Brief regering : Akkoord Europese jaarbegroting 2021

Nr. 154 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2020

Op 4 december jl. bereikten de Raad van de Europese Unie (de Raad) en het Europees
Parlement (EP) een politiek akkoord over de Europese jaarbegroting voor 2021, tijdens
het zogeheten conciliatiecomité. Op 14 december is deze begroting formeel aangenomen
door de Raad. Nederland steunt het bereikte akkoord. Alle lidstaten hebben ingestemd.
In deze brief informeer ik uw Kamer over de inhoud van de overeengekomen begroting
voor 2021.

Akkoord Europese begroting 2021

In tabel 1 is een overzicht opgenomen van het bereikte akkoord over de Europese begroting
2021. Hierbij zijn ook het geamendeerde voorstel (Amending Letter 1; AL1) van de Europese Commissie en de geactualiseerde Raadspositie1 (hierna: Raadspositie) opgenomen.

Tabel 1: Vergelijking akkoord met geactualiseerde Raadspositie EU-begroting 2021 (miljoen
euro, lopende prijzen)

 

Commissie

(inclusief AL1)

Geactualiseerde Raadspositie

Akkoord

Omschrijving

Vastl.

Bet.

Vastl.

Bet.

Vastl.

Bet.

1. Interne markt, innovatie en digitaal (incl. Horizon)

20.695

17.169

20.691

17.166

20.817

17.192

2. Cohesie, veerkracht en waarden

52.883

66.205

52.827

66.157

52.862

66.154

3. Landbouw en milieu

58.523

56.802

58.519

56.798

58.569

56.804

4. Migratie en grensmanagement

2.339

2.747

2.339

2.747

2.279

2.686

5. Veiligheid en Defensie

1.709

671

1.709

670

1.709

671

6. Extern beleid

16.060

10.779

16.035

10.768

16.097

10.811

7. Administratie

10.457

10.458

10.382

10.383

10.448

10.450

Totaal

162.667

164.831

162.504

164.690

162.781

164.767

Totaal incl. speciale thematische instrumenten1

164.137

166.124

163.975

165.983

164.251

166.060

X Noot

1

Betreft hier: het Europees Globaliseringsfonds en de Solidariteits- en Noodhulp Reserve.
De Brexit Adjustment Reserve wordt hieraan toegevoegd zodra de precieze invulling
door de Europese Commissie bekend wordt gemaakt.

In het akkoord heeft de EU-begroting 2021 een omvang van 162,8 miljard euro in vastleggingen2 en 164,8 miljard euro in betalingen3 exclusief speciale thematische instrumenten. Inclusief speciale thematische instrumenten
bedraagt de totaalomvang in het politieke akkoord 164,3 miljard euro in vastleggingen
en 166,1 miljard euro in betalingen. De omvang van de EU-begroting ligt in het akkoord
iets boven de omvang uit de Raadspositie en blijft dichtbij de omvang uit het geamendeerde
Commissievoorstel. De vastleggingenmarge4 is in het akkoord circa 0,8 miljard euro en de betalingenmarge5 circa 2 miljard euro (zie tabel 3 in Annex I). Bovenstaande bedragen zijn exclusief
de middelen die vanuit het subsidiedeel van het EU-herstelinstrument (Next Generation EU, NGEU) worden toegevoegd aan de Europese begroting 2021 als externe bestemmingsontvangsten.
Voor 2021 betekent dit 285,1 miljard euro extra in vastleggingen en 76 miljard euro
in betalingen. Deze externe bestemmingsontvangsten worden gefinancierd door middel
van leningen onder het NGEU, die vanaf 2028 uit de EU-begroting afgelost zullen worden
(zie Annex II voor een uitsplitsing over de MFK-programma’s in 2021).

Hieronder worden de belangrijkste wijzigingen in het akkoord ten opzichte van de Raadspositie
toegelicht (zie tabel 2 voor de grootste mutaties).

Tabel 2: Grootste wijzigingen in het akkoord t.o.v. de Raadspositie (afgerond op miljoenen
euro’s, vastleggingen)

Naam Programma/agentschap

Bedrag

Begrotingscategorie 1

 

Digital Europe Programme

26

CEF transport

60

Begrotingscategorie 2

 

Justitie, Rechten en Waardenfonds

16

Begrotingscategorie 3

 

Programme for Environment and Climate Action (LIFE)

42

Begrotingscategorie 4

 

Frontex

– 61

Begrotingscategorie 5

 

het Europees Geneesmiddelenagentschap

28

European Centre for Disease Prevention and Control

16

Begrotingscategorie 6

 

Humanitaire hulp

25

Instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI)

10

Instrument voor pretoetredingssteun

25

In het akkoord wordt met name meer budget (in vastleggingen) opgenomen voor programma’s
onder begrotingscategorie 1 «Interne markt, innovatie en digitaal». Daar worden extra
middelen toegekend aan het Digital Europe
Programme en de Connecting Europe Facility for Transport. Ten opzichte van de Raadspositie zijn er ook extra middelen toegevoegd aan programma’s
en agentschappen die gericht zijn op het versterken van de democratische waarden en
de rechtsstaat binnen de Unie (begrotingscategorie 2) zoals het Justitie-, Rechten-
en Waardenfonds, het Europees Grondrechtenagentschap, het Europees Openbaar Ministerie
en Eurojust. Daarnaast zijn er middelen toegevoegd aan programma’s die gericht zijn
op klimaat en duurzaamheid (begrotingscategorie 3), zoals het programma LIFE (Programme for Environment and Climate Action) en het Europees Milieuagentschap. Daarentegen is het budget voor het agentschap Frontex
(begrotingscategorie 4) ten opzichte van de Raadspositie verlaagd. De verhoging onder
begrotingscategorie 5 wordt met name verklaard door een verhoging van de budgetten
van de agentschappen die een rol spelen in de bestrijding van de COVID-19 crisis zoals
het Europees Geneesmiddelenagentschap en het European Centre for Disease Prevention and Control. Binnen begrotingscategorie 6 wordt o.a. het Programma voor Humanitaire Hulp, het
Instrument voor Nabuurschapsbeleid, Ontwikkeling en Internationale Samenwerking (NDICI) en het Instrument voor Pretoetredingssteun verhoogd. Daarnaast wordt budget beschikbaar
gesteld voor de pilot projects and preparatory actions6; dit was een nadrukkelijke wens van het Europees Parlement.

Nederlandse appreciatie

Zoals aan uw Kamer gemeld7 was het uitgangspunt van het kabinet voor de gesprekken met het Europees Parlement
om zo dicht mogelijk bij de Raadspositie te blijven en heeft Nederland zich samen
met gelijkgestemde lidstaten ingezet voor een prudente, realistische en moderne begroting,
met inachtneming van de politieke afspraken over het volgende MFK.

Het kabinet is van mening dat het bereikte akkoord rechtdoet aan de ER-conclusies
van juli over het MFK 2021–2027 en het voorlopig akkoord van 10 november 2020 tussen
EP en Raad over het MFK 2021–2027.8

Het kabinet is tevreden met het bereikte akkoord over de Europese begroting 2021.
De extra middelen ten opzichte van de Raadspositie dragen bij aan modernisering van
de Europese begroting. Het kabinet is positief over de extra middelen voor programma’s
en agentschappen op het gebied van innovatie en digitalisering en klimaat en duurzaamheid.
Daarnaast steunt het kabinet de verhoging van de budgetten voor programma’s en agentschappen
die gericht zijn op het versterken van de democratie en de rechtsstaat en het bestrijden
van de COVID-19 crisis. Het kabinet steunt de verlaging van het budget voor Frontex
in 2021 gelet op de verwachte absorptiecapaciteit van dit agentschap in 2021 als gevolg
van COVID-19 restricties. De verlaging in 2021 wordt in latere jaren van het MFK gecompenseerd.
Verder kan het kabinet de verhoging onder begrotingscategorie 6 steunen omdat dit
voortvloeit uit het voorlopig akkoord van 10 november 2020 tussen EP en Raad over
het MFK 2021–2027.

Zoals eerder aan uw Kamer gemeld, heeft Nederland zich samen met gelijkgestemde lidstaten
ingezet voor het verlagen van de administratieve uitgaven van de Europese instellingen
(begrotingscategorie 7 in tabel 1) ten opzichte van het geamendeerde Commissievoorstel.
Hoewel het kabinet graag een verdere verlaging van de administratieve uitgaven had
gezien, was daarvoor onvoldoende draagvlak in de Raad en het EP.

Tot slot steunt het kabinet de verklaring van de Raad en het EP waarin de Commissie
wordt opgeroepen haast te maken met het voorstel voor de Brexit Adjustment Reserve.

Proces

Het op 4 december bereikte akkoord was een politieke afspraak tussen de lidstaten van de EU en het EP over de Europese begroting 2021. Tijdens
de conciliatieperiode, die op 7 december afliep, was echter nog geen zicht op een
definitief akkoord over de MFK-verordening, waardoor ook nog geen formeel en definitief
akkoord over de begroting voor 2021 mogelijk was.

Op 10 december jl. hebben de regeringsleiders tijdens de Europese Raad een politiek
akkoord bereikt over de MFK-rechtsstaatverordening waarmee de impasse over het MFK
2021–2027 en het Eigenmiddelenbesluit (EMB) is doorbroken en er is direct overgegaan
tot definitieve besluitvorming in de Raad over het MFK, het EMB, het Herstelinstrument
en de MFK-rechtstaatverordening. Uw kamer zal hier nader over worden geïnformeerd
in het Verslag van de Europese Raad dd. 10-11 december 2020. Naar aanleiding van de
uitkomst van de Europese Raad, heeft de Europese Commissie op 10 december jl. ook
direct een nieuw voorstel voor de Europese begroting 2021 gepresenteerd, dat gelijk
is aan het op 4 december bereikte politieke akkoord tussen Raad en EP. Ook hiervoor
is direct overgaan tot definitieve besluitvorming. Hiertoe is op 11 december in COREPER
een versnelde schriftelijke procedure gestart die op 14 december is geëindigd. Nederland
heeft, net als alle andere lidstaten, ingestemd met het voorstel van de Commissie
voor de EU-begroting 2021.

Tiende aanvullende begroting voor 2020

Zoals aangegeven in mijn brief over de herziene Raadspositie10 is de tiende aanvullende begroting (DAB-10) voor 2020 betrokken bij de gesprekken
in het conciliatiecomité. Zoals eerder aangegeven steunt het kabinet deze aanvullende
begroting, gelet op de COVID-19-crisis en bijbehorende maatregelen, en heeft Nederland,
net als alle andere lidstaten, tijdens een schriftelijke procedure hiermee ingestemd.
Het EP zal naar verwachting tijdens de plenaire vergadering in december instemmen
met DAB-10.

Gevolgen Nederlandse afdrachten

Het akkoord over de Europese begroting voor 2021 heeft geen effect op de raming van
de Nederlandse afdrachten. De raming van de afdrachten is gebaseerd op het MFK-betalingenplafond
en het volledige gebruik van de speciale instrumenten. Het akkoord over de begroting
voor 2021 blijft daar onder.

Bij Voorjaarsnota 2021 zal wel het effect van DAB 10 over 2020 in de raming worden
verwerkt. Zoals eerder aan u gemeld in de kamerbrief over DAB-9 en DAB-10 van 16 oktober
jl.11, leidt DAB 10 tot een incidentele toename van de Nederlandse afdrachten met 0,1 miljard
euro. Omdat aanname van DAB 10 in 2020 te laat komt om te verwerken in de afdrachten
van 2020, zal deze naar de afdrachten van 2021 verschuiven.

Hoogachtend,

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra

Annex I – speciale instrumenten

Het Meerjarig Financieel Kader (MFK) legt de plafonds vast voor de vastleggingen (de
juridische verplichtingen voor een uitgave) en de betalingen (de feitelijke uitgave).
Deze plafonds maximeren het grootste deel van de jaarlijkse Europese uitgaven. Het
MFK bevat totaalplafonds voor de vastleggingen en de betalingen. Daarnaast is het
jaarplafond voor de vastleggingen verdeeld in deelplafonds voor de afzonderlijke uitgavencategorieën.
Omdat een betaling alleen kan volgen uit een vastlegging, zijn geen deelplafonds voor
betalingen opgenomen. De plafonds uit het MFK bieden structuur en meerjarige zekerheid
aan de Europese programma’s die vanuit het MFK worden gefinancierd.

De Europese begroting wordt ieder jaar vastgesteld binnen de (deel)plafonds van het
MFK. Indien de in de begroting opgenomen totalen lager zijn dan de plafonds, resteren
marges onder deze plafonds. Bij de vastleggingen bevinden deze marges zich onder de
deelplafonds voor de afzonderlijke uitgavencategorieën; bij de betalingen alleen onder
het totaalplafond. De resterende marges kunnen worden ingezet voor onvoorziene omstandigheden
gedurende een begrotingsjaar. De Europese Commissie kan deze marges aanwenden (nieuwe
vastleggingen en betalingen toevoegen aan de begroting onder de plafonds) door de
begroting te amenderen (draft amending budget; DAB).

De MFK-plafonds bieden weliswaar structuur aan de Europese begroting, maar ze laten
weinig ruimte voor onvoorziene omstandigheden. Daarom kan de Europese Commissie ook
gebruik maken van speciale instrumenten. De MFK-verordening maakt onderscheid tussen
thematische instrumenten en begrotingsinstrumenten.

De begrotingsinstrumenten maken het mogelijk met budget te schuiven tussen afzonderlijke
begrotingsjaren (bijvoorbeeld in het geval van vertragingen of versnellingen; via
het Single Margin Instrument)) of om budget toe te voegen aan een begrotingsjaar indien onvoldoende marge resteert
en een onvoorziene omstandigheid daartoe noodzaakt (via het Flexibility Instrument). Beide instrumenten zijn gemaximeerd en worden ingezet boven de MFK-plafonds; de
inzet van de begrotingsinstrumenten heeft zodoende geen effect op de marges onder
de MFK-plafonds. Deze instrumenten zijn technisch en financieren zelf geen beleid.
De inzet van deze instrumenten past het budget van bestaande programma’s in de Europese
begroting aan – daarom is de inzet van deze instrumenten in onderstaande tabel opgenomen
in het totaal van de uitgaven.

De thematische instrumenten hebben specifieke doeleinden: het Europees Globaliseringsfonds
financiert opleiding en begeleiding naar nieuw en/of vervangend werk voor personeel
dat als gevolg van de globalisering werkloos is geworden, de Solidariteits- en Noodhulp
Reserve is gericht op het bestrijden van crises binnen en buiten de grenzen van de
EU en de nog nader in te vullen Brexit Adjustment Reserve is gericht op het verminderen van nadelige gevolgen van Brexit in de zwaarst getroffen
lidstaten en sectoren. Deze instrumenten worden ook ingezet buiten de MFK-plafonds;
de inzet van deze instrumenten heeft zodoende ook geen effect op de marges onder de
MFK-plafonds. Deze instrumenten beschikken over jaarlijkse budgetten en zijn gebaseerd
op een eigen verordeningen. Daarom zijn deze instrumenten in onderstaande tabel apart
opgenomen.

Om de resterende marges onder de MFK-plafonds te kunnen vaststellen, wordt allereerst
het totaal aan vastleggingen en betalingen in de jaarlijkse begroting opgeteld. De
mogelijke inzet van de begrotingsinstrumenten wordt daarop in mindering gebracht.
Immers, deze instrumenten voegen weliswaar budget toe aan de afzonderlijke programma’s,
maar dit budget mag buiten de plafonds gefinancierd worden. Het gecorrigeerde totaal
wordt in mindering gebracht op de jaarlijkse totaalplafonds, het restant zijn de marges.

Omdat alle Europese uitgaven gefinancierd moeten met afdrachten, wordt in onderstaande
tabel ook het totaal opgenomen van de vastleggingen en uitgaven inclusief de inzet
van de speciale instrumenten – zowel de begrotingsinstrumenten als de thematische
instrumenten. De raming van de Nederlandse afdrachten is opgenomen in de begroting
van Buitenlandse Zaken (artikel 3), inclusief een toelichting bij de vaststelling
van de omvang van de raming. In deze raming wordt uitgegaan van volledige benutting
van de MFK-plafonds en van de maximale inzet van de speciale instrumenten.

Tabel 1 annex: Vergelijking Akkoord en geactualiseerde Raadspositie EU-begroting 2021
(miljoen euro, lopende prijzen)

 

Commissie (inclusief AL1)

Geactualiseerde Raadspositie

Akkoord

Omschrijving

Vastl.

Bet.

Vastl.

Bet.

Vastl.

Bet.

Totale uitgaven begrotingscategorieën

162.667

164.831

162.504

164.690

162.781

164.767

w.v. inzet flexibiliteitsinstrument

98

641

42

611

76

629

Uitgaven excl. flexibiliteitsinstrument

162.569

164.190

162.462

164.079

162.705

164.138

Marge

914

1.950

1.021

2.061

779

2.001

MFK-plafond

163.483

166.140

163.483

166.140

163.483

166.140

 
 
 
 
 
 
 

Thematische instrumenten1

1.471

1.293

1.471

1.294

1.471

1.294

Totaal incl. thematische instrumenten

164.137

166.124

163.975

165.983

164.251

166.060

Annex II – Next Generation EU in 2021

Tabel 1 laat de bijdragen vanuit het subsidiedeel van het EU-herstelinstrument (Next Generation EU, NGEU) aan de EU-begroting 2021 zien. In totaal wordt circa 285 miljard euro in vastleggingen
en 76 miljard euro in betalingen aan de EU-begroting 2021 toegevoegd als externe bestemmingsontvangsten.
De budgettaire effecten van het subsidiedeel van NGEU slaan pas neer in de Nederlandse afdrachten na afloop van de periode van het volgende
MFK, vanaf 2028.

Tabel 1: Bijdrage vanuit Next Generation EU in 2021 (miljoen euro, lopende prijzen)

Naam programma

Vastl.

Bet.

Horizon Europe

1.772

178

InvestEU Fund

1.783

174

React-EU European Regional Development Fund (ERDF)

27.857

4.984

European Recovery and Resilience Facility (RRF grants)

236.607

67.607

Union Civil Protection Mechanism (RescEU)

683

197

React-EU European Social Fund

11.939

2.136

European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD)

2.388

597

Just Transition Fund

2.122

55

Totaal

285.149

75.927