Brief regering : MKBA Betalen naar Gebruik

Nr. 650 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2020

Tijdens het Algemeen Overleg van woensdag 4 november jl. (Kamerstuk 32 800, nr. 72) hebben de leden Snels en van Weyenberg gevraagd naar de achtergrond van enkele aspecten
uit de Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse (MKBA) die uitgevoerd is in het kader
van het onderzoek Betalen naar Gebruik (BNG) en die op 16 oktober jl. naar uw Kamer
is gestuurd (Kamerstuk 32 813, nr. 616). In deze brief ga ik in op deze verzoeken.

Methodiek

De MKBA is opgesteld conform de richtlijnen in de Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen1 van het Ministerie van IenW. Deze werkwijzer is een nadere uitwerking van de Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse (CPB/PBL, 2013). De werkwijzer is voorgeschreven voor projecten in de verkenningsfase
van het MIRT en wordt ook veelvuldig toegepast op beleidsmaatregelen met effecten
op infrastructuur. Paragraaf 3.2. van de MKBA gaat hier nader op in.

In de MKBA zijn alle effecten van de varianten van BNG (waar mogelijk) in monetaire
termen gewaardeerd (in euro’s uitgedrukt). Door het waarderen van de welvaartseffecten
kunnen alle varianten op consistente wijze met elkaar worden vergeleken. Daarbij geldt
dat in de MKBA de effecten van de varianten zijn afgezet tegen een referentiesituatie
waarin geen BNG wordt ingevoerd, en waarin per 2026 de fiscale stimulering van elektrische
voertuigen eindigt. De verschillen tussen de referentiesituatie en de varianten zijn
de effecten die inzichtelijk worden gemaakt. Hieronder ga ik dieper in op enkele aspecten
die uw leden hebben aangestipt.

Afschrijving investeringskosten

Het lid Snels heeft gevraagd naar de snelle afschrijving van de investeringskosten
en de negatieve welvaartsgevolgen waartoe dit zou leiden.

In de MKBA is allereerst uitgegaan van de invoeringskosten. Dit zijn kosten die opgebracht
worden door de maatschappij om het systeem van BNG te realiseren, en daarmee een negatief
welvaartseffect hebben. De invoeringskosten betreffen de investeringen in de opzet
van het heffingssysteem en de benodigde organisatie en de kosten van de boordapparatuur.
De MKBA is gebaseerd op de kosten uit de ambtelijke Quick scan technologische en invoeringsaspecten.
De invoeringskosten hierin zijn geraamd op 2,6 mld. euro in totaal voor alle varianten,
m.u.v. variant 1 (0,9 mld). Hierbij is in de MKBA technisch verondersteld dat betalen
naar gebruik in 2026 ingevoerd wordt en dat deze invoeringskosten in alle varianten
in de vier jaren (2022–2025) voorafgaand aan de invoering gemaakt worden. Eveneens
is aangenomen dat deze investeringskosten evenredig over de vier jaar verspreid zijn.

Daarnaast is uitgegaan van jaarlijkse kosten ten behoeve van de daadwerkelijke uitvoering
en handhaving van het systeem.

In de MKBA zijn de bedragen conform de richtlijnen exclusief afschrijvingen opgenomen.
Deze bedragen zijn vervolgens inclusief btw bepaald en voor prijspeil 2020 gecorrigeerd.
Er is in aanvulling op de vereiste investeringskosten, gekeken naar de totale kosten
over een gebruiksperiode periode van 25 jaar (2026–2050). Aangezien alle kosten over
deze periode van 25 jaar zijn meegenomen, zijn de afschrijvingstermijnen van deze
kosten die in de Quick Scan worden gebruikt niet relevant.

Het is overigens goed te noemen dat in het KPMG-rapport dat ik uw Kamer op 17 december
heb toegezonden, er wordt uitgegaan van lagere invoerings- en uitvoeringskosten. Het
KPMG-onderzoek is grotendeels geschreven na afronding van de MKBA. Lagere invoerings-
en uitvoeringskosten zouden in de MKBA hebben geleid tot lagere maatschappelijke kosten
en een verbeterde uitkomst.

Ik vind het in dit kader van belang te wijzen op het feit dat de MKBA een verkenning
van de welvaartseffecten is, die zich deels baseert op een zo goed mogelijke inschatting
van de werkelijkheid, bestaande systematiek en onderbouwde aannames. Het is echter
geen absolute reflectie van de werkelijkheid. Ook daarom zijn de gevoeligheidsanalyses
toegevoegd, om de richtingen van de welvaartseffecten te duiden en in perspectief
te plaatsen.

CO2-prijs

De studie «Nederland in 2030–2050: twee referentiescenario’s – Toekomstverkenning
Welvaart en Leefomgeving,» kortweg WLO, is de basis voor veel beleidsbeslissingen
op het gebied van de fysieke leefomgeving in Nederland. De WLO is opgesteld door het
PBL en het CPB en kent twee mogelijke toekomstscenario’s: scenario Hoog combineert
een relatief hoge bevolkingsgroei met een hoge economische groei van ongeveer 2% per
jaar, en bij scenario Laag gaat een beperkte demografische ontwikkeling samen met
een gematigde economische groei van ongeveer 1% per jaar.

Het basispad-scenario waarmee gewerkt wordt in de MKBA bevindt zich grosso modo rond
het gemiddelde van de WLO Hoog en WLO Laag-scenario’s. De WLO Hoog, de WLO Laag, en het basispad hebben eigen scenariospecifieke
CO2-prijzen, waarmee de uitkomst van de MKBA berekend wordt. Immers, bij een hogere CO2-prijs is een reductie van diezelfde CO2 meer waard hetgeen in de MKBA wordt vertaald als een positiever welvaartseffect.

Het basispad-scenario gaat uit van een CO2-prijs van € 48 per ton CO2 in 2030. Dit bedrag is lager dan benodigd om de Parijs-doelen te halen. Daarom is,
conform advies van de Planbureaus, een 2-gradenscenario als gevoeligheidsanalyse toegevoegd
waarin de temperatuurstijging beperkt blijft tot 2°C. In deze gevoeligheidsanalyse
geldt een veel hogere CO2-prijs met een ondergrens van € 100 per ton en een bovengrens van € 500 per ton in
2030.

In tabel 35 van de MKBA (p. 48) staan de CO2-prijzen van de verschillende scenario’s samengevat; in figuur 3 (p. 49) staan de
effecten van de onder- en bovengrens uit het 2-gradenscenario en het basispad-scenario
op de MKBA.

Het lid van Weyenberg vroeg naar de effecten van (prijzen bij) een 1,5-gradenscenario,
waarmee hij verwijst naar de Parijs-doelstellingen (well below 2, preferably to 1.5 degrees Celsius). Er is conform het advies van de Planbureaus gewerkt met de bovengenoemde 2-graden
gevoeligheidsanalyse. De bandbreedte van de CO2-prijs in deze gevoeligheidsanalyse is opgesteld in 2015, vóór het afsluiten van het
Parijs-akkoord. Uit latere studies naar de CO2-prijs passend bij de Parijs-doelstellingen blijkt echter dat de gehanteerde bandbreedte
goed aansluit bij de Parijs-doelen.

Discontovoet

Uw Kamer heeft ook gevraagd naar de discontovoet. De discontovoet wordt gebruikt om
toekomstige kosten en baten naar het basisjaar terug te rekenen. Het basisjaar in
de MKBA is 2020. Conform het advies van de «Werkgroep Discontovoet 2015» zijn in de
MKBA alle effecten contant gemaakt met de (standaard) discontovoet van 3%. Daarnaast
is er een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd met een discontovoet van 2,5%. Dit is gedaan
vooruitlopend op een advies van de Werkroep Discontovoet 2020 (zie hieronder). Een
lagere discontovoet betekent dat effecten (zowel positieve als negatieve effecten)
op middellange en lange termijn zwaarder gaan «meetellen» in de resulterende contante
waarde. Figuur 2 in de MKBA (p. 47) laat zien dat de effecten op het saldo beperkt
zijn.

Onlangs heeft de Werkgroep Discontovoet zijn advies uitgebracht over een nieuwe discontovoet.
De Minister van Financiën heeft uw Kamer hier op 10 november jl. over geïnformeerd
(Kamerstuk 29 352, nr. 10). In het rapport wordt geadviseerd een discontovoet te hanteren van 2¼ %, en het
kabinet heeft als beleid voorgeschreven dat dit geldt voor alle MKBA’s die worden
uitgevoerd vanaf 1 januari 2021. Hoewel de onderzoekers van de MKBA naar betalen naar
gebruik uitgingen van een nieuwe discontovoet van 2,5% en daar ook de gevoeligheidsanalyse
op hebben gebaseerd, ligt het niet voor de hand dat een discontovoet van een kwart
procentpunt lager tot heel andere uitkomsten had geleid. Immers, de aangepaste discontovoet
(van 3% naar 2,5%) liet slechts beperkte effecten zien.

Corona

Tot slot hebben uw leden gevraagd naar de effecten van corona op de (uitkomsten van)
de MKBA. In de MKBA, alsook in de onderliggende effectenonderzoeken waar de MKBA op
voortbouwt, is geen rekening gehouden met de eventuele effecten van corona. Hiervoor
is in de MKBA een voorbehoud opgenomen. Indien corona langdurige en structurele effecten
heeft op de

mobiliteit in Nederland, worden ook de effecten, kosten en baten van BNG mogelijk
anders dan in het rapport is geschetst. Het is op dit moment echter nog onduidelijk
wat de structurele effecten zijn van corona op de mobiliteit in Nederland (en daarbuiten).
De huidige situatie wordt gemonitord, maar de structurele effecten zullen pas bekend
zijn nadat de pandemie is geëindigd en duidelijk wordt in hoeverre huidige effecten
zich bestendigen in nieuwe mobiliteitspatronen.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief