Brief regering : Kabinetsreactie op het overzichtsrapport van Universiteit Utrecht over de rechtsstatelijkheid van de EU

Nr. 1 HERDRUK1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2020

Bijgevoegd stuur ik u het rapport van de Universiteit Utrecht (UU) «Rechtsstatelijkheid
van de EU»2. Het rapport van de Universiteit Utrecht is geschreven in opdracht van het Ministerie
van Buitenlandse zaken naar aanleiding van een motie van het lid Omtzigt waarin hij
de regering verzoekt «een onafhankelijke externe check te laten uitvoeren op de rechtsstatelijke
aspecten van de Unie, inclusief transparantie, democratie en adequate verantwoording
van de EU-instellingen (inclusief natuurlijk de ECB)».3

Het onderzoek van de UU is gericht op de kernvraag in hoeverre de EU voldoet aan rechtsstatelijke
eisen, door te kijken naar het EU-rechtelijke raamwerk van macht en tegenmacht. Daarbij
wordt gekeken naar twee kernaspecten van de rechtsstaat: de Trias Politica en het
systeem van checks and balances. Deelvragen in het onderzoek zijn welke checks and balances de EU kent en hoe deze functioneren, en hoe effectief de geldende verantwoordingsmechanismen
zijn.

Het rapport begint met een verkenning van de vraag hoe het klassiek-rechtsstatelijk
beginsel van de Trias Politica zich verhoudt tot het EU-beginsel van de institutionele
balans. Doordat de institutionele balans in de praktijk geen eenduidig concept is
of kader kent, gaat het rapport verder met de Trias Politica als meetinstrument voor
de beoordeling van de rechtsstatelijkheid van de EU. Binnen de machten wordt wel bekeken
hoe de institutionele balans bijdraagt aan een systeem van checks and balances. Vervolgens is het rapport opgedeeld in hoofdstukken waar de drie machten afzonderlijk
worden geanalyseerd in het kader van de onderzoeksvraag en worden eventuele suggesties
gedaan ter verbetering.

Algemene opmerkingen en kabinetsinzet

Het kabinet dankt de UU voor het rapport, dat naast een analyse van het juridische
raamwerk van de institutionele opzet van de EU ook inzage geeft in de dagelijkse praktijk
van het EU-wetgevingsproces. De verkennende en inventariserende werkwijze die de UU
heeft gekozen is van meerwaarde. Het geeft een goed overzicht van de terreinen waar
macht en tegenmachten op papier goed geregeld zijn, maar waar uit de praktijk blijkt
dat er extra aandacht nodig is. Omdat het rapport ingaat op alle EU-instellingen,
en niet alleen op de drie waar normaliter de meeste aandacht naar uitgaat, te weten
de Raad, het Europees Parlement (EP) en de Europese Commissie, wordt een completer
overzicht van het geheel aan checks and balances gegeven. Daarbij waardeert het kabinet de aandacht die ook specifiek in het rapport
is uitgegaan naar de onmisbare rol van nationale parlementen in het EU-besluitvormingsproces.

Zoals bekend hecht dit kabinet zeer aan het verbeteren van het functioneren van de
Unie.4 Om concrete resultaten te kunnen boeken in de EU blijft het van belang aandacht te
besteden aan het functioneren van de EU en te zien waar het beter kan en moet. Het
rapport van de UU laat zien dat de inzet die het kabinet de afgelopen jaren op dit
terrein heeft gepleegd op sommige onderdelen zijn vruchten begint af te werpen, zoals
het akkoord van de Raad van juli jongstleden over transparantie van de Raad in het
EU-wetgevingsproces en de resultaten die de afgelopen jaren geboekt zijn op het terrein
van betere regelgeving.5 Daarbij onderstreept het kabinet de noodzaak deze inzet continue te blijven actualiseren
en het draagvlak voor de inzet binnen de EU actief te blijven vergroten, zie bijvoorbeeld
de voorstellen voor de hernieuwde transparantie inzet verderop in deze appreciatie
waarmee onder andere wordt getracht trilogen transparanter te maken. Het vergt maatwerk
en continue inzet om rechtsstatelijkheid van de Unie op al deze terreinen verder te
verbeteren. Het kabinet blijft zich daar onverkort voor inzetten.

De institutionele balans tussen de instellingen vormt een belangrijk aspect in dit
onderzoek. Het kabinet hecht aan de balans en taakverdeling tussen de EU-instellingen
zoals vastgelegd in de EU verdragen. Zie hierover over ook de uitgebreide kabinetsappreciatie
op het rapport van Clingendael «De Europese Commissie in balans? Ambitie, organisatie
en macht».6

In onderstaande reactie gaat het kabinet nader in op de bevindingen van UU. In onderdeel
één reageert het kabinet op de bevindingen over de macht en tegenmacht van de EU-wetgever.
In onderdeel twee op de controle op het EU bestuur en in onderdeel drie op de toezichthoudende
rollen van het Hof en de Rekenkamer.

1. Macht en tegenmacht EU-wetgever

Wetgevingsprocedure – trilogen

In het rapport wordt gesteld dat in de medebeslissingsprocedure (sinds inwerkingtreden
van het Verdrag van Lissabon) als meest gebruikte wetgevingsprocedure de drie wetgevingsinstellingen
elkaar in evenwicht houden. Het EP is daarin immers volwaardig medewetgever naast
de Raad. De effectiviteit van de procedure vereist dat de Raad en EP al in een vroeg
stadium met elkaar in onderhandeling gaan. Om dit mogelijk te maken is de praktijk
van trilogen ontstaan. Deze praktijk heeft de formele stappen in het wetgevingsproces
kortgesloten door een informeel vooroverleg tussen vertegenwoordigers van de drie
instellingen. Deze praktijk heeft de effectiviteit van het wetgevingsproces vergroot.
De praktijk van trilogen heeft echter wel gezorgd voor minder transparantie. Overigens
wordt in het rapport benadrukt dat trilogen geen uniek Europees fenomeen zijn; in
alle landen waarin voor wetten de instemming noodzakelijk is van meerdere onafhankelijk
van elkaar opererende wetgevingskamers, bestaat een afstemmingsmechanisme met een
vergelijkbare functie als trilogen.

De transparantie van trilogen is een aandachtspunt voor het kabinet. Het rapport refereert
aan het initiatief dat Nederland in samenwerking met negen lidstaten heeft genomen
op het terrein van transparantie. Zoals bekend voert het kabinet een actieve agenda
om het transparantiebeleid van de EU te moderniseren en de EU besluitvormingsprocedure
inzichtelijker en toegankelijker te maken voor geïnteresseerden7. Een van de aspecten waar Nederland in samenwerking met gelijkgezinde lidstaten op
inzet is het vergroten van transparantie van trilogen. Deze inzet heeft ertoe geleid
dat er onder leiding van het Duitse voorzitterschap in Coreper op 14 juli jl. een
akkoord is bereikt over een aantal maatregelen die de wetgevingstransparantie in de
Raad verbeteren, waaronder trilogen.8 Concreet zorgt dit akkoord voor proactieve openbaarmaking van verschillende wetgevingsdocumenten
tijdens het wetgevingsproces en het toepassen van actieve communicatie door de Raad
om het publiek over de voortgang van wetgevingsdossiers en trilogen te informeren.
Het kabinet is tevreden met dit akkoord, wat een resultaat is van een jarenlange inspanning
en het zorgvuldig opbouwen van een groep gelijkgezinde lidstaten. Hoewel dit akkoord
ervoor heeft gezorgd dat een aantal belangrijke verbeteringen is doorgevoerd in de
praktijk van de Raad, ziet het kabinet nog voldoende ruimte en noodzaak voor verdere
modernisering en verbetering.

Deze week hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een politiek akkoord
bereikt over het introduceren van een transparantieregister voor deze drie instellingen.
De officiële ondertekening van het interinstitutionele akkoord is voorzien in de lente
van 2021, waarna het akkoord ter goedkeuring aan de instellingen wordt voorgelegd.
Het kabinet heeft zich actief ingezet om ervoor te zorgen dat van belangenvertegenwoordigers
wordt geëist dat zij bij het transparantieregister aangemeld zijn als voorwaarde voor
interacties met EU-vertegenwoordigers.

Verder is het kabinet voornemens zich de komende periode te richten op de volgende
punten:

1. Herziening Limité-richtsnoeren van de Raad;

2. Spoedig en met goed resultaat afronden van de onderhandelingen over de totstandkoming
en inwerkingtreding van de interinstitutionele wetgevingsdatabase (One-stop-IT-shop)
zoals overeengekomen in het Interinstitutioneel Akkoord Beter Wetgeven;

3. De herziening van de Eurowob (verordening (EG) 1049/2001) om deze in lijn te brengen
met het verdrag van Lissabon;

4. Transparantie een horizontaal onderwerp op de Conferentie over de Toekomst van Europa
maken. Het kabinet zal opnieuw actief naar brede samenwerkingsverbanden zoeken op
deze agenda.

Het rapport geeft verder aan dat ook voor het rechtsstatelijke aspect van trilogen
verbeteringen gezocht moeten worden. Volgens het rapport verminderen trilogen de competentie
en autonomie van de instellingen ten aanzien van standpuntbepalingen. Door consensus
gedreven overleg buiten de formele kaders vermindert de zichtbaarheid van het tegenwicht
van de instellingen voor elkaar.

Het kabinet wijst er in dit verband op dat de trilogen ertoe dienen dat de drie instellingen
gedurende de hele procedure loyaal samenwerken om hun standpunten zo dicht mogelijk
bij elkaar te brengen. Deze triloogonderhandelingen worden aan de zijde van de Raad
gevoerd door het Voorzitterschap, op basis van een daartoe door Coreper of de Raad
verleend mandaat. Aan de zijde van het EP worden de triloogonderhandelingen gevoerd
op basis van een machtiging gegeven door een meerderheid van de leden van het EP aan
de bevoegde EP-commissie. Bij die machtiging hoort ook een in die commissie goedgekeurd
verslag dat het onderhandelingsmandaat vormt. Voorts wijst het kabinet erop dat er
na iedere triloog zowel in het EP, als in de Raad terugkoppelingen gegeven worden
van de onderhandelingen en dat besloten wordt volgens de geldende procedures uit de
verdragen over een nieuw onderhandelingsmandaat of een akkoord. De trilogen dienen
er dus toe om de standpunten van het EP en de Raad nader bijeen te brengen om tot
een akkoord te komen. Dit laat onverlet dat de besluitvorming plaatsvindt in overeenstemming
met door het Verdrag voorgeschreven procedure. Desalniettemin is het kabinet van mening
dat de transparantie van trilogen verbeterd dient te worden. Zie ook de actieve agenda
die Nederland hierop voert.

Beter wetgeven

De korte paragraaf over Beter wetgeven bevat zes kritiekpunten. Bij een aantal ervan
ontbreekt de onderbouwing of concreetheid, wat reactie bemoeilijkt. De kritiekpunten
zijn:

1. Incomplete, eenzijdige en soms ontbrekende effectbeoordelingen en fitness checks;

2. Te grote focus op meetbare resultaten en regeldruk. Daardoor komen andere legitieme
belangen onder druk te staan;

3. Onvoldoende aansluiting tussen wetsevaluatie en effectbeoordelingen;

4. De Raad en het EP zijn niet verplicht effectbeoordelingen uit te voeren over voorgestelde
amendementen. Daardoor is wetgeving soms gebaseerd op een onvolledige effectbeoordeling.

5. De insteek van Beter wetgeven is de rationalisatie van het wetgevingsproces;

6. Beter wetgeven richt zich te veel op het proces van wetgeving en te weinig op de inhoud
ervan.

Wat effectbeoordelingen betreft deelt het kabinet de kritiek van het rapport. Het
belangrijkste probleem ten aanzien van effectbeoordelingen is dat ze in te veel gevallen
niet worden gemaakt. Uitgangspunt zou moeten zijn dat voor elk voorstel voor nieuwe
regelgeving of aanpassing van bestaande regelgeving, een effectbeoordeling wordt gemaakt
door de Commissie. Afhankelijk van het concrete geval kan de Commissie ervoor kiezen
om bij het verslag van de effectbeoordeling slechts kort in te gaan op bepaalde gevolgen
voor bijvoorbeeld de regeldruk als evident is dat er nauwelijks of geen gevolgen zijn
voor de regeldruk. Dit neemt niet weg, dat altijd een effectbeoordeling zou moeten
worden uitgevoerd door de Commissie.

Wat de vermeende te grote focus op meetbare resultaten en regeldruk betreft en daarmee
het onder druk komen van «andere» legitieme belangen, deelt het kabinet de kritiek
van het rapport niet. Het kabinet heeft niet het beeld dat de inzet van de Commissie
op het gebied van Betere Regelgeving ten koste gaat van «andere» legitieme belangen,
zoals bijvoorbeeld op terrein van milieu en veiligheid van werknemers. De Commissie
benadrukt voortdurend dat Betere Regelgeving niet ten koste mag gaan van andere beleidsdoelen
en het kabinet is het daar zeer mee eens. Aangaande het gebruik van effectbeoordelingen
door de Raad en het EP geldt dat wanneer zij dit passend en noodzakelijk achten voor
het wetgevingsproces, zij effectbeoordelingen opstellen over hun wezenlijke wijzigingen
van het commissievoorstel. Het kabinet pleit voor daadwerkelijk gebruik van effectbeoordelingen
door de Raad als deze significante amendementen indient op voorstellen van de Commissie.

Wat de genoemde onvoldoende aansluiting tussen wetsevaluatie en effectbeoordelingen
betreft uit wijst het kabinet op de mededeling van de Commissie uit 2019 over Betere
Regelgeving waarin zij zelf eerder al stelde dat voor evaluaties geldt dat de kwaliteit
hiervan achterblijft bij die van effectbeoordelingen.9 Belangrijkste aandachtspunten hier zijn timing, het stellen van de juiste vragen
en een objectieve benadering. Ook is het volgens de Commissie zo dat evaluaties niet
altijd optimaal worden gebruikt. Het EP en de Raad houden bijvoorbeeld bij hun werkzaamheden
doorgaans geen rekening met evaluaties. Verder zouden evaluaties en effectbeoordelingen
beter op elkaar moeten worden afgestemd, zodat de bevindingen over en weer effectiever
worden gebruikt. Een ander probleem bij evaluaties is, volgens de Commissie, dat lidstaten
onvoldoende informatie aandragen over de effecten van EU-regelgeving. De Commissie
wil meer gaan samenwerken met lokale en regionale overheden in de hoop meer informatie
te krijgen over hoe EU-regelgeving uitpakt.

Het kabinet deelt de visie van de Commissie. En stelt daarbij dat het zowel bij effectbeoordelingen
als bij evaluaties belangrijk is dat de documenten die worden gebruikt in eenvoudige
en begrijpelijke bewoordingen worden opgesteld. Voor effectbeoordelingen en evaluaties
geldt verder het belangrijke probleem dat de Commissie regelmatig kampt met een tekort
aan gegevens. Dit probleem moet worden aangepakt. Een oplossing zou zijn om al bij
de totstandkoming van regelgeving na te denken over de vraag hoe de Commissie later
gaat evalueren en hoe zij aan de daarvoor benodigde gegevens gaat komen.

Wat rationaliseren ván en een teveel aan aandacht vóór het wetgevingsproces wat ten
koste zou gaan van de inhoud betreft, merkt het kabinet op dat Betere Regelgeving
juist inzet op twee sporen: inhoud en proces die gezamenlijk leiden tot hoge kwaliteit
wet- en regelgeving. Het goed doorlopen van het proces zorgt ervoor dat de inhoud
tot zijn recht komt. Dat houdt onder meer in dat er vooraf consultaties met belanghebbenden
(consumenten en mkb) en effectbeoordelingen plaatsvinden op basis waarvan de Commissie
beleidsvoorstellen maakt. Daarnaast is er onder de vlag van Betere Regelgeving ook
specifiek beleid gericht op de inhoud. Zo is er bijzondere aandacht voor de positie
van het mkb, innovatievriendelijke en toekomstbestendige regelgeving en ziet Betere
Regelgeving ook op de inhoudelijke kwaliteit van regelgeving. Het gaat dan bijvoorbeeld
om het streven naar heldere formuleringen en effectieve en handhaafbare regelgeving.
Tot slot is ook het oplossen van inhoudelijke regeldruk-knelpunten in bestaande regelgeving,
een nadrukkelijk doel van het beleid inzake Betere Regelgeving.

Nationale parlementen als controleur van het EU-wetgevingsproces

In het rapport wordt stilgestaan bij de rol van nationale parlementen als controleur
in het EU-wetgevingsproces. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon
is deze formeel geregeld, maar ook daarvoor controleerden nationale parlementen de
individuele leden van de Raad doordat de Ministers verantwoording afleggen in hun
nationale parlementen. Het rapport benadrukt dat de manieren en mate van verantwoording
per lidstaat verschillen.

In de kabinetsreactie op het rapport van Clingendael «De Europese Commissie in balans?
Ambitie, organisatie en macht»10 heeft het kabinet benadrukt dat transparantie en het afleggen van verantwoording
wat het kabinet betreft fundamentele middelen zijn voor de versterking van de democratische
legitimiteit van de EU. Nationale parlementen maken een belangrijk onderdeel uit van
het systeem van checks and balances.

In het rapport van de UU wordt beschreven dat een aantal aspecten de controlerende
rol van nationale parlementen bemoeilijkt. Een daarvan is gebrek aan voldoende transparantie
van besluitvorming. Naast de actieve agenda die het kabinet voert, tracht het kabinet
de transparantie van besluitvorming zoveel mogelijk te bevorderen door middel van
het naleven van het uitgebreide overzicht aan informatieafspraken over EU-dossiers
met het parlement.11 Zo ontvangt het parlement op nieuwe voorstellen van de Commissie een kabinetsreactie,
doorgaans in de vorm van een BNC-fiche zes weken na publicatie van het EU-voorstel.
Bij voorstellen waarop het parlement een behandelvoorbehoud of een subsidiariteitstoets
heeft voorzien geldt een termijn van drie weken. Het kabinet stuurt het parlement
daarnaast kwartaalrapportages over de lopende EU-wetgevingsonderhandelingen en het
kabinet blijft tijdens het onderhandelingsproces in gesprek met het parlement middels
de geannoteerde agenda’s, de voorbereidende Algemene Overleggen en de verslagen van
de Raad. Daarnaast heeft het parlement toegang tot het zogenaamde Delegates Portal, waarin zij Raadsdocumenten kunnen raadplegen. Aangezien het niet openbare documenten
betreffen mag de inhoud van de documenten niet gedeeld worden in openbare debatten.

Voor wat betreft de controlerende bevoegdheden van nationale parlementen, en de verwijzing
naar het Deense model, kan aangegeven worden dat het Deense en Nederlandse model voor
een groot deel vergelijkbaar zijn. Nederland heeft met de BNC-systematiek een uitvoerigere
vorm van appreciëren van wetgevende voorstellen dan Denemarken waar het parlement
alleen een appreciatie op hoofdlijnen ontvangt. Het Deense parlement beschikt over
de mogelijkheid de regering te verzoeken een onderhandelingsmandaat over een bepaald
voorstel aan het parlement voor te leggen voorafgaand aan de Raad van Ministers. In
Nederland wordt hierin voorzien via de geannoteerde agenda’s en Algemene Overleggen
voor de bijeenkomsten van de Raad. De Nederlandse EU-informatieafspraken lijken alles
afwegende daarmee niet minder vergaand dan die van Denemarken.

Vervolgens beschrijft het rapport het Early Warning Mechanism (EWM), het zogenaamde
subsidiariteitsoordeel voor nationale parlementen uit protocol 2 van het Verdrag van
Lissabon (het subsidiariteits- en evenredigheidsprotocol). Er wordt geen eenduidig
oordeel over de effectiviteit hiervan gegeven, maar er worden in het rapport wel enkele
mogelijke verbeteringen opgesomd. Zo wordt de introductie van een echte «rode kaart»,
een blokkeringsrecht voor nationale parlementen, genoemd. Over dit voorstel is tussen
kabinet en Tweede Kamer naar aanleiding van motie 34884–4 afgesproken dat Nederland
dit voorstel op zal brengen bij een volgende verdragswijziging.

Voor wat betreft het voorstel voor een groene kaart, waarbij nationale parlementen
zelf een onderwerp op de Europese wetgevingsagenda kunnen plaatsen, is formeel ook
een verdragswijziging nodig. Ten aanzien van de informele groene kaart heeft het kabinet
eerder aangegeven dat het voorstander is om, binnen het kader van de huidige verdragen,
meer ruimte te geven aan nationale parlementen om wensen en ideeën voor nieuw Europees
beleid en Europese wetgeving kenbaar te maken. Dat geeft nationale parlementen een
instrument in handen om ook proactief invloed uit te oefenen op (onderwerpen voor)
EU-wetgeving.12

Daarnaast noemt het rapport de mogelijkheid om de termijnen te verlengen om een subsidiariteitsbezwaar
in te dienen om nationale parlementen beter in de gelegenheid te stellen een oordeel
te vormen en ook interparlementaire samenwerking beter te kunnen inrichten. Ook hiervoor
is een verdragswijziging nodig. Het kabinet heeft de Commissie eerder aangemoedigd
de termijnen te verlengen ten aanzien van de kerstperiode, voor zover dit binnen het
kader van de huidige verdragen mogelijk is. De Commissie heeft in 2019 vervolgens
aangegeven de kerstperiode niet mee te tellen in de acht weken termijn die op basis
van protocol 2 van het Verdrag van Lissabon geldt voor nationale parlementen om ten
aanzien van ontwerp EU-wetgeving het subsidiariteitsbeginsel te toetsen.13 Hiermee is de termijn, binnen de kaders van de verdragen, voor zover het gaat om
de zomer- en kerstperiode verlengd.

Het rapport suggereert dat nationale parlementen in de praktijk breder zouden kunnen
toetsen dan op basis van de mogelijkheden uit het subsidiariteits- en evenredigheidsprotocol.
Het kabinet wijst in dit kader op de mogelijkheid die sinds 2006 bestaat om een politieke
dialoog met de Europese Commissie te voeren over Europese voorstellen.

Het versterken van de parlementaire samenwerking is aan het parlement. Wel spreekt
het kabinet graag waardering uit voor de inspanningen van Nederlandse kamerleden om
ook in COSAC-verband aandacht te vragen en actie te ondernemen ten aanzien van het
vergroten van de transparantie van het EU-wetgevingsproces. Naast COSAC samenwerking
is er ook de mogelijkheid om de contacten met de Nederlandse leden van het EP verder
te versterken.

2. Controle op EU bestuur

Algemeen

Het rapport geeft een uiteenzetting van verschillende soorten bestuur (politiek en
uitvoerend). Er wordt op basis van eerdere publicaties gesteld dat hoewel de bestuurlijke
complexiteit het lastig maakt om exact te zien waar precies welke beslissing wordt
genomen, er zeker geen sprake is van een breed voorkomend verantwoordingstekort. Zeker
in de «klassieke» Europese besluitvorming is er sprake van een uitgebreid stelsel
van checks and balances tussen de instellingen en de lidstaten. Op gebieden waar de Commissie geen rol heeft
(buitenlands en defensiebeleid) ontsnapt besluitvorming volgens het rapport echter
vaak aan juridische controle in het Verdrag. Voor alle Europese besluitvorming is
er één terugkerend patroon: de ontwikkeling van een besluitvormingsmechanisme loopt
enige tijd voor op het verantwoordingsmechanisme. Dat verklaart volgens het rapport
waarom het stelsel van checks and balances bij klassieke Europese beleidsterreinen en procedures fijnmaziger is dan bij nieuwe.

Comitologie en Delegatie

Het rapport geeft aan dat vanuit het perspectief van de Trias Politica het onderscheid
tussen wetgeving en lagere regelgeving van groot belang is omdat dit de wetgever afbakent
van het bestuur. Het rapport geeft aan dat de EU-wetgever begrensd is in haar mogelijkheid
om bevoegdheden te delegeren aan lagere regelgevers. Essentiële onderdelen van wetgeving
mogen niet worden gedelegeerd door de EU-wetgever. De verschillen tussen uitvoering
en delegatie worden vervolgens kort benoemd, waarbij specifiek aandacht is voor de
verschillende controlemechanismen voor uitvoeringshandelingen en gedelegeerde handelingen.
Het rapport refereert ook aan het Inter-institutioneel Akkoord Beter Wetgeven uit
2016 en de niet bindende criteria voor de toepassing van de artikelen 290 en 291 VWEU
die hieruit zijn voortgekomen. Het rapport staat verder stil bij het voorstel van
de Commissie om de comitologieverordening te wijzigen. Over de Commissievoorstellen
uit 2018 om de comitologieverordening aan te passen is uw Kamer geïnformeerd middels
het BNC-fiche «Verordening wijziging Comitologieverordening (182/2011)». De onderhandelingen
over het voorstel liggen momenteel stil.

Zoals aangegeven in het rapport beschikt de EU-wetgever over een beoordelingsmarge
bij de keuze voor het toekennen van de bevoegdheid om uitvoerings- dan wel gedelegeerde
handelingen vast te stellen. Het kabinet wijst er wel op dat hierbij altijd de juridische
kaders (290 en 291 VWEU) in acht moeten worden genomen, zoals deze zijn uitgelegd
in de jurisprudentie van het Hof van Justitie. In enkele gevallen wordt de keuze tussen
uitvoerings- dan wel gedelegeerde handelingen puur op juridische gronden bepaald.
In de meeste gevallen is er een beoordelingsmarge. Dan moet een afweging worden gemaakt
op politieke en beleidsmatige gronden en binnen de juridische kaders. In dit verband
wijst het kabinet er op dat de instellingen zich in het Interinstitutioneel Akkoord
Beter Wetgeven verbonden hebben om niet-bindende criteria op te stellen om te bepalen
of het bij een bevoegdheidsverlening in een wetgevingshandeling om een gedelegeerde
of een uitvoeringsbevoegdheid moet gaan. De instellingen zijn deze criteria op 18 juni
2019 overeen gekomen. Deze criteria zijn niet juridisch bindend, maar worden in de
praktijk wel als leidraad gebruikt. In de BNC-fiches besteedt het kabinet standaard
aandacht aan de keuze voor delegatie of uitvoering in het voorstel van de Commissie
(indien van toepassing).

Daarnaast hebben de instellingen zich in het Interinstitutioneel Akkoord er ook toe
verbonden om bestaande pre-Lissabon wetgeving aan te passen met betrekking tot de
nieuwe regels voor uitvoering en delegatie, en met name de noodzaak om alle basishandelingen
die nog verwijzen naar de regelgevingsprocedure met toetsing aan te passen. Een deel
van dit proces is in 2019 afgerond.14

ECB

Het rapport gaat in op drie samenhangende factoren met betrekking tot de vraag hoe
de controle op de ECB plaats vindt:

1. de onafhankelijkheid van de ECB zoals opgenomen in de verdragen;

2. de verbreding van taken en verruiming van daartoe gebruikte instrumenten sinds 2008
en

3. de juridische waterscheiding tussen monetair en economisch beleid die in de praktijk
niet zo makkelijk te maken is.

Vervolgens licht het rapport deze drie factoren toe.

Wat de onafhankelijkheid van de ECB betreft stelt het rapport dat er geen substantiële
verantwoordingsmechanismen ontwikkeld kunnen worden voor de ECB zonder verdragswijzigingen
die die onafhankelijkheid nuanceren of kwalificeren. Het Hof is dan ook heel voorzichtig
in het doen van uitspraken van meer inhoudelijke aard met betrekking tot het ECB-beleid.

Bij het tweede element, «verbreding van taken» suggereert het rapport dat de ECB verschillende
instrumenten aan haar arsenaal heeft toegevoegd als gevolg van het uitblijven van
politieke besluitvorming tijdens de financiële crisis (waaronder kwantitatieve verruiming
via de opkoopprogramma’s PEPP, PSPP en OMT) en dat de ECB er sinds de oprichting van
de bankenunie toezichtstaken bij heeft gekregen die de verhoudingen met de lidstaten
en bijbehorende verantwoordingsmechanismen compliceren. Dit zou de legitimiteit van
de ECB kwetsbaar maken.

Met betrekking tot het derde element, de waterscheiding tussen economisch en monetair
beleid, stelt het rapport dat dit door velen als een «weeffout» wordt gezien, die
problematischer wordt nu de ECB financiële stabiliteit als aanvullend beleidsdoel
zou hebben, bovenop prijsstabiliteit. Vervolgens wordt er gesteld dat de opkoopprogramma’s
weliswaar binnen het mandaat van de ECB vallen maar dat zij «leiden tot welvaart verdelende
effecten die slecht passen bij het model van technocratische besluitvorming». Het
rapport gaat ook in op verschillende vormen van solidariteit binnen de EMU, en concludeert
dat het herstelfonds (NGEU/RRF) een positieve ontwikkeling is omdat dit een vorm van
solidariteit is via economisch beleid en niet van solidariteit via de bankbalans van
de ECB.

Alles in ogenschouw nemend, concludeert het rapport met betrekking tot de ECB dat
er, zonder verdragswijziging, geen voor de hand liggend mechanisme is dat een oplossing
zou bieden voor de geschetste dilemma’s vanwege de onafhankelijkheid van de centrale
bank zoals opgenomen in de EU-verdragen.

De afgelopen jaren is de Europese economische en monetaire situatie, inclusief het
functioneren van de EMU, vanuit het Nederlands perspectief meermaals bestudeerd, o.a.
door het Centraal Planbureau15, de Raad van State16,
17, de Adviesraad Internationale Vraagstukken18, de Nederlandsche Bank19, Instituut Clingendael20 en ook door het kabinet zelf21. In 2021 zal een Adviescommissie in opdracht van het kabinet een rapport uitbrengen
waarin de brede Europese financieel-economische en monetaire situatie, tegen de achtergrond
van COVID-19, onderzocht wordt en handelingsperspectieven worden aangereikt.22 Relevant is ook dat de ECB op 23 januari jl. is gestart met een periodieke herziening
van de monetaire beleidsstrategie, waarbij de ECB zal kijken naar hoe ze in de loop
der jaren invulling heeft gegeven aan haar mandaat van prijsstabiliteit. Streven was
aanvankelijk om de evaluatie eind 2020 af te ronden, maar vanwege de COVID-19-crisis
is dit met zes maanden opgeschoven. De ECB verwacht nu dat de strategieherziening
medio 2021 gereed zal zijn.23

De lidstaten gaan alleen over het mandaat van de ECB, niet over de uitvoering van
het mandaat. De ECB beschikt over beleidsvrijheid om invulling te geven aan het mandaat,
waarvan het hoofddoel het handhaven van prijsstabiliteit is. Het kabinet hecht grote
waarde aan de doelstelling van prijsstabiliteit en de onafhankelijke rol van de ECB.
Daarom is het kabinet terughoudend met uitspraken over hoe elke ECB-maatregel zich
verhoudt tot het mandaat. Daarbij is het de rol van het Hof van Justitie van de Europese
Unie om verenigbaarheid van het handelen van de ECB met de EU-verdragen te toetsen.

De ECB heeft er de afgelopen jaren taken bijgekregen in het bankentoezicht. Met de
oprichting van een bankenunie is er door de ECB, in aanvulling op het verdrag, juist
zorgvuldig gekeken naar de inrichting van het Interinstitutioneel akkoord (IIA) en
de wijze waarop er verantwoording afgelegd wordt richting het EP. Financiële Stabiliteit
is geen taak van de ECB, de ECB dient enkel bij te dragen aan de verwezenlijking van
de doelstellingen van de Unie zoals die omschreven in artikel 3 van het Verdrag betreffende
de Europese Unie (VEU) door het algemene economische beleid in de Unie te ondersteunen.
Daarnaast moet er een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen taken en instrumenten.
De instrumenten zijn vastgelegd in artikel 18 van de ESCB- en ECB-statuten. Daar staat
beschreven dat de ECB en de nationale centrale banken open markt- en krediettransacties
mogen aangaan. Het opkopen van (staats)obligaties valt daar onder. Van «verruiming van het arsenaal» zoals het rapport suggereert,
is in die zin geen sprake. Wat herverdelingseffecten betreft, deze zijn niet louter
het gevolg van opkoopprogramma’s.

Het kabinet herkent de factoren die het rapport noemt m.b.t. het functioneren van
de ECB maar hecht aan nuancering van de teneur van de analyse, waarbij de ECB gaandeweg
meer taken zou hebben gekregen maar de verantwoordingsmechanismen achterbleven. Het
kabinet heeft, mede gelet op de uitspraken van het Hof van Justitie, geen aanleiding
te denken dat de ECB buiten haar mandaat treedt24.

Ook gaat het rapport kort in op het bredere economische bestuur, waaronder de Eurogroep.
Het rapport geeft aan dat de besluitvorming van de Eurogroep lastig te controleren
is door de rechter en via parlementaire controle doordat het geen formele besluitvormingsbevoegdheden
heeft. Ten aanzien van de Eurogroep heeft het kabinet zich de afgelopen jaren ingezet
voor het vergroten van de transparantie. Dit heeft geleid tot een aantal concrete
verbeteringen.25 Nederland zal zich hiervoor blijven inzetten als onderdeel van de actieve transparantieagenda.

3. Toezicht door het Hof en Rekenkamer

In het rapport wordt ingegaan op de toezichthoudende rol van het EU Hof en de Rekenkamer.

Europese Rekenkamer

Hoewel het werk van de Europese Rekenkamer (ERK) zich veelal op de achtergrond afspeelt
en het rapport van de UU hier niet uitvoerig op ingaat, hecht het kabinet eraan in
deze reactie het belang van de rol van de ERK te benadrukken. De taak van de ERK is
het bijdragen tot de verbetering van het financieel beheer van de EU, het bevorderen
van de verantwoording en transparantie en het optreden als de onafhankelijk hoedster
van de financiële belangen van de burgers van de Unie. Evaluerende rapporten van de
ERK over beleid van de EU en het functioneren van de EU-instellingen spelen ook bij
bepalen van richtingen voor nieuwe EU-beleid een belangrijke rol. Zie bijvoorbeeld
het rapport van de ERK «Wetgeven in de Europese Unie: de balans na bijna 20 jaar betere
regelgeving» en de kabinetsreactie die hierover is opgesteld.26

EU Hof en Handvest

Het kabinet is het met de auteurs van het rapport eens dat het EU-Hof een cruciale
rol speelt in de EU-rechtsstaat. Het is de taak van het EU-Hof om, samen met de nationale
rechters van de lidstaten, te waarborgen dat het Unierecht in alle lidstaten ten volle
wordt toegepast en dat Unieburgers de rechterlijke bescherming genieten van de rechten
die zij aan het Unierecht ontlenen.

Het EU-Hof moet dit juist ook doen in zaken waarin het Unierecht geen pasklare oplossing
biedt voor juridische vraagstukken, bijvoorbeeld omdat de Uniewetgever de definitie
van een bepaald begrip open heeft gelaten. Hierbij benadrukt het kabinet dat het EU-Hof,
net als andere EU-instellingen, op grond van het attributiebeginsel enkel mag handelen
binnen de grenzen van de bevoegdheden die door de lidstaten in de Verdragen zijn toegedeeld27

Zoals het rapport vermeldt, kunnen lidstaten en de instellingen binnen de kaders van
de Verdragen reageren op rechtspraak waar zij het niet mee eens zijn door bijvoorbeeld
bestaande wetgeving aan te passen. Dit vormt een belangrijke waarborg binnen het systeem
van «checks and balances» in de EU.

Het kabinet onderschrijft de stelling in het rapport dat het EU-Handvest een belangrijke
rol vervult in de rechtspraak van het EU-Hof. Nederland is een actieve lidstaat in
procedures bij het Hof, ook in zaken waarin het EU-Handvest een rol speelt. Hieraan
voegt het kabinet toe dat ook het andere primaire recht van de Unie, zoals het EU-verdrag
en het EU-werkingsverdrag, belangrijke waarborgen bevat voor de wetgeving en het bestuur
van de EU, zoals de beginselen van attributie, subsidiariteit en evenredigheid (artikel
5 EU-verdrag). Daarmee samenhangend hecht het kabinet eraan te benadrukken dat het
toepassingsbereik van het EU-Handvest beperkt is. Volgens artikel 51, lid 1, van het
Handvest richt het EU-Handvest zich tot de lidstaten uitsluitend wanneer zij het recht
van de Unie ten uitvoer brengen. Het is vanuit het oogpunt van attributie en subsidiariteit
enkel correct dat zaken die niet onder het Unierecht vallen, niet aan het Handvest
worden getoetst.

Het kabinet is het eens met de stelling dat de kwaliteit van de leden van het EU-Hof
van groot belang is. Het rapport signaleert terecht dat de instelling van het zogenoemde
artikel 255 VWEU-comité sinds het Verdrag van Lissabon (2009) heeft geleid tot een
objectiever selectieproces van rechters en advocaten-generaal bij het EU-Hof. Nederland
hecht grote waarde aan het werk van dit comité, en juicht toe dat het comité door
middel van haar activiteitenverslagen betracht zo transparant mogelijk te zijn over
haar werkzaamheden.28

Wat betreft de suggestie van de auteurs om een «constitutionele kamer» of een appelinstantie
in te richten binnen het Hof merkt het kabinet op dat binnen het EU-Hof twee rechterlijke
colleges bestaan, namelijk het Gerecht van de Europese Unie en het Hof van Justitie,
waarbij het Hof van Justitie fungeert als appelinstantie. Het Gerecht is recent hervormd,
onder andere door verdubbeling van het aantal rechters.29 Dit biedt perspectief voor het Hof om, op termijn, bevoegdheden over te hevelen naar
het Gerecht. In dat verband wijst het kabinet op een recente wijziging van het Statuut
van het Hof.30 Hiermee is het mogelijk geworden voor het EU-Hof om bepaalde hogere voorzieningen
alleen toe te staan (geheel of gedeeltelijk) wanneer daarbij een vraag aan de orde
komt die «belangrijk is voor de eenheid, de samenhang of de ontwikkeling van het Unierecht» (artikel 58 bis Statuut Hof). Hieruit blijkt volgens het kabinet dat het EU-Hof
al bezig is met het ontwikkelen van een meer «constitutionele» taakopvatting. Het
kabinet verwacht dat deze trend zich in de toekomst zal voortzetten.

Voor wat betreft extern rechterlijk toezicht op de rechtspraak van het EU-Hof wijst
het kabinet op de EU-toetreding tot het EVRM. Nederland is zoals bekend een pleitbezorger
van deze toetreding. De EU is ook juridisch verplicht om de toetreding te realiseren
(artikel 6 VEU). Als de EU toetreedt tot het EVRM en onderworpen wordt aan het rechterlijk
toezicht van het EHRM, zal dat een belangrijke aanvulling zijn op het systeem van
«checks and balances». Toetreding betekent dat de EU-instellingen bij alles wat ze doen het EVRM moeten
respecteren. Na toetreding kan de Unie dus zelf ter verantwoording worden geroepen
in Straatsburg.

Ten aanzien van de rol van nationale rechters in het rechterlijk systeem van de EU
is het kabinet van mening dat die rol (eveneens) cruciaal is. De nationale rechter
is ook Unierechter. Het Hof ontwikkelt het Unierecht niet in isolatie, maar juist
ook in samenspel met de nationale rechters. Het kabinet juicht toe dat nationale rechters
in hun verzoeken aan het Hof wijzen op de consequenties die verschillende mogelijke
prejudiciële beslissingen voor de nationale rechtsorde(s) kunnen hebben.

In de dialoog tussen het EU-Hof en de nationale rechters zit ook een zekere spanning,
die ontstaat doordat een aantal nationale hoogste rechters, ondanks de voorrang van
EU-recht, Europese integratie blijven toetsen aan de eigen Grondwet. De recente kritische
uitspraak van het Duits Constitutioneel Hof over het opkoopprogramma van de ECB is
hiervan een voorbeeld. Deze spanning is er altijd geweest binnen de EU, en heeft niet
per se een negatief effect op de EU. De ontwikkeling van fundamentele rechten in het
EU-recht is daarvan een goed voorbeeld. Deze ontwikkeling is juist binnen het EU-Hof
in gang gezet door de nationale constitutionele rechtspraak. Het kabinet benadrukt
het belang van naleving van uitspraken van het Hof.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok