Brief regering : Onderzoek structureel benodigd budget jeugdzorg

Nr. 760
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2020

Meermalen hebben we uw Kamer bericht dat dit jaar onderzoek plaatsvindt naar de gemeentelijke
uitgaven voor jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering ter uitvoering van
de in 2019 gemaakte bestuurlijke afspraken over een doelmatige en effectieve uitvoering
van de Jeugdwet. Bijgevoegd ontvangt u, mede namens de Minister van BZK en de Minister
voor Rechtsbescherming, de uitkomsten van het onderzoek dat onder gezamenlijk opdrachtgeverschap
van de ministeries van VWS, JenV, Financiën en BZK, en de VNG door onderzoeksbureau
AEF is uitgevoerd1.

Bestuurlijke afspraken 2019

Eind mei 2019 heeft het kabinet afspraken gemaakt met de VNG over het jeugdzorgbudget
van gemeenten2. Deze afspraken waren drieledig.

1. Bij voorjaarsnotabesluitvorming 2019 heeft het kabinet extra financiële middelen voor
de jeugdzorg beschikbaar gesteld aan gemeenten voor de jaren 2019, 2020 en 2021. Dit
betreft respectievelijk € 420 miljoen, € 300 miljoen en € 300 miljoen.

2. Er zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over een beter, effectiever en efficiënter
werkend jeugdhulpstelsel. Geconstateerd is dat enkel extra financiële middelen niet
de oplossing zijn. Onderdeel van deze bestuurlijke maatregelen was het onderzoek naar
meer inzicht in de besteding van jeugdhulpmiddelen dat ik uw kamer begin 2020 heb
toegestuurd3.

3. Er is afgesproken om in 2020 onderzoek te verrichten naar of, en zo ja in welke mate,
gemeenten structureel extra middelen nodig hebben bij een doelmatige en doeltreffende
uitvoering van de Jeugdwet.

4. Er is afgesproken dat de resultaten van het onderzoek als inbreng dienen voor de komende
kabinetsformatie. De uitkomsten van het onderzoek zijn zwaarwegend.

Ondertussen is bij Miljoenennota 2021 (Kamerstuk 35 570, nrs. 1 en 2) besloten om de tijdelijke extra middelen voor Jeugdzorg ad € 300 miljoen op jaarbasis
te verlengen tot en met 2022.

Opzet onderzoek

Het onderzoek moest antwoord geven op vier vooraf geformuleerde hoofdvragen4:

I. Hoeveel budget hebben gemeenten structureel nodig voor een doelmatige en doeltreffende
uitvoering van de huidige Jeugdwet, binnen de context van de transformatiedoelen van
de Jeugdwet?

II. Welke (budgettaire) maatregelen kunnen worden genomen om te bereiken dat gemeenten
de Jeugdwet doelmatig en doeltreffend uitvoeren?

III. Gegeven de uitkomst van vraag 1), zijn er structureel extra middelen nodig ten opzichte
van het huidige budget, en zo ja in welke mate, gegeven een doelmatige en doeltreffende
uitvoering van de Jeugdwet?

IV. Welke aanpassingen in de Jeugdwet/jeugdstelsel kunnen bijdragen aan een beperking
van de uitgaven vanuit de Jeugdwet?

AEF heeft deze onderzoeksvragen vertaald in een aanpak bestaande uit 4 stappen.

– In stap 1 is gekeken naar de omvang van de uitgaven van gemeenten in de jaren 2015 – 2019.
Hiertoe is gekeken naar de kosten voor individuele maatwerkvoorzieningen jeugd en
de meerkosten voor het voorliggend veld. Onder de laatste vallen de kosten voor de
gemeentelijke toegang en de kosten als gevolg van dat deel van de beleidstheorie van
de Jeugdwet dat veronderstelt dat investeringen in preventie en vroegsignalering het
beroep op zwaardere zorg doen afnemen. De meerkosten in het voorliggend veld zijn
berekend ten opzichte van 2014, het jaar voor de decentralisatie.

– Stap 2 uit het onderzoek is het bijstellen van de uitgaven 2019 voor de eventuele boeggolf.
De gedachte achter de boeggolf is dat extra kosten door investeringen in preventie
en vroegsignalering na verloop van tijd tot lagere uitgaven leiden.

– In stap 3 heeft AEF gekeken naar de sturingsmogelijkheden voor gemeenten om doelmatigheidswinst
te realiseren bij de uitvoering van de Jeugdwet binnen de huidige uitgangspunten wat
betreft onder andere doelgroep en voorzieningenniveau. Dit heeft AEF gedaan door een
aantal maatregelen te onderzoeken.

– In stap 4 heeft AEF een aantal specifieke maatregelen in beeld gebracht die tot een mogelijke
besparing leiden, maar waarvoor een wetswijziging nodig is.

AEF is het onderzoek in april 2020 gestart. Het rapport is medio december door de
stuurgroep bestaande uit de opdrachtgevers van het onderzoek vastgesteld.

Belangrijkste uitkomsten van het onderzoek

De belangrijkste bevindingen van het onderzoek zijn de volgende:

• Stap 1: Gemeenten geven in 2019 € 1,6 tot € 1,8 miljard meer uit dan het budget dat t.b.v.
de Jeugdwet is overgeheveld naar het gemeentefonds.5 In onderstaande tabel zijn de kosten en het budget voor jeugdhulp in de periode 2015–2019
weergegeven6.

(in miljarden €)1

2015

2016

2017

2018

2019

Budget gemeenten

3,8 mld.

3,7 mld.

3,6 mld.

3,7 mld.

3,8 mld.2

Uitgaven gemeenten

3,6 mld.

3,8 mld.

4,4/4,7 mld.

4,9/5,2 mld.

5,4/5,6 mld.

Waarvan

Individuele voorzieningen

3,2 mld.

3,3 mld.

3,9 mld.

4,3 mld.

4,7 mld.

Meerkosten toegang en voorliggend veld3

0,4 mld.

0,5/0,6 mld.

0,6/0,8 mld.

0,6/0,9 mld.

0,7/0,9 mld.

Verschil (uitgaven MINUS budget)

-0,1/-0,2 mld.

0,1/0,2 mld.

0,9/1,1 mld.

1,2/1,5 mld.

1,6/1,8 mld.

X Noot

1

Afgerond op 1 decimaal.

X Noot

2

Dit is exclusief de € 420 mln. aan tijdelijk extra middelen die bij voorjaarsnota
2019 zijn toegevoegd.

X Noot

3

AEF heeft voor meerkosten toegang en voorliggend veld een bandbreedte bepaald.

○ Met name vanaf 2017 geven de gemeenten flink meer uit. In de jaren 2015 en 2016 waren
het budget en de uitgaven min of meer in evenwicht.

○ De extra uitgaven betreffen voor het overgrote deel een toename in de individuele
maatwerkvoorzieningen, maar ook de meerkosten voor het voorliggend veld laten een
stijging zien. Deze toename in de uitgaven kent verschillende oorzaken. De stijgende
uitgaven in de jaren 2015–2019 voor individuele maatwerkvoorzieningen zijn het gevolg
van (1) een toename van het aantal kinderen dat op jaarbasis jeugdzorg ontvangt (+
16%) en (2) de kosten per cliënt zijn toegenomen (+ 16%). De stijging van het aantal
cliënten in jeugdzorg wordt veroorzaakt door jeugdhulp, in het bijzonder jeugdhulp
zonder verblijf. Voor jeugdbescherming namen de cliëntaantallen eerst af, maar nemen
ze nu weer licht toe. Het niveau in 2019 lag daarmee nog 2,5% lager dan het niveau
van 2015. Het aantal cliënten jeugdreclassering daalde met 20% sinds 2015.

○ Opvallende constatering uit het onderzoek is dat de toename in het aantal jeugdigen
met name wordt veroorzaakt doordat de uitstroom achterblijft bij de instroom. De instroom
is sinds 2015 min of meer constant gebleven. De uitstroom blijft achter, doordat kinderen
sinds 2015 steeds langer jeugdhulp ontvangen. Het onderzoek heeft niet gekeken naar
de oorzaken van de achterblijvende uitstroom en de toename van kosten per cliënt.
Er worden hier wel mogelijke verklaringen voor gegeven.

○ Relatief meer gezinnen met hogere inkomens maken gebruik van jeugdhulp, met name ambulante
jeugdhulp.

• Stap 2: Het onderzoek maakt inzichtelijk dat de brede inzet op preventie en vroegsignalering
vooralsnog geen kosten bespaart, maar leidt tot een verhoogd voorzieningenniveau met
hogere kosten. De onderzoekers hebben met andere woorden de verwachte boeggolf – eerst
extra uitgaven die later leiden tot lagere uitgaven – niet kunnen aantonen. De onderzoekers
stellen vraagtekens bij onderdelen van de beleidstheorie van de Jeugdwet en concluderen
dat een maatschappelijk debat over het benodigde voorzieningenniveau gewenst lijkt.

○ De onderzoekers geven aan dat de extra inzet op preventie mogelijk wel tot een hoger
welzijn bij kinderen en hun ouders heeft geleid. Ook kunnen hierdoor besparingen in
andere domeinen zijn gerealiseerd. Dit viel echter buiten de scope van het onderzoek.

• Stap 3: In het onderzoek is ook gekeken of de Jeugdwet door gemeenten doelmatiger en doeltreffender
kan worden uitgevoerd zonder de doelgroep of het voorzieningenniveau te wijzigen.
Hiervoor hebben de onderzoekers gekeken naar 17 maatregelen die aan het begin van
het onderzoek zijn vastgesteld. Daarbij zijn veel maatregelen geselecteerd die aansluiten
bij de huidige beleidstheorie van de Jeugdwet, waarin investeren in de voorkant tot
besparingen leidt.

○ Slechts bij 5 van de 17 maatregelen is een doelmatigheidseffect aangetoond. De onderzochte
maatregelen leveren een doelmatigheidswinst op van € 190 – € 240 miljoen binnen de
Jeugdwet als aan alle randvoorwaarden is voldaan.

Een deel van deze maatregelen leidt tot hogere kosten in de Wet Langdurige Zorg en
bij de kinderopvangtoeslag.

○ De overige maatregelen leiden niet tot een besparing of heeft AEF deze niet kunnen
kwantificeren.

• In stap 4 zijn twee maatregelen bekeken, waaronder de invoering van een inkomensafhankelijke
eigen bijdrage. In de door AEF berekende variant kan hiermee € 0,8 tot € 1,2 miljard
worden bespaard cq. inkomsten worden opgehaald.

Het onderzoek rondt af met adviezen voor het Rijk en gemeenten. Aan het Rijk wordt
geadviseerd om de beleidstheorie van de Jeugdwet te heroverwegen en een fundamentele
discussie te voeren over het gewenste voorzieningenniveau. Ook gemeenten moeten de
discussie over het gewenste voorzieningenniveau voeren. Daarnaast is het advies aan
gemeenten om een grotere nadruk te leggen op normaliseren, demedicaliseren en eigen
kracht. Daarnaast kunnen gemeenten de onder stap 3 genoemde maatregelen oppakken die
tot een doelmatigheidswinst leiden. Ook wordt gemeenten geadviseerd de belemmeringen
voor uitstroom te onderzoeken en daarop te sturen en het beleid aan te scherpen op
basis van inzichten uit het onderzoek. Als laatste adviseert AEF aan gemeenten de
monitoring op beleidsdoelen te versterken, zodat tijdig bijsturen mogelijk is.

Appreciatie van het onderzoek

Het onderzoek maakt inzichtelijk dat gemeenten in 2019 € 1,6 tot € 1,8 miljard meer
hebben uitgegeven dan het jeugdbudget. Daarnaast is de conclusie van het onderzoek
dat gemeenten op basis van de huidige uitgangspunten van de Jeugdwet een structureel
tekort hebben van € 1,3 tot € 1,5 miljard wanneer gemeenten de doelmatigheidswinst
die in het onderzoek zichtbaar is gemaakt realiseren. Dit heeft ervoor gezorgd dat
de financiële situatie van gemeenten verder onder druk is komen te staan.

De uitkomsten van het onderzoek maken inzichtelijk dat de ontwikkeling van de uitgaven
niet houdbaar is. Het is daarom noodzakelijk om de effectiviteit en beheersbaarheid
te vergroten, zowel door aanpassingen aan het stelsel als door effectievere sturing.
Daarom is in onderling overleg tussen VNG en Rijk besloten om aanvullend op de afspraak
over de bestuurlijke weging van het onderzoek een stuurgroep maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet in te richten. Deze stuurgroep zal, onder leiding van een onafhankelijk voorzitter,
maatregelen uitwerken die moeten bijdragen aan de financiële beheersbaarheid van de
Jeugdwet. Bij het uitwerken van de maatregelen dient aandacht te worden besteed aan
de voorwaarden waaronder en de termijn waarop maatregelen ingevoerd kunnen worden
en effect sorteren.

Ook levert het door AEF verrichte onderzoek een aantal nieuwe vragen op. Bij de start
van het onderzoek was de verwachting dat de inzet van preventie en vroegsignalering
op termijn tot een kostenbesparing zou leiden (boeggolfeffect). Ook een deel van de
onderzochte maatregelen gericht op een doelmatigere uitvoering was gestoeld op het
uitgangspunt dat investeringen in vroegsignalering en preventie kosten kunnen besparen.
Daarvan lijkt (vooralsnog) geen sprake te zijn.

Een belangrijk nieuw inzicht uit het onderzoek is dat de groei van het aantal kinderen
dat op jaarbasis jeugdhulp ontvangt vooral toeneemt als gevolg van een achterblijvende
uitstroom, in plaats van een hogere instroom. De oorzaken van de achterblijvende uitstroom
zijn niet onderzocht. Ook de oorzaak van een hogere gemiddelde prijs per cliënt zijn
niet onderzocht. Dit impliceert dat – in aanvulling op de maatregelen die onderzocht
zijn in het onderzoek – effectieve sturingsmethoden voor gemeenten nodig zijn. In
het uitwerken van de maatregelen door de stuurgroep zijn dit belangrijke aanknopingspunten.
Hierbij zullen we ook zoeken naar de achterliggende factoren van deze conclusies en
komen met voorstellen om deze factoren te beïnvloeden.

Het onderzoek laat zien dat de groei van jeugdhulpgebruik en dito kosten vragen om
een bredere doordenking van het voorzieningenniveau.

Al deze overwegingen zullen verder worden betrokken bij de bestuurlijke weging.

Eerder7 heeft de Minister van BZK u geïnformeerd dat de voorlopige financiële gegevens van
de gemeenten over 2019 – in het bijzonder de Staatssecretaris van Financiën en de
Minister van BZK als fondsbeheerders – zorgen baren. Het onderzoek van AEF bevestigt
deze zorgen. Het kabinet spreekt daarom in februari 2021 bestuurlijk met gemeenten
over thema’s die de gemeentefinanciën raken en de mogelijkheden om tekorten terug
te dringen, waaronder de jeugdzorg.

Bestuurlijk proces

De uitkomsten van het onderzoek laten zien dat gemeenten in een paar jaar tijd na
de decentralisatie fors meer zijn gaan uitgeven aan jeugdhulp, jeugdbescherming en
jeugdreclassering. De bestuurlijke weging moet op basis van het onderzoek een antwoord
geven op de vraag hoe de omvang van het tekort via een combinatie van middelen en
maatregelen (binnen en buiten de Jeugdwet) het hoofd kan worden geboden. De stuurgroep
maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet gaat aan de slag met het uitwerken van maatregelen.

Om tot een beheersing van de uitgaven te komen moet het Rijk gemeenten faciliteren
met meer sturingsmogelijkheden en dienen gemeenten sturingsmogelijkheden beter te
benutten. Hier staan Rijk en gemeenten samen voor aan de lat. Het onderzoek maakt
duidelijk dat nadere keuzes noodzakelijk zijn ten aanzien van onder meer de inzet
op preventie, het maatschappelijk gewenste voorzieningenniveau en de uitgangspunten
van de Jeugdwet. Afhankelijk van deze keuzes zijn aanpassingen in het jeugdstelsel
nodig. De onderzoekers adviseren dat het belangrijk is als eerste ook het gesprek
te voeren over de uitgangspunten van de Jeugdwet en het gewenste voorzieningenniveau.

Ter voorbereiding op de komende kabinetsformatie gaat het kabinet met de VNG in gesprek
over de uitkomsten van het onderzoek zoals indertijd in mei 2019 afgesproken: «De resultaten van het onderzoek dienen als inbreng van de komende kabinetsformatie.
De uitkomsten van het onderzoek zijn zwaarwegend. Dit in het licht van de jeugdhulpplicht
van gemeenten en de noodzaak van sluitende begrotingen. De uitkomsten van het onderzoek
worden bestuurlijk gewogen in het licht van de door betrokken partijen verrichte inspanningen
en afgesproken bestuurlijke maatregelen. Indien Rijk en gemeenten in de bestuurlijke
weging niet tot overeenstemming komen, wordt een en ander voorgelegd aan een – gezamenlijk
benoemde – commissie van wijzen die een semi-bindend oordeel geeft (vergelijkbaar
met arbitrage).» 8

In deze bestuurlijke weging worden de uitkomsten van het onderzoek gezamenlijk besproken
en gewogen. Bij deze weging worden eveneens betrokken de door partijen verrichte inspanningen
om een beter, effectiever en efficiënter jeugdhulpstel te bewerkstelligen en eerder
afgesproken bestuurlijke maatregelen en de uitkomsten van andere onderzoeken betrokken.
Besluitvorming over een structurele oplossing in termen van benodigd budget en aanpassing
in het stelsel vanaf 2022 zal aan een volgend kabinet zijn.

Daarnaast zullen de maatregelen uit de stuurgroep maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet bij de bestuurlijke weging worden betrokken.

De bestuurlijke weging moet op basis van het onderzoek een antwoord geven op de vraag
hoe de omvang van het tekort via een combinatie van middelen en maatregelen het hoofd
kan worden geboden. Dit is het gezamenlijke voorwerk met de VNG voor de keuzes die
in de kabinetsformatie gemaakt moeten worden. De bestuurlijke weging is een zwaarwegende
inbreng ten behoeve van een nieuw kabinet om een integrale afweging te maken over
(1) financiën en (2) noodzakelijke aanpassingen aan het jeugdhulpstelsel, zowel beleidsmatig
als in de uitvoering. Met deze inbreng wordt het nieuwe kabinet in staat gesteld een
integrale afweging te maken.

Voor 1 maart 2021 wordt door het kabinet en VNG gezamenlijk een tussenstand van de
bevindingen van de stuurgroep tot dan toe en het vervolgproces bestuurlijk besproken,
waaronder de contouren van mogelijke scenario’s van middelen en (varianten van) maatregelen.
Ook bespreken partijen dan de relatie tussen deze tussenstand, de dan geldende financiële
situatie bij gemeenten en vindt het gesprek plaats over thema’s die breder de gemeentefinanciën
raken.

Mochten Rijk en gemeenten in de bestuurlijke weging niet tot overeenstemming komen,
bestaat de mogelijkheid om geschilpunten voor te leggen aan een – gezamenlijk benoemde
– commissie van wijzen die een semi-bindend oordeel geeft (vergelijkbaar met arbitrage).
Deze commissie zal haar oordeel moeten geven voordat de kabinetsformatie is afgerond.

Het oordeel van de commissie van wijzen op de geschilpunten zal eveneens aan de bestuurlijke
weging toegevoegd worden, en dient daarmee als inbreng voor de kabinetsformatie. De
doelstelling is dit proces uiterlijk 1 mei af te ronden.

Zodra de uitkomsten van de bestuurlijke weging van het bijgevoegde onderzoek en het
rapport van de stuurgroep naar aanvullende maatregelen beschikbaar zijn, zullen we
uw Kamer informeren. Dit proces zal tijdig worden afgerond, zodanig dat de opbrengsten
inbreng zijn voor de kabinetsformatie. Een volgend kabinet kan vervolgens integraal
besluiten over de inrichting van het jeugdstelsel en het bijbehorende structurele
budget voor de uitvoering van de Jeugdwet.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis