Brief regering : Beleidsreactie op verschillende WODC-onderzoeken naar familierechtelijke onderwerpen

Nr. 59 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2020

De samenleving verandert continu. Zo ook de wijze waarop wij aan het gezinsleven vormgeven,
kinderen betrekken bij het nemen van belangrijke beslissingen en aankijken tegen de
positie van belangrijke personen voor het kind, anders dan de (biologische) ouders.
Ik vind het van belang dat steeds wordt bezien of het personen- en familierecht nog
passend is bij deze maatschappelijke ontwikkelingen. Daarvoor is wetenschappelijk
onderzoek nodig.

Het afgelopen jaar heb ik verschillende onderzoeksrapporten op het gebied van personen-
en familierecht aan u aangeboden en aangegeven op een later moment met een reactie
op deze rapporten te komen. Met deze brief kom ik aan die toezegging tegemoet. In
deze brief geef ik mijn reactie op de volgende WODC-onderzoeken:

I. WODC-onderzoek hoorrecht en procespositie minderjarigen

II. WODC-onderzoek eenvoudige adoptie van pleegkinderen

III. WODC-onderzoek omgang tussen grootouders en kleinkinderen

IV. WODC-onderzoek omgangsregeling tussen ouders na scheiding

Deze onderzoeken zijn behulpzaam voor het verder vormgeven van mijn beleid op het
terrein van het personen- en familierecht, zoals in het Programma Scheiden zonder
Schade en in de eindevaluatie van de herziene kinderbeschermingswetgeving. Ik ben
de onderzoekers dan ook erkentelijk voor de gedegen onderzoeken die zijn uitgevoerd.

In het navolgende geef ik eerst een samenvatting van de hoofdlijnen van mijn reactie
op de vier WODC-onderzoeken. Vervolgens wordt uitgebreider stilgestaan bij de resultaten
uit, en mijn reactie op de vier WODC-onderzoeken afzonderlijk. Tot slot bevat deze
brief een overzicht van de lopende wetgevingstrajecten.

Samenvatting hoofdlijnen reactie WODC-onderzoeken

Op hoofdlijnen is mijn reactie op de vier onderzoeken de volgende:

I. De onderzoekers bevelen in het rapport hoorrecht en procespositie van minderjarigen
aan de leeftijdsgrens voor het horen van minderjarigen te verlagen en uitgebreidere
initieermogelijkheden voor minderjarigen in de wet te creëren. Hiertoe ga ik niet
over. De reden hiervoor is dat de huidige wet rechters reeds de mogelijkheid biedt
om flexibel om te gaan met de leeftijdsgrens voor het horen van kinderen. Daarnaast
staan de uitbreiding van juridische instrumenten en extra inzet van advocaten voor
minderjarigen haaks op mijn beleid dat is gericht op dejuridisering en de-escalatie
van familierechtelijke conflicten. Ik acht het van belang dat de informatievoorziening
over de bestaande rechten van het kind in het familie- en jeugdrecht wordt verstevigd,
omdat uit het onderzoek blijkt dat minderjarigen vaak niet bekend zijn met de mogelijkheid
om onder de twaalf jaar te worden gehoord en met de bestaande initieermogelijkheden.
Ook moedig ik het aan dat het gebruikelijker wordt dat minderjarigen een steunfiguur
meenemen naar het kindgesprek zoals de onderzoekers aanbevelen. Daarnaast is blijvende
aandacht nodig voor verdere verbetering van omgevings- en contextfactoren voor minderjarigen
bij de rechtbank zodat minderjarigen optimaal kunnen participeren.

II. In het rapport eenvoudige adoptie van pleegkinderen doen de onderzoekers de aanbeveling
deze regeling in te voeren. Die aanbeveling neem ik niet over, omdat blijkt dat eenvoudige
adoptie slechts voor een specifieke groep pleegouders en kinderen in een behoefte
kan voorzien en dat dit bovendien afhankelijk is van de invulling van bepaalde randvoorwaarden.
Daarnaast leidt eenvoudige adoptie tot een vorm van meerouderschap, waarvoor het kabinet
niet kiest.

III. De onderzoekers doen in het rapport omgang tussen grootouders en kleinkinderen de
suggestie de drempel voor grootouders om de rechter te verzoeken tot omgang te verlagen.
Deze suggestie neem ik niet over. De redenen hiervoor zijn dat dit kan leiden tot
een toename van het aantal procedures en conflicten en dat de rechter binnen het huidige
juridische kader de afweging kan maken wat in het belang van het kind is. Bemiddeling
heeft verder de voorkeur boven het zetten van juridische stappen. De (andere) aanbevelingen
over de rol van grootouders heb ik onder de aandacht gebracht van de rechtspraak en
het platform Scheiden zonder Schade. Grootouders kunnen namelijk een belangrijke rol
vervullen in het leven van kinderen.

