Brief regering : Versterking kwaliteitszorg in het mbo

Nr. 482 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2020

De toenemende flexibilisering van de samenleving en de dynamiek op de arbeidsmarkt
vragen om een grotere wettelijke ruimte voor het mbo om zelf inrichtingskeuzes te
kunnen maken en zo in te kunnen spelen op dergelijke ontwikkelingen. De afgelopen
jaren heb ik hier stappen in gezet, bijvoorbeeld via het bestuursakkoord mbo1, en deze koers zal zich de komende periode doorzetten. Dit maakt een sterke kwaliteitszorg
en -cultuur op de mbo-scholen essentieel, opdat het mbo deze ruimte goed invult en
daarbij voldoende vertrouwen biedt aan betrokkenen in en om de school over de geboden
onderwijskwaliteit. Daarom waren ook afspraken over maximaal transparante verantwoording
en het stimuleren van intercollegiale consultatie ten bate van kwaliteitsverbetering,
opgenomen in het bestuursakkoord.

In deze brief informeer ik uw Kamer over de stand van zaken van de kwaliteitszorg
in het mbo en de stappen die samen met de mbo-sector worden genomen om deze verder
te versterken. Voor het bekostigd mbo betreft dit een nadere invulling van de eerdere
afspraken uit het bestuursakkoord, waarbij ik vanwege de relevantie van het thema
ook het niet-bekostigd mbo heb betrokken. Hiermee geef ik tevens invulling aan het
voornemen om «de mogelijkheid van een vorm van opleidingsaccreditatie» te verkennen in het mbo, zoals opgenomen in het Regeerakkoord. Daarnaast reageer
ik hiermee op bijgevoegd themarapport van de inspectie.

Versterken kwaliteitszorg

Mijn doel is om in samenwerking met het mbo een nog sterkere kwaliteitscultuur te ontwikkelen waarin het vanzelfsprekend is om constant bij elke instelling
de eigen kwaliteit te monitoren en evalueren aan de hand van ambitieuze kwaliteitsdoelen.
En om op basis daarvan de kwaliteit van het onderwijs van elke opleiding continu te
blijven verbeteren. Bij elke stap in deze cyclus zou sprake moeten zijn van feedback
van interne en externe stakeholders en een dialoog met hen over de behaalde resultaten.
Ondanks de goede stappen die het mbo heeft gezet, is dit doel nog niet overal bereikt
en is er ruimte voor verbetering.

Naarmate het lerend- en zelfregulerend vermogen in het mbo met betrekking tot de onderwijskwaliteit
toeneemt, kan het ministerie ook in de toekomst met vertrouwen verder gaan met de
flexibilisering van het mbo en het vergroten van de wettelijke ruimte. Deze ruimte
kan dan worden gebruikt om het onderwijs zo in te richten dat kan worden aangesloten
bij de behoeften van de regio of sector en van verschillende groepen studenten.

Stand van zaken kwaliteitszorg in het mbo

In 2018, bij het maken van het «Bestuursakkoord 2018–2022 Trots, vertrouwen en lef»
(hierna: bestuursakkoord) tussen het kabinet en de mbo-scholen, werd geconstateerd
dat in een periode van enkele jaren de mbo-scholen de kwaliteit en kwaliteitsborging
sterk hadden verbeterd. Voorbeelden waren de verbetering van de kwaliteit van examinering
en diplomering die de inspectie constateerde in de voorgaande Staten van het Onderwijs
en de verbetering van de inspectieoordelen over de kwaliteitsborging op zowel bestuurs-
als opleidingsniveau. Zo had bijvoorbeeld in 2012 van de door de inspectie onderzochte
opleidingen 27 procent een voldoende of goed op het gebied van kwaliteitsborging en
in 2018 maar liefst 78 procent.2 Op instellingsniveau was sprake van een soortgelijke verbetering.

De sector heeft dat voor een groot deel op eigen kracht gedaan. Zo is er het Kwaliteitsnetwerk
mbo, dat ik financieel ondersteun. De afgelopen jaren heeft het merendeel van de bekostigde
instellingen zich hieraan verbonden. Zij voeren systematisch instellingsaudits en
thema-audits uit vanuit een dialoogmodel, dat gericht is op leren en waarderen van
elkaar. Naast het Kwaliteitsnetwerk mbo zijn er ook andere netwerken waarin instellingen
samenwerken aan kwaliteitszorg, zoals auditpool Diagonaal. De brancheorganisatie voor
niet bekostigde onderwijsinstellingen, NRTO, heeft voor zijn leden een kwaliteitskeurmerk
ontwikkeld waaraan alle leden moeten voldoen. Ook heeft de NRTO samen met de MBO Raad
de Stichting VEMBO (Stichting Validering Examinering mbo) opgericht. De sector durft
vooruit te kijken. De MBO Raad heeft recent een toekomstvisie op kwaliteitszorg in
het mbo van 2025 gepubliceerd, waarin staat beschreven hoe de verbetering van de kwaliteitszorg
kan worden doorgezet. Belangrijke uitkomst is dat de sector naar steeds meer horizontale
verantwoording aan regionale stakeholders toewerkt. Ook wil de sector het eigenaarschap
van onderwijsteams over kwaliteit versterken.3

Deze beweging heb ik gefaciliteerd door het financieren van het Nationaal Coördinatiepunt
EQAVET (NCP EQAVET). NCP EQAVET ondersteunt het mbo bij de verbetering van de kwaliteitszorg
en versterking van de kwaliteitscultuur in samenwerking met het Kwaliteitsnetwerk
mbo en andere stakeholders, bijvoorbeeld door het opstellen van handreikingen. De
aankomende jaren zal het NCP EQAVET hiermee doorgaan.

Gezien de positieve ontwikkelingen in de kwaliteit van het mbo en versterking van
het lerend vermogen van de mbo-sector kon ik de afgelopen jaren meer wettelijke ruimte
geven en de sector stimuleren bestaande ruimte beter te benutten. Dit heb ik bijvoorbeeld
gedaan via de MBO Brigade, de mogelijkheid tot het aanbieden van cross-over kwalificaties,
het loslaten van de koppeling tussen keuzedelen en kwalificaties en via publicaties
zoals de brochure Ruimte in Regels mbo.4 Ook is het experiment Ruimte voor de Regio gestart, waarbij een aantal beroepsopleidingen
en kwalificaties met een regionale specialisatie worden vormgegeven. Tot slot ontvangt
uw Kamer ook nog dit jaar mijn brief over het toekomstperspectief op de kwalificatiestructuur.
Hierin kondig ik aan stappen te zetten om de kwalificatiestructuur flexibeler en responsiever
te maken.

Verkenning accreditatie

Het NCP EQAVET heeft een verkenning gedaan naar de mogelijkheden die het accreditatiestelsel
kan bieden voor het mbo en is hiervoor met verschillende betrokkenen in gesprek gegaan.
Uit deze verkenning bleek dat het mbo-stelsel een sterk stelsel van kwaliteitsborging
heeft, dat al elementen bevat vergelijkbaar met het accreditatiestelsel en dat nog
verder versterkt kan worden. Het huidige stelsel, met de eigen checks and balances, biedt goede waarborgen voor het leveren van onderwijskwaliteit. Ik heb daarna aanvullende
gesprekken gevoerd met mbo-instellingen en sectorraden en sluit mij op basis daarvan
aan bij de inzichten uit de verkenning. Een complete omslag naar een accreditatiestelsel
zou een grote verandering zijn die op dit moment onvoldoende meerwaarde en draagvlak
heeft.

Verbeterpunten: uitkomsten thema-rapport «de eigen beoordeling van kwaliteit in het
mbo» en sterke punten van het accreditatiestelsel in het hoger onderwijs

Om de versterking van de kwaliteitszorg vorm te geven, heb ik gekeken naar het recente
thema-onderzoek naar de beoordeling van de eigen kwaliteit in het mbo bij bekostigde
en niet-bekostigde instellingen. Hieruit volgt een viertal aanbevelingen voor verbetering.
Waar relevant heb ik een link gelegd naar het accreditatiestelsel.

Zo constateert de inspectie dat de instellingen uit het onderzoek allen over een stelsel
van kwaliteitszorg beschikken waarmee besturen het onderwijs en de examenprocessen
in kaart brengen. Vaak worden de opleidingen separaat bekeken. Bestuurders voeren
een verdergaande stap, waarbij de kwaliteit van het onderwijs over de gehele instelling
wordt beoordeeld en expliciet vergeleken wordt met een vooraf gestelde norm, nog niet
vaak uit. De eerste aanbeveling van de inspectie luidt dan ook dat scholen de beschikbare
informatie op opleidingsniveau beter kunnen benutten om tot een conclusie over kwaliteit
van de instelling te komen.

Wanneer besturen wel tot beoordeling overgaan, zijn de normen die bestuurders hanteren
volgens de inspectie vaak algemeen erkend en zijn ze gericht op landelijke gemiddelden
of het inspectiekader. Hiermee is de eigen beoordeling beperkt tot de basiskwaliteit.
Minder vaak zetten besturen de kwaliteit van de gehele instelling of van een opleiding
af tegen een brede maatschappelijke of regionale opdracht. Ook normen die voortkomen
uit een eigen ambitie voor kwaliteit zijn er nog niet zo vaak. Daarom luidt de tweede
aanbeveling van de inspectie aan mbo-besturen om de zelfbeoordeling te benutten om
niet alleen basiskwaliteit maar ook eigen aspecten van kwaliteit te bezien.

De derde aanbeveling van de inspectie is om anderen dan medewerkers van onderwijsinstellingen
bij de beoordeling van de kwaliteit te betrekken. In de teams die de kwaliteitsbeoordelingen
uitvoeren zitten nu namelijk vooral medewerkers van onderwijsinstellingen. Andere
partijen zoals studenten, bedrijfsleven, gemeenten of andere regionale partners worden
wel geraadpleegd, maar hebben geen beoordelende taak. Ik vind dat het mbo hierbij
kan kijken naar het accreditatiestelsel. Een belangrijk onderdeel van het accreditatiestelsel
is de grote betrokkenheid van belanghebbenden (onder andere studenten en het afnemend
werkveld) bij de beoordeling van kwaliteit, doordat zij structureel deelnemen aan
visitatiepanels.

De inspectie adviseert scholen ten slotte om het proces en het resultaat van de beoordelingen
van de eigen kwaliteit beter inzichtelijk te maken zodat een betrouwbaar beeld ontstaat,
dat voor de inspectie ook een bruikbaar startpunt voor haar toezicht is. Het is in
het mbo-veld nog geen gewoonte om extern te verantwoorden hoe het proces van de eigen
beoordeling is ingericht, wat het resultaat van de beoordeling is en hoe het vervolg
van de eigen beoordeling er uitziet. Dit maakt dat het voor de inspectie niet transparant
genoeg is hoe besturen invulling geven aan hun bestuurlijke verantwoordelijkheid en
of dat tot betrouwbare informatie leidt. Hierbij zie ik dat het accreditatiestelsel
een hoge mate van externe verantwoording kent over de kwaliteit en de beoordeling
daarvan, bijvoorbeeld doordat alle visitatierapporten online vindbaar zijn via de
website van de NVAO. En het accreditatiestelsel is gebouwd op het principe van peer
review: vergelijkbare opleidingen worden vergeleken met elkaar via de visitatiepanels
waar ook peers (vakgenoten) in deelnemen. Bij het visitatiepanel in het ho is daarnaast
altijd een onafhankelijke deskundige betrokken. Er zijn duidelijke afspraken, die
de NVAO controleert, over wat deze onafhankelijkheid precies inhoudt. In een vervolgtraject
zullen we bezien of het mbo deze punten kan benutten bij het versterken van de kwaliteitszorg.

Voor uitgebreidere informatie over het inspectieonderzoek en bovengenoemde aanbevelingen,
verwijs ik uw Kamer naar het complete bijgevoegde rapport5.

Verbeteracties

Naar aanleiding van de bovenstaande analyse, ben ik gekomen tot een aantal afspraken
met de mbo-sector en belanghebbenden van het mbo over verbeteracties. Voor de bekostigde
mbo-scholen paste dit bij de afspraken die omtrent kwaliteitszorg waren opgenomen
in het bestuursakkoord. Maar aangezien kwaliteitszorg en de aanbevelingen van de inspectie
ook van toepassing zijn op het niet-bekostigd mbo, heb ik die sector erbij betrokken.
Zo heb ik met de bestuurlijke partners uit de mbo-sector de afspraak gemaakt dat we
nadere duiding gaan geven aan de wettelijke eisen van kwaliteitszorg in het beroepsonderwijs.
Ook zet ik in op het vergroten van het leren tussen de mbo-scholen, door peer reviews
en bench-learning systematisch onderdeel te maken van de kwaliteitszorg in het mbo.
Tot slot ondersteun ik deze acties via het onderwijstoezicht, om zo een perspectief
en beloning te bieden aan de mbo-scholen die hun kwaliteitszorg duurzaam op orde hebben.

Doel 1: Verbeteren kwaliteitscultuur en kwaliteitszorg

Bestuurlijke afspraken over ambitieuzere invulling van elementen van kwaliteitszorg
in het mbo.

Samen met de MBO Raad, NRTO en de inspectie ga ik de elementen met betrekking tot
kwaliteitszorg in het mbo nader uitwerken.6 Ook zal ik de Beroepsvereniging voor mbo-opleiders (BVMBO) betrekken, kwaliteitszorg
ligt immers deels in de handen van docenten en onderwijsteams. Nadere duiding van
deze elementen biedt besturen en onderwijsteams handvaten om hun kwaliteitszorg effectief
te versterken. Zo kunnen we de ingezette lijn, waarbij de sector het eigenaarschap
over de onderwijskwaliteit op zich heeft genomen en de kwaliteitszorg heeft verbeterd,
doorzetten. Door de uitwerking samen te maken, kunnen we ook afspreken wat er nodig
is vanuit scholen op het gebied van kwaliteitszorg om effectief aanspraak te maken
op proportioneel onderwijstoezicht (zie ook bij doel 3). De uitwerking zal ik Uw Kamer
in 2021 doen toekomen. Hierbij zijn de volgende elementen in ieder geval aan de orde:

a) Onderwijskwaliteit

Zoals de inspectie aangeeft, kunnen er door besturen hogere ambities worden gehanteerd
bij het beoordelen van de onderwijskwaliteit waaraan duidelijke doelen («normen»)
worden verbonden die gemonitord en geëvalueerd kunnen worden. Ik ga samen met de sector
uitwerken wat we kunnen doen om een meer ambitieuze invulling te geven aan het monitoren
en regelmatig beoordelen van de onderwijskwaliteit.

b) Onafhankelijke deskundige

We gaan duidelijke afspraken maken over de onafhankelijkheid van betrokken deskundigen,
waaronder peers, om zo te zorgen voor een stimulans van de professionaliteit van eigen
kwaliteitsbeoordelingen door een objectieve externe blik.

c) Belanghebbenden

Door uit te werken welke belanghebbenden minstens betrokken moeten worden bij de kwaliteitsbeoordeling,
zowel intern als extern, wordt de horizontale dialoog versterkt. Studenten, alumni,
vakgenoten (peers) en het afnemend bedrijfsleven zijn daarbij zeker aan de orde.

d) Openbaarmaking

De inspectie constateerde dat scholen beter extern kunnen verantwoorden over het proces
en het resultaat van de beoordelingen van de eigen kwaliteit dan nu gebeurt. Samen
met het mbo wil ik uitwerken hoe we dat kunnen vormgeven. Dit moet ertoe leiden dat
elke belanghebbende, regionaal en nationaal, op passende wijze informatie krijgt over
de onderwijskwaliteit van een mbo-opleiding en -school ten bate van een goede (horizontale)
dialoog over kwaliteit.

De MBO Raad geeft aan dat zij verwacht deels uitvoering te kunnen geven aan dergelijke
bestuurlijke afspraken via sectorale referentiewaarden voor kwaliteit die zij aankomend
jaar formuleren in samenwerking met het Kwaliteitsnetwerk mbo. De eerste resultaten
hiervan worden in maart 2021 verwacht.

Doel 2: Een sector die samen leert: met en van elkaar

Stimuleren van peer reviews en andere leeractiviteiten tussen mbo-instellingen en
onderwijsteams

De peer review op opleidingsniveau van het Kwaliteitsnetwerk mbo wordt nu op aanvraag
van een onderwijsteam gedaan. Ik vind dat dit, net als in het hoger onderwijs, stelselmatiger
onderdeel zou moeten uitmaken van de kwaliteitszorg in het mbo. Daarmee versterken
we het eigenaarschap voor de onderwijskwaliteit in de onderwijsteams. Het NCP EQAVET
en het Kwaliteitsnetwerk mbo kunnen onderwijsteams hierbij ondersteunen met tools
en trainingen. Ook gaat NCP EQAVET een ondersteunende tool maken voor besturen en
onderwijsteams die de stap willen zetten van de lerende peer review naar een meer
beoordelende peer review.

Bij deze acties zullen het Kwaliteitsnetwerk en het NCP EQAVET nauw samenwerken met
de Beroepsvereniging voor mbo-opleiders (BVMBO). Het verder ontwikkelen van de lerende
en waarderende peer reviews door de beroepsgroep zelf, kan namelijk een grote bijdrage
kan leveren aan het kwaliteitsbewustzijn bij docenten en onderwijsteams.

Externe verantwoording via MBO Transparant en geïntegreerd jaardocument

Via MBO Transparant geven de bekostigde mbo-scholen zelf inzicht in de onderwijsresultaten
op instellingsniveau en voor een aantal indicatoren ook de opleidingen daarbinnen
voor een breed publiek. Dat de sector dit uit eigen beweging openbaart, was een mooie
en goede stap. Samen met de MBO Raad heb ik de ambitie dat deze lijn wordt doorgezet
en dat MBO Transparant verder wordt uitgebreid. Er is meer informatie beschikbaar
dan nu openbaar te zien is op MBO Transparant, zoals startersresultaat, kwalificatiewinst
en medewerkerstevredenheid.

Daarnaast ga ik jaarlijks relevante thema’s uitvragen via de geïntegreerde jaardocumenten
die scholen moeten publiceren. Dit is een bestaande mogelijkheid die ik in overleg
met de MBO Raad gerichter ga benutten. Hierbij valt te denken aan thema’s als onderwijskwaliteit
op opleidingsniveau, de kwaliteit van examinering of bpv. Indien daar opvallende verschillen
uit komen, wil ik daarover bench-learning-activiteiten opzetten.

Stimuleren van grotere studentbetrokkenheid bij de kwaliteitszorg

Ik wil naast de bestuurlijke afspraken een extra stimulans geven aan de betrokkenheid
van studenten bij de kwaliteitszorg in het mbo. We financieren het NCP EQAVET de aankomende
twee jaar om een stimulerend traject op te zetten voor de mbo-scholen op het gebied
van studentbetrokkenheid. Hierbij zullen zij intensief samenwerken met de Jongeren
Organisatie Beroepsonderwijs (JOB). Middelen die ingezet gaan worden zijn het ontwikkelen
van tools voor scholen en onderwijsteams en een jaarlijkse conferentie. Aandacht zal
uitgaan naar het leren van elkaar op instellings- en teamniveau en het delen van good
practices van studentbetrokkenheid, onder andere uit het buitenland.

Doel 3: Onderwijstoezicht dat een sterke kwaliteitscultuur stimuleert

Aanpassingen in het nieuwe onderzoekskader 2021–2025

In het nieuwe onderzoekskader dat in de maak is, gaat de inspectie het principe van
proportioneel toezicht (verder) doorvoeren: het toezicht en de «zwaarte» ervan wordt
sterker afhankelijk van de kwaliteit van besturen en de daarmee samenhangende kwaliteitszorg.
Dit kan bij goede en transparante kwaliteitszorg leiden tot minder toezichtactiviteiten.
Maar ook het omgekeerde: bij een onvoldoende of niet-navolgbare kwaliteitszorg kan
er sprake zijn van méér toezicht door de inspectie dan in het huidige toezichtskader.
Uw Kamer zal in 2021 het nieuwe onderzoekskader voor het mbo ontvangen.

Criteria voor besturen om aanspraak te kunnen maken op proportioneel toezicht, zal
ik samen met de inspectie uitwerken en een plek geven in de uitwerking van de bestuurlijke
afspraken met de MBO Raad en de NRTO.

Een experiment «kwaliteitszorg en toezicht»

Ik ben voornemens een kleinschalig experiment te starten voor «koplopers» op het gebied
van kwaliteitszorg. Zij kunnen ervaring gaan opdoen met andere vormen van toezicht
door de inspectie. Dit sluit aan bij de toekomstvisie van de MBO Raad over een terughoudend
toezicht bij bewezen eigenaarschap van de sector over onderwijskwaliteit.7 Ook de NRTO streeft hiernaar. De huidige staat van de kwaliteitszorg van het mbo
is nog niet zodanig dat dit is weggelegd voor alle scholen. Een experiment samen met
koplopers, geeft mij de kans om ervaring op te doen met mogelijke toekomstperspectieven
voor kwaliteitszorg en toezicht in het mbo.

De deelnemers gaan met de inspectie oefenen met een aantal andere vormen van toezicht
en wat er nodig is om deze vorm van toezicht toe te kunnen passen. Hierbij kan onder
andere het accreditatiestelsel als voorbeeld dienen, zoals het versterken van de kwaliteitszorg
met de verplichte inzet van een beoordelende peer review. Mogelijk kan hierbij ook
het in 2021 geplande advies van de Onderwijsraad over extern toezicht worden benut.
In 2021 informeer ik Uw Kamer over de nadere invulling van dit experiment.

Tot slot

Het mbo heeft de afgelopen jaren de kwaliteitszorg sterk verbeterd. Met de afspraken
uit deze brief wil ik samen met de sector daarin nog verdere stappen zetten met als
ambitie dat er in elk team en bij elk bestuur een sterke kwaliteitscultuur is die
het mogelijk maakt om bewuste keuzes te maken binnen de kaders die er zijn, continu
zicht te houden op de kwaliteit en deze steeds verder te verbeteren. De sector heeft
laten zien dat zij dit vertrouwen waard is en dat zij net als ik hoge ambities heeft
voor de vervolgstappen de aankomende jaren. Ik heb dan ook alle vertrouwen in het
effect van de in deze brief aangekondigde verbeteracties.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven