Brief regering : Vervolg aanpak instandhouding Rijksinfrastructuur

Nr. 46
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2020

Nederland staat bekend om de goede infrastructuur. Sinds medio vorige eeuw is in hoog
tempo een groot deel van deze infrastructuur aangelegd. Onze woon- en werklocaties
zijn hiermee veilig en bereikbaar gemaakt. De sterke economische ontwikkeling van
Nederland is mede hierdoor mogelijk geworden. Diezelfde infrastructuur raakt nu op
leeftijd, kent een steeds intensiever en zwaarder gebruik en heeft te maken met ontwikkelingen
op het gebied van klimaat, duurzaamheid en ICT. Om het benodigde kwaliteitsniveau
voor een veilig, bereikbaar en leefbaar Nederland vast te houden zijn extra inspanningen
nodig om de instandhoudingsopgave aan te kunnen. Die opgave is een forse taak die
de komende decennia veel aandacht vraagt. Vorig jaar hebben wij uw Kamer uitgebreid
geïnformeerd over de toenemende instandhoudingsopgave1. Ons beeld was en is dat een steeds groter deel van de fondsen besteed zal moeten
worden aan de instandhouding van de netwerken.

Afgelopen zomer hebben wij uw Kamer nader geïnformeerd over onze aanpak van de instandhouding2. Om een scherper beeld te krijgen van de instandhoudingsopgave hebben Rijkswaterstaat
(RWS) en ProRail de budgetbehoefte voor instandhouding opnieuw opgebouwd en hebben
we deze extern laten valideren. Alle resultaten zijn nu beschikbaar en bevestigen
dat er voor instandhouding van de netwerken een forse opgave ligt. De validatie bij
RWS geeft helder aan dat het in stand houden van de huidige netwerken op leeftijd
ook echt een andere aanpak vergt dan het opbouwen van de Rijksinfrastructuur. Om de
instandhoudingsopgave die op ons afkomt aan te kunnen moeten het assetmanagementproces
en de daartoe benodigde (financiële) administratie bij RWS op orde worden gebracht.
Met het oog op het maatschappelijke belang van goede infrastructuur is een stevige
verbeterslag noodzakelijk. In het vervolg van de brief wordt hier nader op ingegaan.
De situatie bij ProRail is beheersbaar tot en met 2025, maar ook hier is sprake van
een hogere budgetbehoefte dan beschikbaar in de periode daarna.

In de brief van juni jongstleden hebben wij toegezegd uw Kamer hierover verder te
informeren. Dat doen we met deze brief waarin we ingaan op de validaties van de budgetbehoeften,
de specifieke maatregelen die wij treffen in de begroting om dit vraagstuk op korte
termijn te kunnen beheersen, het plan van aanpak voor verbeteringen bij RWS en tot
slot de «Staat van de Infra».

Validaties budgetbehoeften instandhouding

Wij hebben PwClRebel een validatie laten uitvoeren naar de budgetbehoefte voor instandhouding
van RWS en ProRail voor de periode 2022–2025 met een doorkijk naar 2035. Hierbij ontvangt
u de rapportage over de door RWS beheerde netwerken (bijlage 1)3. Tevens ontvangt u hierbij de aanvullende rapportage over de groei- en besparingsscenario’s
van ProRail (bijlage 2)4. De rapportage over scenario 1a «basis op orde» van ProRail heeft u met eerdergenoemde
Kamerbrief reeds ontvangen.

Budgetbehoefte instandhouding RWS-netwerken

De bevindingen van PwClRebel zijn in lijn met de bevindingen van Horvat & Partners,
waarover wij uw Kamer via de Kamerbrief van 19 juni jongstleden hebben geïnformeerd.
PwClRebel constateert ook dat de door RWS gehanteerde systematiek niet leidt tot een
transparante en navolgbare opbouw van de reeksen conform internationale standaarden5. Ook het bij Vervanging en Renovatie gevolgde proces past niet bij de onzekerheden
die het programma kent, waardoor het niet mogelijk is de hoogte van de gehele opgave
te valideren. PwClRebel stelt dat door de systematiek en werkwijze bij het opstellen
van de budgetbehoefte geen volledige validatie van de opgegeven budgetbehoefte kan
worden uitgevoerd. Het assetmanagement en de (financiële) administratie behoeft structurele
verbetering; zie ook het vervolg van deze brief over deze verbeteringen.

Ondanks de aandachtspunten geeft PwC|Rebel wel een indicatie van de behoeften: «Voor
die onderdelen van de budgetbehoefte waar de bottom-up validatie geen sluitend inzicht
geeft in de totale budgetbehoefte, hebben we middels een top-down analyse getracht
tot referentiewaardes te komen voor de budgetbehoefte. Via deze twee invalshoeken
plaatsen wij de budgetbehoefte in perspectief om tot een inschatting te komen van
de mate waarin deze realistisch is.» (bijlage 1, pagina 8). Hoewel de inschatting
van PwC|Rebel nog met onzekerheden is omgeven, leidt dit niet tot andere inzichten
ten aanzien van de budgetbehoeften zoals gemeld in onze brief van juni jongstleden.
Indien PwClRebel alle kosten voor instandhouding (VenR, DBFM, Landelijke Taken, Duurzaamheid
en Beheer en Onderhoud) optelt, komen zij voor de budgetbehoeften uit op een bandbreedte
van € 2,1 – € 2,4 miljard per jaar voor de korte termijn (2022–2025) en van € 2,3
– € 2,6 miljard per jaar voor de lange termijn (2026–2035). Daarbij is de inloop van
het uitgesteld onderhoud buiten beschouwing gelaten. De onderzoekers constateren dat
er een zekere mate van uitgesteld onderhoud en in incidentele gevallen van achterstallig
onderhoud mag zijn, mits de risico’s goed in beeld zijn. De door RWS afgegeven budgetbehoefte
voor instandhouding ligt, zowel voor de lange als korte termijn, aan de bovenzijde
van de genoemde bandbreedtes. De budgetbehoefte voor de periode 2022–2035 ligt in
de orde van gemiddeld € 1 miljard per jaar hoger dan het beschikbare budget. Hierbij
wordt nogmaals opgemerkt dat dit bedrag grote onzekerheden kent. Om een scherper beeld
te verkrijgen is verdere validatie nodig. Dit wordt opgepakt bij de uitvoering van
het plan van aanpak verbeteringen RWS.

De onderzoekers concluderen dat voor de korte termijn (periode 2022–2024) de onderhoudsbehoefte
zoals gesteld door RWS maakbaar is, behoudens het inlopen van het uitgestelde onderhoud.6 Dit is wel onder de conditie dat zich geen onvoorziene tegenvallers voordoen op aanleg
en instandhouding. Na 2025 is de benodigde personele capaciteit onvoldoende gefinancierd
en wordt de maakbaarheid een probleem.

Budgetbehoefte instandhouding ProRail

Bij onze eerdergenoemde Kamerbrief heeft u de audit van PwC|Rebel op de reeksen Beheer,
Onderhoud en Vervanging (BOV) van ProRail ontvangen. PwC|Rebel concludeert daarin
dat ProRail bij het onderbouwen van de budgetbehoefte voor scenario 1a «basis op orde»
een goede systematiek heeft toegepast die in lijn ligt met internationale standaarden.
Daarnaast doet PwC|Rebel op enkele punten aanbevelingen waar ProRail nog verder kan
verbeteren. In de subsidieaanvraag 2021 van ProRail voor beheer, onderhoud en vervanging
van het spoor zijn de resultaten van de audit van PwClRebel verwerkt. Uit de aanvraag
blijkt een totale budgetbehoefte voor scenario 1a «basis op orde» voor de periode
2022 tot en met 2025 van ca. € 6,5 miljard. Deze budgetbehoefte is opgenomen in de
ontwerpbegroting (zie «Maatregelen ProRail»). Voor de periode van 2026 t/m 2035 blijkt
de budgetbehoefte ruim € 16 miljard te zijn en is sprake van een potentieel tekort
van ca. € 1,9 miljard, zijnde circa € 200 miljoen per jaar. Komende jaren wordt hierover
met ProRail en andere partijen verder gesproken. De uitkomst wordt vervolgens meegenomen
bij de verdere aanpak van de groeiende instandhoudingsopgave en de vaststelling van
het meerjarenbudget voor de periode 2026 t/m 2029.

Eén van de aanbevelingen van het auditrapport van PwClRebel over ProRail betrof de
verdere uitwerking van het groeiscenario 1b en het besparingsscenario 2. ProRail heeft
afgelopen zomer op ons verzoek aan deze gevraagde nadere uitwerking gewerkt. Bijgevoegd
treft u de aanvullende rapportage van PwClRebel aan (bijlage 3) waarin zij de nadere
uitwerking van deze scenario’s door ProRail heeft beoordeeld7. De conclusie is dat de input voor scenario’s 1b en 2 is verbeterd, maar dat er nog
wel ruimte is voor verdere verbetering.

Budgettaire maatregelen

We hebben hard gewerkt om het budgettaire beeld zo inzichtelijk mogelijk te krijgen.
Ondanks de aandachtspunten die met de validaties naar voren zijn gekomen, is inmiddels
wel duidelijk dat de inhoudelijke en financiële opgave voor instandhouding fors is.
De validaties hebben inzichtelijk gemaakt dat de budgetbehoefte aanzienlijk hoger
ligt dan de beschikbare budgetten. Zonder aanvullende middelen stelt RWS dat het niet
mogelijk is de kwaliteit van de netwerken op het noodzakelijke niveau te houden na
2023. Voor ProRail geldt dat vanaf 2026. Het initiëren van nieuwe aanlegprojecten
wordt steeds moeilijker, door de in deze brief beschreven spanning op de instandhoudingsbudgetten.
Daarnaast wordt voor MIRT-verkenningen conform de spelregels8 75% van het benodigde budget gereserveerd. Indien al de huidige verkenningen in de
komende jaren in uitvoering zouden gaan, is nog aanvullend budget nodig van orde grootte
enkele honderden miljoenen. Ook is er sprake van structurele kostenstijgingen op het
lopende aanlegprogramma, zoals ik uw Kamer heb gemeld in de brief over de voortgang
van het MIRT-programma9. Dit tezamen zet druk op nieuwe aanlegprojecten die bijdragen aan de veiligheid,
leefbaarheid en het verdienvermogen van Nederland.

Maatregelen RWS

In 2019 hebben we vanwege het belang om de kwaliteit van de infrastructuur op niveau
te houden al maatregelen getroffen om de groei van het uitgestelde onderhoud bij RWS
te beperken en om het potentiële tekort bij ProRail terug te dringen10. In de Ontwerpbegroting 2021 heeft u kunnen zien dat er wederom aanvullende middelen
beschikbaar zijn gesteld voor instandhouding. We hebben de risicoreserveringen van
€ 470 mln. toegevoegd aan de onderhoudsbudgetten van RWS. Daarnaast wordt € 44 mln.
toegevoegd om RWS extra instandhoudings-werkzaamheden uit te laten voeren. Eveneens
is er extra budget uitgetrokken voor de apparaatskosten om de opgave te realiseren,
wat neerkomt op € 255 miljoen voor de periode 2020 t/m 2025.

Het is aan het nieuwe kabinet om te besluiten over de gewenste kwaliteit van de netwerken
en de beschikbare middelen voor aanleg en instandhouding van de infrastructuur, inclusief
de financiering van de benodigde personele capaciteit. Aangezien het nog onzeker is
wanneer het nieuwe kabinet kan aantreden, hebben wij onderzocht of het voor de jaren
2022 en 2023 mogelijk is om extra budget beschikbaar te stellen aan RWS. We hebben,
passend binnen de financiële kaders, besloten om via een kasschuif van € 700 miljoen
budget naar voren te halen, gelijk verdeeld over de jaren 2022 en 2023. Dit betreft
bestaand IenW-budget voor beheer en onderhoud uit latere jaren. De kasschuif wordt
bij voorjaarsnota doorgevoerd. Hiermee hebben we de periode tot en met 2023 beheersbaar
gemaakt.

Maatregelen ProRail

Voor ProRail geldt dat we in de ontwerpbegroting 2021 ten behoeve van de onderhoudsopgave
in de periode 2022 tot en met 2025 € 1,4 miljard hebben toegevoegd aan de onderhoudsbudgetten
voor het spoor. Dit vooruitlopend op de definitieve besluitvorming naar aanleiding
van de subsidieaanvraag 2021.

Uit de onlangs verkregen subsidieaanvraag 2021 van ProRail blijkt een totale budgetbehoefte
voor scenario 1a «basis op orde» voor de periode 2022 t/m 2025 van circa € 6,5 miljard.
De uitkomsten van de aanvullende audit door PwC|Rebel op het groeiscenario 1b en het
besparingsscenario 2 zijn betrokken bij het besluit over de subsidieaanvraag 2021
voor het jaar 2021 en de periode 2022 tot en met 2025. We hebben daarbij besloten
om voor nu geen besparingen door te voeren. De mogelijke besparingen zouden namelijk
afbreuk doen aan doelen van genomen investeringsbeslissingen, bijvoorbeeld voor betere
fietsenstallingen of toegankelijker stations. Voor de periode na 2025 blijven we hierover
met ProRail in gesprek.

Voor wat betreft het groeiscenario concluderen we dat een klein deel van de groei
zuiver beheer en onderhoud betreft. Gelet op de conclusie van het rapport, de maakbaarheid
van het «basis op orde»-scenario en de onzekerheid over de gevolgen van de coronacrisis
op de groei van het spoorvervoer worden hiervoor nu geen additionele middelen ter
beschikking gesteld. Als de situatie daar om vraagt en ProRail de onderbouwing op
orde heeft dan zullen we hier opnieuw naar kijken. Voor het deel van het groeiscenario
dat betrekking heeft op de ontwikkeling van het spoornetwerk zullen in het kader van
de aanlegprogrammering op een later moment aparte besluiten moeten worden genomen,
bijvoorbeeld in relatie tot concrete productstappen van vervoerders of ontwikkelingen
passend bij het Toekomstbeeld OV. Om de periode tot en met 2025 nagenoeg dekkend te
maken wordt aanvullend € 30 miljoen beschikbaar gesteld voor indexatieverschillen
en wordt € 90 miljoen van de risicoreservering voor de periode vanaf 2026 gebruikt
voor risico’s die zich in de periode tot en met 2025 voor kunnen doen.11

Voorgaande betekent dat ProRail voor de periode 2022 t/m 2025 voor circa € 1,4 miljard
méér aan onderhoudsproductie kan plannen dan waarvoor tot nu toe budget beschikbaar
was. ProRail staat nu voor de uitdaging om samen met stakeholders acties in gang zetten
om de toegenomen productie daadwerkelijk te gaan realiseren. Om het risico dat de
productie toch niet maakbaar blijkt te beheersen, staat een deel van het aanvullende
budget nog in latere jaren op de begroting en zal pas bij latere begrotingen naar
voren worden gehaald. Hiermee wordt de kans op onderbesteding als gevolg van maakbaarheidsproblemen
in deze periode verkleind.

Plan van aanpak verbeteringen bij RWS

Horvat & Partners en PwClRebel constateren dat RWS de kwaliteit van de ramingen sterk
heeft verbeterd. De validaties hebben ook inzichtelijk gemaakt dat structurele verbeteringen
nodig zijn om het dit jaar bereikte inzicht in de instandhouding te borgen en verder
aan te scherpen. Ik heb u daarvoor een plan met verbeteringen bij RWS toegezegd.

Het verbeteren van het assetmanagement gaat verder dan alleen de RWS-organisatie.
Voor de RWS-netwerken wordt dit daarom ondersteund en opgepakt door het hele ministerie.
We gaan het kernproces assetmanagement aanpakken, dat binnen RWS een meer centrale
inrichting en aansturing vereist. De verantwoordelijkheidsverdeling en werkwijze voor
het beheren van de netwerken gaan binnen de reguliere lijn op alle niveaus helder
en eenduidig belegd worden. We richten het assetmanagementproces zodanig in dat de
planning, uitvoering en de (financiële) rapportage alle instandhoudingsactiviteiten
omvat. Het proces vereist een informatievoorziening die volledig, uniform en actueel
is en die het mogelijk maakt centraal te kunnen sturen. Op korte termijn worden kaders
en instructies aangescherpt en verbetert RWS de areaalgegevens. Zichtbare verbeteringen
moeten onder andere in de kwaliteit van de instandhoudingsreeksen waarneembaar zijn.
Voortdurend zal geëvalueerd worden. De voortgang op het meerjarige ontwikkelplan zal
extern beoordeeld worden. De eerste keer zal zijn na 1,5 jaar, als ook voor de RWS-netwerken
een tussentijdse externe toets op de budgetbehoefte plaats gaat vinden.

Het Ontwikkelplan Assetmanagement IenW voor het hoofdwegennet, hoofdvaarwegennet en
hoofdwatersysteem treft u als bijlage 3 aan.

Rapportages Staat van de Infra

Met deze brief bieden wij u ook de rapportages «Staat van de Infra» van RWS en ProRail
aan (bijlagen 4 en 5)12. Dit is de eerste keer dat voor alle netwerken van IenW een dergelijke rapportage
aan de Kamer beschikbaar wordt gesteld. Voortaan zal via deze rapportages jaarlijks
de actuele technische toestand van het areaal inzichtelijk worden gemaakt. Samen met
de vierjaarlijkse externe validaties op de instandhoudingsopgave en de jaarlijkse
begrotingsinformatie biedt dit in de toekomst een instrument om de ontwikkelingen
in de tijd ten aanzien van kwaliteit, behoeften en budgetten in samenhang te behandelen.

Rapport RWS

Kijkend naar de nabije toekomst constateren wij op basis van dit rapport dat er aandachtspunten
en risico’s zijn, waarbij sprake is van verschillen tussen de drie netwerken. De technische
levensduur van relatief veel objecten nadert zijn einde. De veroudering leidt al incidenteel
tot beperkingen aan het gebruik, doordat RWS onder andere via inspecties er altijd
voor waakt dat er geen onveilige situaties ontstaan. Daardoor is het niet altijd mogelijk
om het afgesproken kwaliteitsniveau te behouden.

Goede instandhouding is dus noodzakelijk om te zorgen dat infrastructuur veilig en
beschikbaar blijft, wat mede door de toenemende belasting door verkeer en klimaatverandering
een uitdagende opgave wordt. Bruggen worden letterlijk zwaarder belast en de klimaatverandering
heeft invloed op het functioneren van de stuwen en gemalen in het netwerk. De verwachting
is dat in de toekomst het gebruik of de bediening vaker beperkt zal moeten worden,
mede doordat als gevolg van de toenemende belasting door verkeer en klimaatverandering
de resterende levensduur van de assets korter wordt. Het kwaliteitsniveau staat dus
onder druk. Gelet op het maatschappelijk belang van de infrastructuur moeten we daarom
aan de slag, waarbij we oog dienen te blijven houden voor de juiste balans tussen
ambities, de daartoe noodzakelijke kwaliteit en prestatieniveaus, de kosten en de
risico’s.

Een concreet voorbeeld van de noodzaak van inspecties op het areaal is de Rozenoordbrug.
Ik heb uw Kamer in de MIRT-brief geïnformeerd over de toestand van de Rozenoordbrug
die onderdeel vormt van de Ring om Amsterdam13. Tijdens een inspectie is scheurvorming geconstateerd, maar uit nader onderzoek bleek
dat er geen directe veiligheidsmaatregelen noodzakelijk waren. Wel is het nodig om
de brug continu te monitoren en verkeersscenario’s uit te werken voor het geval er
in de nabije toekomst toch maatregelen nodig zijn. Ook zal Rijkswaterstaat de brug
laten versterken. Het moeten treffen van verkeer beperkende maatregelen heeft grote
effecten, zeker op dergelijke delen van het netwerk.

Rapport ProRail

ProRail concludeert dat de technische staat van de Nederlandse spoorinfrastructuur,
net als in 2017, gemiddeld goed is. Er was over het geheel bezien sprake van weinig
storingen en het spoor is veilig en betrouwbaar. Waar ProRail met het vorige rapport
nog constateerde dat vooral wissels en spoor aan het verouderen waren, concludeert
ProRail dat deze objecten niet verder verouderd zijn ten opzichte van 2017.

ProRail concludeert dat er nauwelijks sprake is van achterstallig onderhoud, behoudens
in het havengebied Rotterdam. Over de situatie in het Rotterdamse havengebied is onlangs
het rapport van onderzoeksbureau Crisislab aan uw Kamer gestuurd14. Zoals toen aan u gemeld zal naar verwachting met de uitvoering van het plan van
aanpak de staat van de Havenspoorlijn over vier jaar weer op orde zijn. Naar aanleiding
van het Crisislabrapport is ProRail gevraagd om in de rapportages over de staat van
de infrastructuur voortaan de instandhoudingsopgave zo te beschrijven dat de opgave
zoals deze zich in de praktijk voordoet, gecombineerd wordt met de opgave die voortvloeit
uit de theoretische levensduur van de infrastructuur. Naar aanleiding van dit verzoek
heeft ProRail in een quickscan de overige infrastructuur bekeken en daaruit zijn geen
andere situaties zoals in het havengebied naar boven gekomen. Daarnaast is ProRail
gestart met de ontwikkeling van het dashboard SpoorStaat waarmee in een volgend rapport
over de staat van de infrastructuur de koppeling tussen de praktijk en de theoretische
levensduur beter gelegd kan worden.

Richting de toekomst trekt ProRail de conclusie dat de staat van de spoorweginfrastructuur
de komende jaren alleen goed blijft als daarin aanvullend wordt geïnvesteerd. Met
de besluitvorming over de beschikbare middelen voor instandhouding van het Spoor voor
de periode 2021 tot en met 2025 is deze opgave nagenoeg gedekt. Hierin is, zoals eerder
aangegeven, geen rekening gehouden met de verdere groei op het netwerk, omdat daarvoor
aparte besluitvorming plaats moet vinden in het kader van de aanlegprogrammering.

Tot slot

De Nederlandse infrastructuurnetwerken zijn van hoge kwaliteit, beschermen en ontsluiten
woon- en werklocaties en dragen zo bij aan de Nederlandse welvaart. Voor de komende
jaren hebben we met de getroffen maatregelen in de begroting de stappen gezet om de
instandhoudingsproblematiek op korte termijn beheersbaar te houden. We hebben ook
de informatie op een rij gezet en organisatorische veranderingen in gang gezet om
een nieuw kabinet gesteld te doen staan na de verkiezingen besluiten te nemen over
de verdere aanpak van de groeiende instandhoudingsopgave.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven – Van der Meer