IV. In het rapport omgangsregeling tussen ouders na scheiding concluderen de onderzoekers
dat het onderzoek geen aanleiding geeft voor een wettelijk uitgangspunt van een gelijke
zorgverdeling. Voornaamste reden hiervoor is dat ouders een wettelijk uitgangspunt
als recht kunnen beschouwen en dat daarmee kan worden voorbijgegaan aan wat het beste
is voor het kind. Ik kan mij vinden in deze conclusie.

I. WODC-onderzoek hoorrecht en procespositie minderjarigen

Inleiding

Op 2 maart 2020 heb ik u het onderzoeksrapport «Kind in proces: Van communicatie naar
effectieve participatie. Het hoorrecht en de procespositie van minderjarigen in familie-en
jeugdzaken», uitgevoerd door de Universiteit Leiden in opdracht van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), aangeboden.1 Dit onderzoek is voortgekomen uit de aanbevelingen van de Staatscommissie Herijking
ouderschap in haar rapport «Kind en ouders in de 21ste eeuw».2

In het rapport zijn de resultaten neergelegd van het onderzoek naar de vraag of het
mogelijk dan wel wenselijk is om de formele procespositie en het hoorrecht van de
minderjarige in het Nederlandse civiele procesrecht betreffende familie- en jeugdzaken
uit te breiden en zo ja, op welke wijze.

Hieronder ga ik achtereenvolgens in op de volgende hoofdonderwerpen uit dit rapport:
leeftijdsgrens van het hoorrecht, de formele en informele rechtsingang van minderjarigen,
een steunfiguur voor het kind en de bijzonder curator en het verbeteren van de contextfactoren.

Leeftijdsgrens hoorrecht

Onderzoeksresultaten

In personen- en familierechtzaken waarbij minderjarigen zijn betrokken worden zij
vanaf twaalf jaar door de rechter uitgenodigd om te worden gehoord.3 Minderjarigen onder de twaalf jaar kunnen door de rechter worden gehoord, eventueel na een verzoek hiertoe van de minderjarige.
Twaalfminners worden door de rechter in beginsel niet standaard uitgenodigd voor een
kindgesprek.

Uit het onderzoek blijkt dat het horen van minderjarigen jonger dan twaalf jaar nauwelijks
gebeurt. Maar weinig minderjarigen onder de twaalf jaar blijken bekend te zijn met
de mogelijkheid om de rechter te verzoeken gehoord te worden. Dit terwijl de bevraagde
minderjarigen behoefte hebben om zelf door de rechter te worden gehoord zodat zij
hun eigen mening, verhaal en perspectief kunnen vertellen. Volgens de onderzoekers
zijn minderjarigen vanaf acht jaar vanuit neuropsychologische en pedagogische inzichten
in staat om door de rechter gehoord te worden. De onderzoekers concluderen dat de
leeftijdsgrens van het hoorrecht zou moeten worden verlaagd van twaalf naar acht jaar
en dat de rechter minderjarigen jonger dan acht jaar zou moeten kunnen horen. Daarnaast
zou volgens de onderzoekers middels een pilot bij de rechtbank verkend moeten worden
hoe minderjarigen vanaf vier jaar in de gelegenheid kunnen worden gesteld te worden
gehoord.

Mijn reactie

Minderjarigen zijn in de huidige samenleving over het algemeen goed in staat om hun
eigen mening te vormen en te verwoorden. Zij vinden het belangrijk om zelf te vertellen
wat ze willen. Dit geldt voor kinderen van alle leeftijden. De één kan en doet dit
sneller en gemakkelijker dan de ander. Ik vind het dan ook goed dat de wet de mogelijkheid
biedt om kinderen jonger dan twaalf jaar te kunnen horen in personen- en familierechtzaken
waarbij zij zijn betrokken.

De huidige wettelijke regeling biedt rechters de mogelijkheid om flexibel om te gaan
met de leeftijdsgrens van het hoorrecht. Er zijn al rechtbanken in Nederland die in
bepaalde type procedures standaard minderjarigen onder de twaalf jaar horen, bijvoorbeeld
bij kinderontvoeringszaken. Door de onderzoekers is niet gemotiveerd dat het standaard
horen van kinderen jonger dan twaalf jaar in ieder type procedure in het belang van
het kind is. Met het standaard verlagen van de leeftijdsgrens naar acht jaar zoals
de onderzoekers aanbevelen wordt een groot beroep gedaan op de capaciteit van de rechtspraak.
Het voorgaande brengt mij tot de conclusie dat ik de leeftijdsgrens voor het horen
van minderjarigen dan ook niet zal verlagen. Wel acht ik het van belang dat de informatievoorziening
rondom het horen wordt verbeterd zodat beter bekend wordt dat het ook mogelijk is
de rechter te verzoeken om te worden gehoord onder de twaalf jaar.

Vooralsnog start ik geen pilot voor het horen van minderjarigen vanaf vier jaar. Ik
vind dat de onderzoekers onvoldoende hebben gemotiveerd dat deze zeer jonge minderjarigen
kunnen begrijpen wat er gebeurt en of zij een eigen mening kunnen vormen. Daarbij
komt dat het op basis van de huidige wet ook mogelijk is om kinderen van deze zeer
jonge leeftijd te horen indien de rechter dit wenselijk acht.

Formele en informele rechtsingang van minderjarigen

Onderzoeksresultaten

Een minderjarige is in een civiele procedure in beginsel procesonbekwaam. De wettelijke
vertegenwoordigers treden namens het kind op. In de afgelopen jaren zijn verschillende
uitzonderingen in het personen- en familierecht gecreëerd voor minderjarige om zelfstandig
te procederen, zowel op formele als op informele wijze.4

De onderzoekers benoemen dat de procespositie van minderjarigen fragmentarisch is,
met veel verschillende uitzonderingen, soorten rechtsingangen en leeftijdsgrenzen.
Uit het onderzoek bij de rechtspraak blijkt dat minderjarigen de afgelopen vijf jaar
weinig gebruik hebben gemaakt van deze zelfstandige rechtsingangen. Ook de informele
rechtsingangen lijken nog vrij onbekend. Voorts blijken rechters zeer verschillend
om te gaan met informele rechtsingangverzoeken van minderjarigen. Volgens de geïnterviewde
professionals zou de wet ten aanzien van de formele procespositie van minderjarigen
op onderdelen moeten worden aangepast en de informele rechtsingang moeten worden uitgebreid.

De onderzoekers komen tot de volgende aanbevelingen:

– Maak minderjarigen van twaalf jaar procesbekwaam en geef ze een eigen zelfstandige
rechtsingang in kwesties rondom afstamming, adoptie, scheiding, gezag en omgang en
kinderbeschermingsmaatregelen.

– Geef minderjarigen de mogelijkheid om zelfstandig hoger beroep in te stellen tegen
deze beslissingen.

– Minderjarigen die in gezags- en kinderbeschermingskwesties van hun zelfstandige rechtsingang
gebruik maken moeten worden bijgestaan door een advocaat.

– Minderjarigen van twaalf jaar en ouder die te maken krijgen met een machtiging uithuisplaatsing
in het kader van een maatregel van ondertoezichtstelling of voogdij na gezagsbeëindiging
moeten zelfstandig worden bijgestaan door een advocaat.

– Minderjarigen jonger dan twaalf jaar moeten worden bijgestaan door een bijzondere
curator.

– Introduceer voor minderjarigen van acht tot twaalf jaar, en onder de acht jaar indien
zij in staat zijn tot een redelijke waardering van hun belangen ter zake, een informele
rechtsingang voor alle zaken betreffende gezag, zorg- en opvoedingstaken, omgang,
informatie, na huwelijk of samenwonen en kinderbeschermingsmaatregelen. Zowel in situaties
met als zonder een eerdere beslissing van de rechter hierover.

– Wijs een bijzondere curator toe aan minderjarigen die een beroep doen op de informele
rechtsingang.

Mijn reactie

In de huidige wet is een balans aangebracht tussen enerzijds het serieus nemen van
minderjarigen en anderzijds het beschermen van minderjarigen tegen het onverhoeds
procedures starten waarmee conflicten tussen het kind en het gezin kunnen worden versterkt
doordat kinderen in bepaalde gevallen een (in)formele rechtsingang hebben in de wet.
Minderjarigen blijken nauwelijks gebruik te maken van deze initieermogelijkheden.

Uit het onderzoek wordt mij ook onvoldoende duidelijk wat de noodzaak is van de uitbreiding
(in)formele rechtsingang, terwijl deze wel verstrekkende gevolgen heeft voor de procedures.
Een formele rechtsingang vergroot in mijn ogen het risico op conflicten tussen de
minderjarige en zijn gezinsleden. Mijn beleid is juist gericht op dejuridisering en
de-escalatie. In de programma’s Scheiden zonder Schade en Herziening rechtsbijstand
zoek ik naar een nieuwe aanpak om familierechtelijke conflicten te de-escaleren en
dejuridiseren. Nieuwe juridische instrumenten en extra advocaten om een in beginsel
niet-juridisch conflict op te lossen, staan haaks op dit beleid. Daarnaast merk ik
op dat de aanbevolen uitbreiding van de procespositie van minderjarigen met toevoeging
van een advocaat extra werklast betekent voor de rechterlijke macht en extra kosten
voor de rechtsbijstand. Het voorgaande brengt mij tot de conclusie dat ik de aanbevelingen
tot uitbreiding van de (in)formele procespositie van minderjarigen niet overneem.

Wel acht ik het van belang dat informele verzoeken van minderjarigen uniform worden
behandeld en dat minderjarigen beter worden geïnformeerd over hun (juridische) positie
in familierecht en jeugdzaken. Om die reden heb ik de rechtspraak gevraagd om in te
zetten op het nog meer uniform behandelen van deze informele verzoeken. Ook besteed
ik aandacht aan het verbeteren van de informatievoorziening voor minderjarigen over
hun procespositie.

Aan het eind van dit jaar ontvang ik een advies over het toekomstscenario jeugd- en
gezinsbescherming. In het kader daarvan zal ik mede geadviseerd worden over de ondersteuning
van kind en ouders in dit soort zaken. Ik zal deze aanbevelingen dan samen bezien
met de door de onderzoekers in het onderhavige rapport gedane aanbeveling over zelfstandige
bijstand voor het kind in zaken betreffende machtiging uithuisplaatsing en voogdij
na gezagsbeëindiging. Los hiervan kan de rechter in dit soort zaken op dit moment
al een bijzondere curator benoemen indien de belangen van het kind in strijd zijn
met de belangen van de ouders.

Steunfiguur kind en bijzondere curator

Onderzoeksresultaten

De belangen van minderjarigen worden in familie- en jeugdrechtprocedures in beginsel
behartigd door de wettelijk vertegenwoordigers, meestal de ouders. In geval de belangen
van de wettelijk vertegenwoordigers in strijd zijn met die van de minderjarige kan
de rechter een bijzondere curator benoemen voor het kind ter behartiging van diens
belangen.5

Uit het onderzoek blijkt dat een ruime meerderheid van de bevraagde professionals
van mening is dat de minderjarige in het huidige stelsel onvoldoende ondersteuning
heeft in familie- en jeugdrechtprocedures. De onderzoekers vinden dat de mogelijkheid
om bij een kindgesprek een steunfiguur mee te nemen, gangbare praktijk moet worden.
Deze steunfiguur is een zelf gekozen vertrouwenspersoon, bijvoorbeeld de buurvrouw
van het kind. Wat betreft de bijzondere curator benoemen de onderzoekers dat de mogelijkheid
tot benoeming van een bijzondere curator de laatste jaren steeds vaker wordt gebruikt.
Tegelijkertijd concluderen zij dat de toepassingsvereisten van artikel 1:250 BW moeten
worden aangepast zodat het gemakkelijker wordt een bijzondere curator aan te wijzen
voor minderjarigen. Daarnaast zou de bijzondere curator voor minderjarigen vanaf twaalf
jaar niet zelf invulling moeten geven aan de belangen van het kind, maar deze als
advocaat de mening van de minderjarige moeten vertegenwoordigen. Ook zouden minderjarigen
jonger dan acht jaar standaard moeten worden ondersteund door een bijzondere curator,
aldus de onderzoekers.

Mijn reactie

Een gesprek met een rechter kan spannend zijn voor een minderjarige. Ik acht het dan
ook van belang dat minderjarigen die betrokken zijn bij een familie- of jeugdrechtprocedure
hierin op passende wijze worden ondersteund. Ik moedig de mogelijkheid aan dat het
gangbare praktijk wordt voor het kind om bij het kindgesprek een steunfiguur mee te
kunnen nemen. Het is belangrijk dat het kind zelf een steunfiguur, bij voorkeur een
volwassene, aanwijst en dat het niet iemand is die de ouders aanwijzen. Deze persoon
kan het kind fysiek begeleiden bij het bezoek aan de rechtbank, zowel vóór als na
het kindgesprek. Of deze persoon ook aanwezig is tijdens het kindgesprek, is aan de rechter. Voorstelbaar is dat dit in een individueel geval
onwenselijk is vanwege mogelijke beïnvloeding van het kind. Het (volwassen) steunfiguur
kan het kind voorafgaand aan de zitting zo mogelijk ook informeren over de inhoud
van de procedure en de algemene gang van zaken op de rechtbank, hetgeen eveneens een
aanbeveling is van de onderzoekers.

Ook een minderjarige onder de acht jaar kan zich bij het kindgesprek laten ondersteunen
door een steunfiguur. Bovendien heeft de rechter in het huidige systeem de mogelijkheid
om in bepaalde gevallen waarin dit noodzakelijk is, een bijzondere curator voor het
kind aan te wijzen. Ik neem daarom niet de aanbeveling over dat kinderen onder de
acht jaar die gebruikmaken van het hoorrecht standaard moeten worden ondersteund door
een bijzondere curator.

Via de website van de rijksoverheid en de Rechtspraak is een brochure van de Rechtspraak
beschikbaar waarin meer informatie over het kindgesprek te vinden is.6 Deze informatie zal worden uitgebreid in die zin dat het kind wordt geïnformeerd
over de mogelijkheid van het meenemen van een steunfiguur bij het kindgesprek. Dit
kan bijvoorbeeld door dit punt op te nemen in de uitnodigingsbrief van de rechtbank
voor het kindgesprek. Ik merk voorts op dat verscheidene landelijke programma’s – zoals
Zorg voor de Jeugd en Scheiden zonder Schade – veel belang hechten aan het inzetten
van een steunfiguur, als een kind jeugdhulp ontvangt of als diens ouders uit elkaar
gaan.

De huidige formulering van artikel 1:250 BW biedt naar mijn mening verder voldoende
ruimte om een bijzondere curator voor het kind aan te wijzen indien dit nodig is.
Ook in geval ouders niet in staat zijn het probleem van een kind te overzien of goed
naar voren te brengen kan immers een bijzondere curator worden aangewezen.7 Daarnaast blijkt uit de rechtspraak dat een bijzondere curator in uiteenlopende zaken
wordt benoemd. Om die reden zie ik geen aanleiding artikel 1:250 BW te wijzigen. Evenmin
ben ik van oordeel dat de taak van de bijzondere curator voor kinderen vanaf twaalf
jaar zou moeten wijzigen in het enkel vertolken van de mening van de minderjarige
als advocaat in plaats van belangenbehartiging. Dit verschil in taak draagt niet bij
aan de duidelijkheid over de positie van de bijzondere curator in het proces.

Verbeteren contextfactoren

Onderzoeksresultaten

Bij de wettelijke mogelijkheden voor minderjarigen om te participeren familie- en
jeugdrechtprocedures spelen omgevings- en contextfactoren bij de rechtbank en tijdens
een kindgesprek een belangrijke rol.

Het horen van minderjarigen moet volgens de onderzoekers in een veilige omgeving gebeuren.
De onderzoekers benadrukken dat deze minderjarigen door ervaringen in hun thuissituatie
vaak een achterstand hebben voor wat betreft hun «basisveiligheid», waardoor contextfactoren
des te belangrijker zijn om een veilige omgeving voor deze minderjarigen te creëren.
De onderzoekers concluderen dat de huidige rechtspraktijk geen optimaal kindvriendelijke
procedures biedt waar minderjarigen effectief worden gestimuleerd, ondersteund en
geïnformeerd. In het rapport worden de volgende aanbevelingen gedaan:

– Nader onderzoek naar wat precies moet worden verstaan onder «kindvriendelijk»;

– Blijvende aandacht voor het effectief informeren van minderjarigen over hun rechten
ten aanzien van familie- en jeugdprocedures;

– Op een kindervriendelijke wijze oproepen van de minderjarige;

– Kindervriendelijke wachtruimtes en ruimtes waar het kindgesprek plaatsvindt;

– Meer aandacht voor het voorkomen van onwelkome ontmoetingen tussen de minderjarige
en andere betrokkenen in de procedure bij de rechtbank;

– Voldoende tijd voor het kindgesprek en investering in een langere tijdsduur voor deze
gesprekken;

– Training en scholing voor rechters;

– Meer aandacht voor het terugkoppelen van de uitspraak aan de minderjarige, in het
bijzonder de wijze waarop de mening van de minderjarige van invloed is geweest op
de rechterlijke beslissing.

Mijn reactie

Voor minderjarigen is het spannend om opgeroepen te worden voor een kindgesprek. Een
rechtbank en een rechter staan ver af van de leef- en denkwereld van een minderjarige,
waardoor het extra belangrijk is om manieren van communiceren te zoeken die goed aansluiten
bij die wereld.

Bij de rechtbanken is de afgelopen jaren steeds meer aandacht voor kindvriendelijkheid
in familie- en jeugdrechtprocedures. Zo is inmiddels een kindvriendelijke oproepbrief
ontwikkeld waarin minderjarigen worden verwezen naar de website Externe link:www.rechtvoorjou.nl waarop informatie over de rechtspraak voor jeugdigen is te vinden. Daarnaast beschikken
de meeste gerechtsgebouwen over kindvriendelijke wachtruimtes en gesprekskamers. Voor
onwelkome ontmoetingen is aandacht bij de rechtspraak. Dit kan echter niet altijd
worden voorkomen en in bepaalde gevallen is hier bewust voor gekozen, omdat een kind
dan bijvoorbeeld ook bij de uitspraak aanwezig kan zijn. Er bestaat verder een professionele
standaard kindgesprekken vanuit de Gerechtshoven.8 Opleidingen in gesprektechnieken om met minderjarigen te praten, intervisie en supervisie
vinden al plaats en dit zal aandacht blijven houden binnen de rechtspraak om zo de
professionaliteit hoog te houden. Rechters hebben verder steeds meer aandacht voor
het schrijven in klare, ook voor het kind begrijpelijke taal. Hierbij wordt ook betrokken
de (kindvriendelijke) terugkoppeling van de beslissing van de rechter aan het kind.

Ik ben blij met deze ontwikkelingen en acht het van belang dat er blijvende aandacht
is voor het verder verbeteren van de contextfactoren. Dit heb ik dan ook onder de
aandacht van de Rechtspraak gebracht. Mede op verzoek van de Rechtspraak heb ik een
subsidie verstrekt voor een film over het kindgesprek. Deze film zal dienen voor opleidingsdoeleinden
en intervisie. Ook wordt een filmpje gemaakt voor minderjarigen waarin zij worden
geïnformeerd over en voorbereid op het bezoek aan de rechtbank en het kindgesprek.
Daarmee zet ik in op een betere informatievoorziening voor minderjarigen over hun
rechten ten aanzien van familie- en jeugdprocedures.

II. WODC-onderzoek Eenvoudige adoptie van pleegkinderen

Inleiding

Op 2 maart 2020 heb ik u het onderzoeksrapport «Eenvoudige adoptie van pleegkinderen», uitgevoerd door de Vrije Universiteit Amsterdam in opdracht van het WODC, aangeboden.9 Dit onderzoek is voortgekomen uit de aanbevelingen van de Staatscommissie Herijking
ouderschap in haar rapport «Kind en ouders in de 21ste eeuw».

In het rapport zijn de resultaten neergelegd van de vraag in hoeverre de invoering
van eenvoudige adoptie, zoals voorgesteld door de Staatscommissie Herijking ouderschap,
tegemoet komt aan de behoeftes en belangen van pleegkinderen en pleegouders die langdurig
voor deze kinderen zorgen. Ook gaat het rapport in op de voor- en nadelen van de invoering
van eenvoudige adoptie in het Nederlands recht.

Onderzoeksresultaten

Pleegouders die langdurig voor een pleegkind zorgen kunnen de feitelijke gezinsband
die zij met het pleegkind hebben opgebouwd juridisch vorm geven door pleegoudervoogdij
of adoptie. Het onderzoek richt zich op een vorm van eenvoudige adoptie waarbij het
juridisch ouderschap van de oorspronkelijke ouders in stand blijft, terwijl tegelijkertijd
juridisch ouderschap voor de pleegouders ontstaat. Het staat los van de vraag wie
het gezag over het kind heeft. De eenvoudige adoptie kan ertoe leiden dat een kind
familierechtelijke betrekkingen krijgt met vier ouders en hun bloedverwanten.

Het onderzoek is opgebouwd uit een juridisch onderzoek naar de pleegzorgsituatie in
2019, naar andere jurisdicties en een empirisch gedeelte dat bestaat uit een vragenlijstonderzoek,
interviews met pleegouders en pleegkinderen en een expertmeeting en interviews met
professionals. In het onderzoek zijn geen oorspronkelijke ouders van pleegkinderen
betrokken, daarom is er geen informatie over hoe zij aankijken tegen eenvoudige adoptie.

Met 13 pleegouders en 8 pleegkinderen van verschillende leeftijden zijn diepte-interviews
gehouden, maar dat leidde niet tot een antwoord op de vraag of pleegouders en pleegkinderen
eenvoudige adoptie wenselijk vinden. De meningen waren sterk verdeeld. Pleegouders
vinden het verschil tussen eenvoudige adoptie en pleegoudervoogdij niet duidelijk
en vragen zich af wat de meerwaarde van deze vorm van adoptie is ten opzichte van
pleegoudervoogdij. Daarnaast is door pleegouders het meest genoemd als tegenargument
dat de tussenpersoon in de vorm van een voogd verdwijnt en dit ingewikkeld kan worden
in de communicatie met de oorspronkelijke ouder(s). Door pleegkinderen is genoemd
dat zij het ingewikkeld vinden als zij tussen de ouders en pleegouders in komen staan.
Ze vinden het belangrijk dat ze een stem hebben in de beslissingen die over hen worden
genomen en ze willen graag bij het pleeggezin horen.

Ook uit de expertmeeting en interviews met professionals komt geen duidelijk ja of
nee naar voren op de vraag of eenvoudige adoptie mogelijk zou moeten worden. Desondanks
concluderen de onderzoekers:

«Invoering van eenvoudige adoptie is het overwegen waard omdat het tegemoet komt aan
een deel van de behoeftes en wensen van pleegouders en pleegkinderen.»

Mijn reactie

Uit dit onderzoek komt naar voren dat eenvoudige adoptie slechts voor een specifieke
groep pleegouders en -kinderen in een behoefte kan voorzien en dat dit bovendien afhankelijk
is van de invulling van de randvoorwaarden.

Het kabinet kiest niet voor een regeling meerouderschap waarbij het mogelijk wordt
dat een kind drie of vier formele ouders krijgt en heeft daarover na een grondige
analyse de Tweede Kamer geïnformeerd.10 Ook bij een regeling voor eenvoudige adoptie door pleegouders zoals beschreven in
het onderzoeksrapport zal sprake zijn van een vorm van meerouderschap. Daarom zal
ik de aanbeveling van de onderzoekers niet overnemen.

Desondanks begrijp ik de behoefte van een deel van de pleegouders en pleegkinderen
en wil verwijzen naar het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel deelgezag, dat samen
met voogdij en adoptie mogelijkheden biedt voor maatwerk.

III. Omgang tussen grootouders en kleinkinderen

Inleiding

Op verzoek van het CDA en de CU is nader onderzoek naar de positie van grootouders
opgenomen in het Regeerakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34). Om daaraan invulling te geven, is onderzoek uitgevoerd in opdracht van het WODC
door het Verwey-Jonker Instituut en de Universiteit Utrecht. Op 27 maart jl. heb ik
het rapport getiteld «Omgang tussen grootouders en kleinkinderen» aan uw Kamer aangeboden.11

Onderzoeksresultaten

De afgelopen jaren is er steeds meer aandacht voor de positie van grootouders. De
relatie van grootouders met hun kleinkinderen is sterker geworden door verschillende
factoren, zoals een stijging van de arbeidsparticipatie van vrouwen waardoor grootouders
vaker oppassen op hun kleinkinderen. Tegelijkertijd is er ook aandacht voor de situaties
waarin grootouders hun kleinkinderen niet (meer) mogen zien. Grootouders hebben geen
expliciet wettelijk recht op omgang met kleinkinderen.

Het onderzoek geeft inzicht in de wijze waarop (bestaande en aanvullende) juridische
en niet-juridische instrumenten kunnen bijdragen aan een verbeterde omgang tussen
grootouders en (minderjarige) kleinkinderen, in het belang van het kind. Onderzocht
is of, gezien de kennis over (het belang van) de relaties tussen grootouders en kleinkinderen,
de rechtspositie van grootouders versterkt zou moeten worden.

De onderzoekers stellen dat de drempel in Nederland om tot omgang te verzoeken relatief
hoog is in vergelijking met het buitenland. In Nederland moet sprake zijn van meer
dan gebruikelijk contact voordat een verzoek mogelijk is, terwijl in het internationale
juridische kader een «normale» grootouder-kleinkind relatie het uitgangspunt is.

In het rapport noemen de onderzoekers verschillende aspecten die kunnen bijdragen
aan verbeterde omgang tussen grootouders en kleinkinderen:

– Verlagen van de drempel om tot omgang te verzoeken door een andere uitleg in de rechtspraktijk
te geven van het begrip «nauwe persoonlijke betrekking» en de wens van het kind leidend
te laten zijn. Bemiddeling verdient de voorkeur boven het zetten van juridische stappen;

– In het ouderschapsplan standaard aandacht te besteden aan het contact met grootouders;

– Instanties zouden meer waarde kunnen hechten aan het contact tussen grootouders en
uithuisgeplaatste kinderen;

– Het aantal plekken waar grootouders en kleinkinderen elkaar op neutraal terrein kunnen
ontmoeten te vergroten;

– Meer maatschappelijke aandacht voor de problematiek.

Mijn reactie

Grootouders kunnen een belangrijke rol vervullen in het leven van ouders en kinderen.
De band tussen kleinkinderen en grootouders wordt daarom terecht ook juridisch beschermd.
Ik merk op dat het verlagen van de drempel om tot omgang te verzoeken ook kan leiden
tot een toename van het aantal procedures of conflicten. Ik vind het belangrijk dat
in individuele gevallen wordt afgewogen wat in het belang van het kind is. De rechter
is hiertoe in mijn ogen binnen het huidige juridische kader in staat en ik neem de
suggestie van de onderzoekers om de drempel om tot omgang te verzoeken in zijn algemeenheid
te verlagen niet over. Ik ben het eens met het standpunt van de onderzoekers dat bemiddeling
de voorkeur verdient boven het zetten van juridische stappen. Het rapport heb ik onder
de aandacht gebracht bij de Rechtspraak en het Platform Scheiden zonder Schade, waarin
onder andere de Raad voor de Kinderbescherming, Jeugdzorg Nederland en gemeenten zijn
vertegenwoordigd. Ten aanzien van de aanbeveling van de onderzoekers om in het geval
van echtscheiding in het ouderschapsplan standaard aandacht te besteden aan contact
met grootouders kan ik u melden dat dit reeds in het standaardmodel van de vereniging
van Familierecht Advocaten Scheidingsmediators is opgenomen.

Ten slotte heb ik op 4 november jl. uw Kamer het rapport aangeboden getiteld «Omgangvoorzieningen, Verkennend onderzoek omgangsvoorzieningen en omgangshuizen» van JBLorenz.12 Hieruit blijkt dat omgangsvoorzieningen ook aandacht schenken aan de toegankelijkheid
van omgangsvoorzieningen voor andere betrokkenen dan ouders, zoals grootouders. Dit
sluit aan bij de aanbevelingen uit het onderhavige onderzoek.

IV. Omgangsregeling tussen ouders na scheiding

Inleiding

Op 30 juni jl. heb ik uw Kamer het rapport aangeboden «Omgangsregeling tussen ouders
na scheiding».13

Het onderzoek maakt inzichtelijk of het wenselijk is dat er een wettelijk uitgangspunt
wordt ingevoerd dat de zorgrechten en -plichten na scheiding in beginsel gelijk verdeelt
over beide ouders.

Onderzoeksresultaten

Uit het literatuuronderzoek blijkt dat er geen argumenten zijn voor de veronderstelling
dat een wettelijk uitgangspunt van gelijke verdeling van zorgrechten en -plichten
de belangen van kinderen en ouders dient. Voornaamste reden hiervoor is volgens de
onderzoekers dat het waarschijnlijk is dat ouders een wettelijk uitgangspunt als het
hoogst haalbare gaan beschouwen waarop zij «recht» denken te hebben en dat in dat
geval kan worden voorbijgegaan aan wat het beste is voor het kind.

Mijn reactie

Ik ben het met deze constatering eens. In de wet Bevordering voorgezet ouderschap
en zorgvuldige scheiding werd vastgelegd dat het kind na de scheiding recht heeft
op gelijkwaardige verzorging en opvoeding door beide ouders. Wel moet per situatie
worden vastgesteld wat de gelijkwaardige verzorging en opvoeding precies inhoudt.
Deze wet kwam tegemoet aan de veranderende maatschappelijke realiteit waarin de vader
een belangrijkere rol is gaan spelen in de verzorging en opvoeding van kinderen. Dit
betekent dat gelijkwaardig ouderschap per definitie maatwerk is. In de praktijk betekent
dit bij ouders zonder conflicten steeds vaker dat gekozen wordt voor een vorm van
co-ouderschap; bij ouders met conflicten moet gezamenlijk vastgesteld worden welke
verhouding in zorgtaken in het belang van de minderjarigen en de ouder is.

Een wettelijk uitgangspunt van gelijkheid kan snel als een recht van beide ouders
uitgelegd worden. Dit zal bij een complexe scheiding juist conflict verhogend kunnen
werken. Ik kan mij voorstellen dat ouders die ten onrechte geen of onvoldoende omgang
hebben met hun kind, een oplossing zien in een wettelijk uitgangspunt. Het rapport
wijst in mijn ogen echter uit dat dit ook voor hen geen oplossing zou bieden zonder
voorbij te gaan aan de noodzakelijke ruimte voor een beoordeling van de omstandigheden
van het geval. Begin volgend jaar zend ik uw Kamer het rapport van het Expertteam
Ouderverstoting/complexe omgangsproblematiek en mijn beleidsreactie. Wellicht biedt
het rapport aanknopingspunten ter versterking van de positie van deze ouders. Voorgaande
betekent dat de wet op dit punt thans geen wijziging behoeft.

Wetgevingstrajecten

Als bijlage bij deze brief treft u een geactualiseerd overzicht aan van de voortgang
van het Wetgevingsprogramma Modernisering personen- en familierecht14. Het overzicht bevat een actuele indicatieve planning en een aanduiding van de grondslag,
zoals regeerakkoord, EU-verplichting, aangenomen motie of toezegging.

Ik wijs in dit verband graag op de gerapporteerde vertraging van het wetsontwerp tot
aanpassing van de Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie, die er inmiddels
toe heeft geleid dat de afronding van een ontwerp voor internetconsultatie dicht ligt
op de begin februari verwachte presentatie van het rapport van de Commissie Joustra.15 Ik acht het prudent om met het in internetconsultatie brengen van dit wetsvoorstel
te wachten op de uitkomsten van bovengenoemd rapport om het voorstel waar nodig hierop
af te stemmen.

In het kader van dit overzicht meld ik u nog dat ik in navolging op antwoorden op
Kamervragen van de leden Van der Graaf en Dik Faber in overleg ben getreden met de
Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) over de situatie van ouders waarvan
een kind voor 1995 kort na de geboorte maar voor de geboorteaangifte is overleden,
waardoor geen akte van geboorte of overlijden is opgemaakt.16 Deze ouders zullen een verzoek tot de rechter moeten doen indien zij alsnog een akte
van geboorte en van overlijden willen laten opnemen. Ook de ambtenaar van de burgerlijke
stand is bevoegd om een dergelijk verzoek te doen. Samen met de NVVB werk ik momenteel
aan een handreiking voor het doen van een dergelijk verzoek, om ambtenaren van de
burgerlijke stand te ondersteunen. Hiermee verwacht ik ouders tegemoet te komen voor
wie het zelfstandig doen van een verzoek aan de rechter een te grote barrière vormt.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker