeld OV 2040. Bij het uitwerken van de agenda betrek ik belanghebbenden
waaronder de decentrale overheden, de vervoerders, de aanbieders van deelmodaliteiten,
consumentenorganisaties en experts op het gebied van stations. Ik wil zo borgen dat
(toekomstige) ontwikkelingen als de reizigersgroei, het toenemend belang van stations
als knooppunt en een mogelijk groeiend aantal vervoerders als gevolg van open toegang,
op een goede manier plaats krijgen in de stationsagenda. Om de sturing op de stationsagenda
goed te verankeren werk ik uit hoe ik dat juridisch het beste kan vormgeven.

Ik verwacht uw Kamer in het najaar van 2021 te informeren over de stationsagenda.

Toekomstige stappen voor het spoor

In mijn brief met de hoofdlijnen van het integrale marktordeningsbesluit op het spoor
na 2024 heb ik aangekondigd dat we de komende jaren aan de slag gaan om te verkennen
hoe we ook in de toekomst het maximale voor de reiziger uit het OV-systeem kunnen
halen. In het kader van het Toekomstbeeld OV 2040 onderzoeken we de verdere uitbreiding
van de capaciteit op het spoor en een betere benutting van het bestaande spoor, en
kijken we ook naar de integratie tussen verschillende modaliteiten. Dit is een gezamenlijk
proces van de OV-sector.

De toekomstige indeling van het spoornetwerk bepaalt mede de mogelijkheden voor meer
marktopening, bijvoorbeeld door middel van aanbesteden van deelnetwerken. Om voorbereid
te zijn op een toekomst met verdergaande marktopening, is het nodig om de juiste randvoorwaarden
daarvoor uit te werken en voor zover mogelijk en wenselijk te creëren. Het Vierde
Spoorwegpakket gaat immers uit van aanbesteden, tenzij. Uit het onderzoek Vervoerconcessie HRN: Praktische voorwaarden en aandachtspunten bij gunning6, blijken er meerdere opties voor de inrichting van de marktordening op het spoor
te zijn, met elk voor- en nadelen. Dit onderzoek vormt onder ander de basis voor de
vervolgonderzoeken die in komende jaren in gang gezet zullen moeten worden.

Hoe dan ook is het bij een mogelijke toekomstige grotere reizigersvraag, meer vervoerders
als gevolg van open toegang en een drukker netwerk essentieel om adequate sturing
en coördinatie binnen de spoorsector te organiseren om zo de publieke belangen goed
te kunnen borgen en het gelijke speelveld op de spoormarkt. In 2021 wil ik daarom
starten met een inventarisatie van de wijze waarop de governance (sturing en coördinatie) van het spoorsysteem ingericht moet worden om meer marktopening
te kunnen accommoderen en indien gewenst op termijn (delen van) het netwerk te kunnen
aanbesteden. Daarvoor wil ik eerst goed zicht krijgen op de taken die moeten worden
gekwalificeerd als systeemtaken in het stelsel en nu worden uitgevoerd binnen (of
buiten) de vervoerconcessie voor het hoofdrailnet. Die systeemtaken zullen mogelijk
op termijn duidelijker afgebakend moeten worden of onafhankelijk georganiseerd moeten
worden (mogelijk via wet- en regelgeving) om zo het gelijk speelveld bij meer marktopening
op het spoor goed te kunnen blijven borgen.

Raildenktank

In reactie op de motie van de leden Palland en Amhaouch7 over een innovatieve raildenktank heb ik tot slot aangegeven dat ik het idee van
een raildenktank een sympathiek idee vind en dat ik in de geest van deze motie met
partijen zal overleggen over de mogelijkheden en de beste vorm om een raildenktank
te realiseren. Ik informeer uw Kamer hier in het voorjaar van 2021 over.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

Overzicht verwachte timing vervolgstappen

Beleidsvoornemen nieuwe HRN-vervoerconcessie

Voorjaar 2021

Beleidskader open toegang

Voorjaar 2021

Voorstel innovatieve raildenktank

Voorjaar 2021

Uitgangspuntenkader decentralisatie treindiensten

Voorjaar 2021

Marktverkenning internationale verbindingen in open toegang

Voor zomer 2021

Stationsagenda

Najaar 2021

Programma van Eisen nieuwe HRN-vervoerconcessie

Voorjaar 2022

Concept HRN-vervoerconcessie

2023