Brief regering : Beleidsinventarisatie en herbezinning residentieel onderwijs

Nr. 393 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 december 2020

In deze brief informeer ik u over het residentieel onderwijs. Dit onderwijs is bedoeld
voor een diverse groep jongeren met een complexe hulpvraag die in een jeugdhulpinstelling
of een justitiële jeugdinrichting verblijven. Denk hierbij aan jongeren die een gevaar
zijn voor zichzelf of hun omgeving, of suïcidale jongeren met ernstige psychische
problemen. Voor de toekomst van deze jongeren is het essentieel dat zij een integraal
aanbod krijgen van enerzijds zorg of vrijheidsbeneming en anderzijds onderwijs en
dagbesteding. Te veel jongeren ontvangen nog niet het passende aanbod dat zij zouden
moeten krijgen door de manier waarop de stelsels van jeugdhulp, justitie en onderwijs
momenteel zijn ingericht en op elkaar zijn aangesloten. Daarom kondig ik in deze brief
mede namens de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, en de Minister
voor Rechtsbescherming een integrale herbezinning op het stelsel van residentieel
onderwijs aan.

Hiermee behandel ik de motie van het lid Westerveld over een passend onderwijsaanbod
in de gesloten jeugdhulp1. Ook stuur ik u een beleidsinventarisatie2, in lijn met de toezegging hierover uit het notaoverleg over de evaluatie passend
onderwijs van 16 november 2020 (Kamerstuk 31 497, nr. 391). Ik behandel eerst de beleidsinventarisatie. Daarbij noem ik naast eerder ondernomen
acties, ook de knelpunten die jongeren ondanks maatregelen nog steeds ervaren. Vervolgens
informeer ik u over de integrale herbezinning die ik samen met het veld ga doen op
het bestaande beleidskader. Het resultaat daarvan is een stappenplan, dat u in het
najaar van 2021 ontvangt.

I. Een sector in beweging: tot dusver ondernomen acties en de beleidsinventarisatie

Eerder gezette stappen

Het residentieel onderwijs is al langer onderwerp van gesprek tussen de Ministeries
van OCW, VWS en JenV, de VO-raad, de PO-Raad, Lecso, de VNG, de scholen, jeugdhulpaanbieders,
gemeenten en de samenwerkingsverbanden. Dit komt mede door de complexiteit van de
combinatie van zorg of justitie en onderwijs. Daarbij spelen factoren als bekostiging,
extra onderwijsondersteuning en natuurlijk de impact van residentieel onderwijs op
de jongere zelf. Het gaat hier om een relatief kleine groep jongeren3 met een complexe hulpvraag. Vanwege de noodzaak van behandeling of vrijheidsbeneming
verblijven zij tijdelijk bij een jeugdhulpinstelling of een justitiële jeugdinrichting.
In dit geval is er altijd een onderwijsaanbod aanwezig op scholen die verbonden zijn
aan de instelling of inrichting. De jongere verblijft óf in een open jeugdhulpinstelling
(vrijwillig kader), óf in een gesloten jeugdhulpinstelling (GJI) of justitiële jeugdinrichting
(JJI) (gedwongen kader). De basis voor het verblijf in de gesloten setting is een
beslissing van de rechter.

Sinds de invoering van passend onderwijs in 2014 is een aantal beleidsmaatregelen
ingevoerd om het residentieel onderwijs te verbeteren:

– Om de samenwerking tussen de zorginstelling en de school te faciliteren is een handreiking
opgesteld over het realiseren van een doorlopend en integraal dagprogramma van zorg
en onderwijs4.

– Voor de verbetering van de kwaliteit en de bekostiging van het onderwijs is aanvullende
bekostiging beschikbaar gesteld voor de scholen in geslotenheid zodat zij niet 40
maar 48 weken onderwijs in een jaar kunnen geven5.

– Ook is in de Variawet passend onderwijs (2017) geconcretiseerd welk samenwerkingsverband
de bekostiging draagt voor leerlingen die zijn geplaatst in een residentiële instelling6.

– Tot slot is ingezet op de verbetering van de aansluiting met vervolgonderwijs na het
verblijf op de instelling. Hiervoor zijn verschillende handreikingen opgesteld op
basis waarvan scholen bij residentiële instellingen hun leerlingen na het verblijf
in overleg met het samenwerkingsverband van herkomst terug kunnen laten keren naar
de regio van herkomst (2016 en 2017)7. Met het Besluit flexibele arrangementen8 is het bovendien mogelijk gemaakt dat een leerling gedurende de eerste drie maanden
van het verblijf op de school bij een residentiële instelling blijft ingeschreven
op de reguliere school van herkomst. Een terugkeer na residentieel onderwijs wordt
dan gemakkelijker9.

De actuele stand van zaken: beleidsinventarisatie en onderzoek naar onderwijs bij
kleinschalige voorzieningen

Ondanks bovenstaande maatregelen ontvang ik vanuit het veld geluiden dat de dagelijkse
praktijk niet goed aansluit bij de beleidsmatige kaders. Mede naar aanleiding van
de motie Westerveld ben ik intensief in gesprek gegaan met verschillende partijen
in het veld. In meerdere gespreksrondes is opgehaald welke knelpunten er worden ervaren,
en wat er nodig is om in de praktijk tot een optimaal aanbod te komen voor deze bijzondere
groep jongeren. Dit heeft geleid tot een beleidsinventarisatie10 die ook in bijlage 1 van deze brief is bijgevoegd. De belangrijkste knelpunten zijn
op te delen in twee categorieën:

1. Onderwijs-specifieke vraagstukken, veelal over bekostiging en de vraag welk samenwerkingsverband
passend onderwijs verantwoordelijk is voor de bekostiging van de extra ondersteuningsbehoefte
in het onderwijs. Door onduidelijkheid hierover en de ongelijke spreiding van deze
scholen over het land, zijn de financiële gevolgen voor sommige samenwerkingsverbanden
groter dan voor anderen.

2. Vraagstukken als gevolg van bredere ontwikkelingen in het justitie- en zorgdomein,
waarvan het grootste voorbeeld de beweging naar kleinschaligheid is. Door deze nieuwe
invulling van gesloten jeugdhulp en vrijheidsbeneming, is de huidige manier van het
organiseren van onderwijs niet langer houdbaar. Het is bijvoorbeeld niet mogelijk
om een aparte school met een gespecialiseerd aanbod te hebben voor acht jongeren in
een gezinshuis in een woonwijk. Dit zou uiteindelijk kunnen leiden tot een grotere
druk op het regulier en speciaal onderwijs in de regio.

Naast de beleidsinventarisatie heeft de projectgroep Onderwijs bij Kleinschalige Voorzieningen,
onder leiding van Lecso, in opdracht van het Ministerie van OCW een onderzoek uitgevoerd
naar het organiseren van onderwijs bij schaalverkleining in de jeugdhulp en strafrechtelijke
voorzieningen. Deze projectgroep, bestaande uit professionals uit het onderwijs- en
jeugdveld, is in december met de volgende adviezen gekomen voor de Ministeries van
VWS, JenV en OCW:

1. Maak (financiële) ruimte voor experimenteren en innoveren;

2. Geef als ministeries een integrale opdracht tot transformeren;

3. Zorg dat nieuwe stelsel- of beleidswijzigingen worden getoetst door de samenwerkende
Ministeries van VWS, JenV en OCW;

4. Zorg dat samenwerkingsverbanden en scholen van herkomst verantwoordelijk blijven voor
de jongere;

5. Maak het budget passend bij de complexiteit van de opdracht.

In bijlage 2 vindt u het volledige advies11. Deze adviezen vormen waardevolle input voor de integrale herbezinning op het residentiele
onderwijs. Ik kijk ernaar uit om hier samen met de sector mee aan de slag te gaan.
Het gaat hier om complexe en technische knelpunten, die daarbij ook nog eens op het
snijvlak van verschillende domeinen ontstaan. Het is daarom belangrijk om mede aan
de hand van deze adviezen samen met partijen uit de drie sectoren te komen tot een
ambitieus, gedragen en concreet stappenplan residentieel onderwijs dat recht doet
aan de zorg en ondersteuning die de jongeren in het residentieel onderwijs nodig hebben.

II. Hoe nu verder: integrale herbezinning met het veld, departementen en inspecties

De integrale herbezinning en het resulterende stappenplan

De beleidsinventarisatie en het onderzoek naar onderwijs bij kleinschalige voorzieningen
laten zien dat een aantal zaken in het stelsel knellen met de praktijk. Ook is het
stelsel niet toekomstbestendig, omdat het niet past bij ontwikkelingen in de samenleving,
met name binnen het zorg- en justitiële domein. Dit zie ik ook terug in casuïstiek.
Een recent voorbeeld waarover u geïnformeerd bent zijn de gevolgen van de sluiting
van De Hoenderloo Groep waarmee het Hoenderloo College en de gemeenten in de Gelderse
Vallei geconfronteerd werden12. Ik ben er van overtuigd dat deze knelpunten niet zijn op te lossen door kleine ingrepen
binnen het huidige stelsel. Ze vragen om een fundamentelere en integrale beleidsherbezinning
voor het residentieel onderwijs. Het uitgangspunt hierbij is een gezamenlijke stip
op de horizon over wat nodig is om deze groep jongeren met complexe problematiek optimale
toekomstkansen te bieden. In januari 2021 start ik hier mee, samen met de sector,
andere departementen en betrokken inspecties. Dit zal resulteren in een ambitieus,
gedragen en concreet stappenplan residentieel onderwijs dat in het najaar van 2021
aan uw Kamer wordt verzonden. Het doel is het creëren van een toekomstbestendig stelsel
waarbij alle jongeren die tijdelijk in instellingen en inrichtingen verblijven een
passend onderwijsaanbod krijgen. In deze herbezinning ga ik ook gesprekken met jongeren
voeren, om zo hun ervaringen mee te nemen. Vanwege het coronavirus is dit helaas niet
gelukt in de huidige beleidsinventarisatie.

Binnen de herbezinning ga ik voortbouwen op het gedane werk en de resultaten die tot
stand zijn gekomen in de afgelopen periode. Naast de beleidsinventarisatie en het
onderzoek naar onderwijs bij kleinschalige voorzieningen, zijn er recentelijk twee
andere trajecten gestart waar ik op voortbouw:

– Het visietraject kleinschaligheid in samenwerking met het veld, de Inspectie voor
het Onderwijs, en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd. Zie verderop in deze brief
voor meer informatie;

– Een onderzoek binnen de multidisciplinaire beweging van StroomOP13. Het doel van dit project naar het best passende onderwijs voor kwetsbare jongeren
is het vergroten en versterken van de ontwikkelmogelijkheden van kwetsbare jongeren
zodat ze, ongeacht mogelijke belemmeringen, maatschappelijk mee blijven doen. Dit
zal worden gedaan door praktijkvoorbeelden van onderwijs bij de kleinschalige voorzieningen
in kaart te brengen, vast te leggen en te verspreiden binnen de sector.

De mogelijkheden in de tussentijd

Uiteraard blijf ik actief in overleg met het veld. Zo kunnen we op tijd oplossingen
bedenken voor knelpunten die het gevolg zijn van het huidige beleidskader. Eerder
in deze brief vertelde ik u over het visietraject kleinschaligheid dat recentelijk
is gestart. Hierin worden mogelijke scenario’s voor het organiseren van onderwijs
bij kleinschalige voorzieningen uitgedacht met het veld, de departementen en inspecties.
Daarnaast kijkt men of er voldoende aanbod is voor de verschillende onderwijsniveaus.
Dit traject breid ik in het nieuwe jaar uit naar proeftuinen, zoals al voorgesteld
bij de onderwijszorgarrangementen. Dit biedt sectorpartijen de ruimte om, vooruitlopend
op de integrale herbezinning, alle beschikbare ruimte binnen de huidige juridische
kaders optimaal te benutten. Ook blijf ik met de sector waar nodig en mogelijk maatwerkoplossingen
creëren binnen de huidige wet- en regelgeving. Zo valt geen enkele jongere tussen
wal en schip.

Tot slot

Het is belangrijk dat de groep jongeren die verblijft in een residentiële instelling
kan profiteren van een integrale aanpak tussen de verschillende domeinen. Het bieden
van een passend onderwijsaanbod is daarbij cruciaal. Dit aanbod zal in sommige gevallen
aangepast moeten worden op de ontwikkelingen in andere sectoren. Hierover ga ik in
gesprek met andere beleidsdepartementen, om zo te komen tot een integrale en gedragen
lijn. Een lijn waar de jongeren én scholen in de praktijk mee aan de slag kunnen,
om een zo optimaal mogelijk resultaat te bereiken. Met de aanpak die is besproken
in deze brief, ben ik van mening dat we deze doelstelling gezamenlijk kunnen behalen.
Ik zal de voortgang nauwlettend volgen en uw Kamer hiervan op de hoogte houden.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob