Brief regering : Rapport inzake 'Beleidsdoorlichting dienstverlening Belastingdienst'

Nr. 66 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2020

Hierbij stuur ik u het rapport «Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst»1. De beleidsdoorlichting is uitgevoerd in het kader van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
(RPE). Deze schrijft voor dat beleidsartikelen uit de Rijksbegroting periodiek worden
geëvalueerd in een beleidsdoorlichting. De voorliggende doorlichting betreft artikel
1: Belastingen van de begroting van Financiën. De algemene beleidsdoelstelling van
artikel 1 luidt:

Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsbeleid. Solide, eenvoudige
en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving is hiervoor de basis. Doeltreffende
en doelmatige uitvoering van die wet- en regelgeving zorgen ervoor dat burgers en
bedrijven bereid zijn hun wettelijke verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst
na te komen (compliance).

Onder artikel 1: Belastingen vallen zowel fiscaal beleid en wetgeving als de Belastingdienst.
In deze beleidsdoorlichting gaat het uitsluitend om het onderdeel Belastingdienst;
daarbij beperkt de doorlichting zich tot de dienstverlening aan burgers en aan ondernemers
in het Midden en Klein Bedrijf (MKB) ten aanzien van belastingen. De dienstverlening
aan grote ondernemingen, en de domeinen Douane en Toeslagen zijn geen onderdeel van
deze beleidsdoorlichting. De dienstverlening aan grote ondernemingen is integraal
onderdeel van de individuele klantbehandeling en daarmee niet afzonderlijk te evalueren.
De dienstverlening van Douane en Toeslagen komt in separate beleidsdoorlichtingen
aan bod.

De laatste keer dat de dienstverlening van de Belastingdienst in het kader van artikel
1 is doorgelicht was in 2015. De voorliggende doorlichting richt zich op de doeltreffendheid
en doelmatigheid van de dienstverlening in de periode 2015–2019. Het onderzoek is
uitgevoerd door onderzoeksbureau Panteia in samenwerking met prof. dr. Wolfgang Ebbers,
bijzonder hoogleraar ICT en strategisch innoveren in de publieke sector aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam. Ontwikkelingen in de dienstverlening in 2020 zijn in de cijfermatige
conclusies van deze beleidsdoorlichting niet meegenomen.

De beleidsdoorlichting betreft de dienstverlening door de Belastingdienst in het kader
van zijn uitvoerings- en handhavingsbeleid en sluit qua reikwijdte aan bij het begrip
dienstverlening uit het Jaarplan Belastingdienst. Dienstverlening wordt in het Jaarplan
2019 gedefinieerd als

diverse vormen en momenten van interactie met burgers of bedrijven (telefonisch, digitaal,
balie) en de samenwerking op het gebied van dienstverlening met maatschappelijke en
commerciële dienstverleners.

De RPE schrijft voor dat een onafhankelijk deskundige betrokken is bij de opzet en
uitvoering van het onderzoek om de kwaliteit te toetsen en een onafhankelijk oordeel
te geven. Deze toetsing is uitgevoerd door prof. dr. Lidwien van de Wijngaert, hoogleraar
Communicatie in organisaties van het departement Taal en Communicatie van de Letterenfaculteit
van de Radboud Universiteit. Haar oordeel is bijgevoegd2.

In deze brief vat ik eerst de belangrijkste conclusies uit het onderzoek samen. Vervolgens
reageer ik op de beleidsopties en aanbevelingen uit het rapport.

Conclusies en aanbevelingen van de beleidsdoorlichting

De resultaten en effecten van dienstverlening worden gemeten aan de hand van prestatie-indicatoren
over de compliance en over de dienstverlening. De beleidsdoorlichting laat zien dat
de realisatie van de compliance indicatoren in de onderzoeksperiode op een stabiel
hoog niveau ligt. Het is echter op basis van het beschikbare (cijfer)materiaal niet
goed mogelijk om harde uitspraken te doen over hoe de dienstverlening, naast bijvoorbeeld
massale processen en toezicht bijdraagt aan de compliance, en daarmee ook niet over
de doeltreffendheid en doelmatigheid van het instrument dienstverlening. De complexiteit
van het inzichtelijk maken van een dergelijk causaal verband is ook in de beleidsdoorlichting
van 2015 onderkend. De onderzoekers concluderen wel dat er voldoende gedragswetenschappelijke
onderbouwing is om aan te nemen dat de dienstverlening de veronderstelde impact heeft
op de compliance.

De prestatie-indicatoren over de dienstverlening laten zien dat de doelen die gesteld
zijn voor de dienstverleningsinstrumenten in veel gevallen gehaald zijn. De dienstverlening
functioneert grotendeels zoals beoogd, maar op onderdelen worden de streefwaarden
niet gerealiseerd. Dit geldt voor de bereikbaarheid en wachttijd bij de Belastingtelefoon
en de digitale voorzieningen die achter blijven bij wensen en verwachtingen van burgers
en bedrijven. Ook is nog vaak sprake van juridisch taalgebruik in de correspondentie
en verloopt het machtigen van intermediairs niet soepel.

Er zijn in deze doorlichting beleidsopties bij 20% meer en 20% minder middelen verkend.
Voorbeelden van beleidsopties bij 20% meer middelen zijn: de dienstverlening versterken
door het meer proactief benaderen van burgers en bedrijven en het uitbreiden van de
baliecapaciteit. Voorbeelden van onderzochte beleidsopties bij 20% minder middelen
zijn het terugdraaien van de extra investeringen uit de Voorjaarsnota 2020 en het
uitsluitend online aanbieden van evenementen gericht op intermediairs en (groepen
van) MKB-ondernemers.

De volgende aanbevelingen worden in de beleidsdoorlichting gedaan:

1. Voer structureel onderzoek uit naar effecten van beleid;

2. Ontwikkel diensten nog meer vanuit gebruikersperspectief;

3. Monitor onbedoelde of onvoorziene effecten;

4. Breng de kosten van beleid beter in kaart;

5. Werk aan vereenvoudiging van wet- en regelgeving;

6. Betrek ook de dienstverlenende aspecten van toezicht en opsporing en/of massale processen
bij verbetertrajecten rond dienstverlening.

Conclusie onafhankelijk deskundige

Onafhankelijk deskundige prof. dr. Lidwien van de Wijngaert geeft een positief oordeel
over het uitgevoerde onderzoek. Het onderzoek voldoet in opzet en uitvoering aan de
vereisten die de RPE daaraan stelt. Hoewel de gehanteerde onderzoeksmethoden meer
expliciet hadden kunnen worden gemaakt, doet het rapport waardevolle aanbevelingen
ten aanzien van de dienstverlening door de Belastingdienst. De uitgebreide verkenning
van de beleidstheorie en de gedragswetenschappelijke reflectie vormen, hoewel geen
expliciete conclusies worden getrokken, een basis waarop de rest van de doorlichting
is vormgegeven. De suggestie wordt gedaan om dit ook in toekomstige doorlichtingen
als uitgangspunt te nemen. Een kritische kanttekening betreft het niet systematisch
beschrijven van de samenhang van de resultaten met de uiteindelijke aanbevelingen.

Beleidsreactie

De dienstverlening van diverse uitvoeringsorganisaties aan burgers en bedrijven staat
onder druk. Ook in de dienstverlening van de Belastingdienst moet een verbeterslag
gemaakt worden. Het is van groot belang de menselijke maat in de dienstverlening te
versterken. In januari 2020 heeft de Minister van Financiën aangekondigd een onderzoek
te starten naar een fundamentele transformatie van de dienstverlening van de Belastingdienst.
Het eerste deel van dit onderzoek uitgevoerd door EY3 heeft een groot aantal knelpunten en de grondoorzaken daarvan beschreven. In het
tweede deel van het onderzoek, ook uitgevoerd door EY, zijn concrete handelingsperspectieven
beschreven voor verbetering van de dienstverlening op korte, middellange en lange
termijn met een bijbehorende routekaart. Deze zijn gericht op het verbeteren van het
executievermogen van de Belastingdienst in dezen en het versterken en vereenvoudigen
van de dienstverlening met burgers en bedrijven als vertrekpunt, en geeft handelingsperspectieven
die de naleefbaarheid en uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving verbeteren. Vanwege
het belang dat ik hecht aan de opvolging van de aanbevelingen uit deze beleidsdoorlichting,
verwijs ik daar waar de beleidsdoorlichting beleidsopties aanreikt en aanbevelingen
doet die raken aan deze knelpunten, grondoorzaken en handelingsperspectieven naar
dit rapport en de bijbehorende beleidsreactie(s). Uw Kamer is hierover separaat geïnformeerd4.

In de brief Op weg naar de beste Belastingdienst voor Nederland d.d. 14-09-2020 worden
ook activiteiten benoemd om de dienstverlening te verbeteren, zoals het blijven aanbieden
van telefonische ondersteuning aan burgers in de aangiftecampagne en het proactief
benaderen van startende bedrijven die hun BTW aangifte lijken te verzuimen. De Belastingdienst
neemt daarnaast deel aan diverse overheidsbrede initiatieven om samen met andere departementen
en uitvoeringsorganisaties de dienstverlening aan burgers en bedrijven te verbeteren,
waaronder Werk aan Uitvoering5 (WAU).

De beleidsdoorlichting geeft naar mijn mening een gedegen beschrijving van het beleidsterrein,
de motivering van het beleid, de beoogde doelen en de gerealiseerde uitkomsten in
termen van gemeten prestatie-indicatoren. Het rapport gaat in op de indicatoren van
de compliance en dienstverlening en laat overall een positief beeld zien van het functioneren
van de dienstverlening. Op onderdelen blijkt de dienstverlening echter niet te functioneren
zoals beoogd, zo is de dienstverlening te weinig ingericht vanuit het perspectief
van burgers en bedrijven, en blijven bijvoorbeeld digitale voorzieningen achter bij
wensen en verwachtingen van burgers en bedrijven. Deze punten komen naast andere knelpunten
ook naar voren in het door mij eerder aangehaalde onderzoek naar een fundamentele
transformatie van de dienstverlening.

Het rapport geeft evenals de vorige beleidsdoorlichting in 2015 het inzicht dat het
lastig is om harde (oorzakelijke) uitspraken te doen over de doeltreffendheid en doelmatigheid
van de dienstverlening in relatie tot de compliance-doelstelling. Inmiddels zijn daartoe
onder andere nieuwe prestatie-indicatoren (KPI’s) opgesteld waarin de ervaring en
beleving van burgers en bedrijven als het gaat om dienstverleningsaspecten zichtbaar
worden gemaakt. Over deze indicatoren wordt komend jaar voor het eerst gerapporteerd.
Volgens de onafhankelijk deskundige zijn er verschillende oorzaken voor het feit dat
een causale relatie tussen het door de Belastingdienst ingezette dienstverleningsbeleid
en compliantie niet goed kan worden vastgesteld. Naast dienstverlening spelen meerdere
externe factoren een rol. Dienstverlening is immers onderdeel van een groter geheel
binnen de Belastingdienst. De Belastingdienst is op zijn beurt onderdeel van een steeds
(en snel) veranderende samenleving met veranderende wensen en verwachtingen. Ik benadruk
daarom dat het verkrijgen van inzicht in de doeltreffendheid op algemeen niveau altijd
lastig zal zijn. Van losse dienstverleningsinstrumenten en -activiteiten zou door
het uitvoeren van (meer) (evaluatie)onderzoek de impact wel beter in kaart kunnen
worden gebracht, dat gebeurt nu nog onvoldoende. In mijn reactie op de aanbevelingen
ga ik daar verder op in.

Ik merk hierbij op dat het feit dat het moeilijk is om harde uitspraken te doen over
doelmatigheid en doeltreffendheid niet betekent dat het dienstverleningsbeleid van
de Belastingdienst ondoelmatig of ineffectief ís. Integendeel, dit rapport onderschrijft
de huidige uitvoerings- en toezichtstrategie van de Belastingdienst en de onderliggende
wetenschappelijke theorie, zo blijkt onder andere uit de waardevolle gedragswetenschappelijke
reflectie. Door de beleidstheorie en doelenboom expliciet te maken en vanuit gedragswetenschappelijk
perspectief daarop te reflecteren, wordt aannemelijk dat en hoe dienstverlening een
belangrijke bijdrage levert aan de compliance-doelstelling.

Tot slot merk ik op dat enerzijds doelstellingen en prestatie-indicatoren ten aanzien
van compliance en dienstverlening worden gehaald, terwijl er anderzijds nog veel te
doen is ter verbetering van onze dienstverlening. Dat blijkt ook uit andere externe
onderzoeken zoals Handelingsperspectieven voor de fundamentele transformatie van dienstverlening
van de Belastingdienst en Werk aan Uitvoering, waaraan de Belastingdienst nu werkt.
De aanbevelingen in deze beleidsdoorlichting, met name die ten aanzien van de onderzoeksfunctie,
dragen daarbij bij aan het verkrijgen van meer inzicht in de dienstverlening in de
toekomst en zijn daarnaast waardevol voor toekomstige evaluaties.

+20% en -20% beleidsopties

De verschillende beleidsopties zijn het waard om verder te onderzoeken, maar zullen
zonder een integrale aanpak van knelpunten waarschijnlijk niet voldoende kunnen bijdragen
aan het gewenste ontwikkelpad van de dienstverlening. Het onderzoek door EY toont
aan dat voor een verbetering van de dienstverlening een integrale aanpak nodig is.
Voor de concrete handelingsperspectieven en bijbehorende activiteiten verwijs ik daarom
naar het rapport door EY waarin deze handelingsperspectieven in samenhang worden uitgewerkt.
Hierover is uw Kamer apart per brief geïnformeerd. Voor wat betreft de beleidsopties
bij 20% minder middelen dienen ook deze beleidsopties bezien te worden in het licht
van het gewenste ontwikkelpad van de dienstverlening en het toekomstperspectief van
de dienstverlening van de Belastingdienst zoals in de brief van 14-09-2020 beschreven.
De onderzoekers komen in dit onderzoek tot vergelijkbare conclusies: de door hen geformuleerde
besparingsopties kunnen op korte termijn alleen worden gerealiseerd door bepaalde
vormen van dienstverlening niet of in mindere mate aan te bieden. Dit kan mogelijk
nadelige effecten hebben op de compliance, zoals ook in de gedragswetenschappelijke
reflectie is beschreven.

Een aandachtspunt betreft tot slot de kosten die gemoeid zijn met de voorgestelde
beleidsopties. Voor zowel de +20% als de -20% varianten worden in het onderzoek vrij
ruime bandbreedtes van kosten benoemd. De genoemde bedragen zijn daarmee sterk indicatief
en ook worden indirecte kosten van de beleidsopties niet inzichtelijk gemaakt. Ook
de onafhankelijk deskundige waarschuwt hiervoor. Bij de verdere verkenning en uitwerking
van de verschillende opties, in het kader van het onderzoek door EY naar handelingsperspectieven,
zal daarom naar de totale direct en indirecte kosten worden gekeken.

Aanbevelingen

Voor twee van de zes aanbevelingen verwijs ik naar de handelingsperspectieven in het
rapport van EY, het gaat hier om: ontwikkel diensten nog meer vanuit gebruikersperspectief en werk aan vereenvoudiging van wet- en regelgeving. Voor deze aanbevelingen geldt dat de handelingsperspectieven in het rapport van
EY concreet en in onderlinge samenhang worden beschreven. Ten aanzien van de aanbeveling
werk aan vereenvoudiging van wet- en regelgeving wil ik benadrukken dat het bieden van duidelijke en eenvoudige dienstverlening, gegeven
de complexiteit van wet- en regelgeving, geen gemakkelijke opgave is. Vaak is er behoefte
aan fiscaal maatwerk en daardoor ook maatwerk in de dienstverlening. Goede uitvoering
van wet- en regelgeving verdient onze voortdurende aandacht. Knelpunten die in dit
kader worden gesignaleerd, zoals veelgestelde vragen van burgers en ondernemers, vormen
waardevolle informatie voor de partijen die deze wet- en regelgeving opstellen. Door
deze knelpunten te signaleren én door te geven, draagt de Belastingdienst bij aan
de vereenvoudiging van wet- en regelgeving, in lijn met enkele handelingsperspectieven
uit Werk aan Uitvoering. Hieraan zal ik in het driehoeksoverleg tussen opdrachtgever,
eigenaar en opdrachtnemer structureel aandacht geven.

Drie van de aanbevelingen gaan over onderzoek en evaluatie: voer structureel onderzoek
uit naar effecten van beleid; monitor onbedoelde of onvoorziene neveneffecten van
dienstverlening; en betrek ook de dienstverlenende aspecten van toezicht en opsporing
en/of massale processen bij verbetertrajecten rond dienstverlening. Aanknopingspunt
voor het oppakken van deze aanbevelingen is de Strategische Evaluatie Agenda (SEA)
die in de Rijksbegroting 2020/2021 voor het eerst is opgenomen. Met de SEA willen
we de kwaliteit van beleidsevaluaties vergroten en de bevindingen meer benutten en
zo de maatschappelijke waarde van beleid vergroten. De Belastingdienst werkt in dit
kader aan een nieuwe evaluatieprogrammering om de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleid en de uitvoering daarvan beter inzichtelijk te maken door middel van
diverse soorten (synthese)onderzoek.

De Belastingdienst onderzoekt daarbij hoe de combinatie van een palet aan (deel)onderzoeken
en onderzoeksmethoden kan bijdragen aan goede onderliggende evaluaties en daardoor
meer kennis en inzicht ten aanzien van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
beleidsinstrumenten, waaronder dienstverlening. Er is daarnaast per 2021 een nieuwe
set KPI’s voor de begroting ontwikkeld, zoals in de brief van 14-09-2020 aan uw Kamer
beschreven, waarmee prestaties en ook de subjectieve beleving van burgers en bedrijven
(beter) worden gemonitord. Voorts wordt gewerkt aan het monitoren van compliance middels
een «compliance map» en aan de verdere ontwikkeling van onderzoeksmethoden en -instrumenten
in het kader van handhavingsregie (e.g. Leidraad Handhavingsregie). Kortom, toekomstige
beleidsdoorlichtingen kunnen nog aan kracht winnen door aanscherping van indicatoren,
monitoring en tussentijds (evaluatie)onderzoek. De ingezette activiteiten in het kader
van de SEA, compliance map, KPI’s voor de Rijksbegroting, evenals het uitwerken van
de mogelijkheden om daarbij op een structurele manier het perspectief van burgers,
bedrijven en financieel en/of maatschappelijk dienstverleners binnen te halen, zullen
hier naar verwachting aan bijdragen.

Met de aanbeveling breng de kosten van beleid beter in kaart gaat de Belastingdienst aan de slag. Daarbij wil ik opmerken dat dienstverlening
een breed gedefinieerd begrip is, waarbij activiteiten door de gehele organisatie
worden uitgevoerd. Ook massale en toezichtprocessen kennen elementen van dienstverlening.
Het is niet altijd mogelijk om kosten zuiver aan dienstverlening toe te schrijven.
Bij het verder ontwikkelen van de activiteiten in het kader van de SEA onderzoeken
we tevens wat de mogelijkheden zijn om met de verdere ontwikkeling van het uitgavenmodel
op toekomstige evaluaties aan te sluiten. Daar waar dat niet mogelijk blijkt, zal
ik dat aangeven.

Samenvattend wil ik mijn waardering uitspreken voor deze beleidsdoorlichting. De aanbevelingen
over het versterken van de onderzoeks- en evaluatiefunctie neem ik van harte over
met de kanttekeningen die ik daarbij heb gemaakt. De signaalfunctie van de Belastingdienst
ten behoeve van het vereenvoudigen van wet- en regelgeving ga ik een structurele plek
geven in het overleg met eigenaar en opdrachtgever. Voor de overige aanbevelingen
en de beleidsopties verwijs ik naar het rapport met de handelingsperspectieven voor
een fundamentele transformatie van de dienstverlening door EY. Uw kamer is hierover
separaat geïnformeerd.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief

De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen