Brief regering : Kabinetsreactie externe evaluatie Dutch Good Growth Fund

Nr. 120 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 december 2020

Met deze brief biedt het kabinet uw Kamer de evaluatie aan van het Dutch Good Growth
Fund (hierna afwisselend: DGGF en het fonds). Het DGGF werd in 2014 opgericht om het
financieringsgat van het mkb dat actief is of wil zijn in ontwikkelingslanden te helpen
overbruggen en daarmee een bijdrage te leveren aan duurzame economische ontwikkeling
en aan het succes van Nederlandse bedrijven die investeren in ontwikkelingslanden.

Het afgelopen jaar is het DGGF geëvalueerd door onderzoeksbureau Itad1. Het betreft een tussentijdse evaluatie over de periode 1 juli 2014 tot en met 31 december
2019. Het doel van de evaluatie was om lering te trekken uit de eerste vijfenhalf
jaar van het fonds met het oog op het verder bijstellen en verbeteren ervan.

In deze brief presenteert het kabinet de bevindingen en aanbevelingen van de evaluator
en de reactie hierop van het kabinet. Daarbij wordt ook ingegaan op de verdeling van
de binnen het fonds nog beschikbare vrije middelen over de drie sporen.

Achtergrond

De private sector is cruciaal voor het realiseren van duurzame economische ontwikkeling.
De private sector creëert banen en stelt mensen daarmee in staat een duurzaam inkomen
te verdienen.

Wereldwijd vormt het midden- en kleinbedrijf (mkb) de belangrijkste basis voor economische
groei en banencreatie. Circa 90% van alle bedrijven valt in de categorie mkb en hun
bijdrage aan werkgelegenheid bedraagt meer dan 50%.2

Hoewel het mkb ook in ontwikkelingslanden in aantallen de overgrote meerderheid uitmaakt
van bedrijven, zijn mkb’ers in ontwikkelingslanden vaak zo klein dat hun bijdrage
aan economische groei en werkgelegenheid ver achter blijft bij hun potentie. Gebrek
aan financiering vormt hierbij een van de belangrijkste obstakels. Volgens schattingen
van de Wereldbank bedraagt het financieringstekort voor het (formele) mkb in ontwikkelingslanden
zo’n 4.500 miljard dollar. Lokale ondernemers kloppen vaak tevergeefs aan bij hun
lokale bank en internationale banken zijn slechts heel beperkt actief in ontwikkelingslanden.
Ook Nederlandse mkb’ers hebben moeite met het verkrijgen van financiering voor hun
internationale activiteiten. Banken en andere financiële instellingen vinden het te
risicovol, te ingewikkeld en onvoldoende kostenefficiënt om de internationale activiteiten
van mkb’ers te financieren, zeker als die activiteiten zich richten op ontwikkelingslanden.
Deze omstandigheden zijn versterkt door de wereldwijde financieel-economische crisis
van 2009 en recenter door de Coronacrisis.

Om het financieringsgat van het mkb voor hun ontwikkelingsrelevante investeringen
in, en exporten naar, ontwikkelingslanden te helpen overbruggen, werd in 2014 het
DGGF opgericht als revolverend fonds. De doelstelling van het fonds was om met behulp
van mkb-financiering bij te dragen aan duurzame economische ontwikkeling en succes
voor Nederlandse bedrijven in ontwikkelingslanden. Met enkele kleine aanpassingen
is het fonds voortgezet in de huidige kabinetsperiode. Zo is er sinds 2018 meer aandacht
gekomen voor het financieren van investeringen in de focusregio’s de Sahel, de Hoorn
van Afrika, het Midden-Oosten en Noord-Afrika. Ook is er meer aandacht gekomen voor
jonge ondernemers en het tegengaan van jeugdwerkloosheid. Daarmee draagt het fonds
bij aan het creëren van perspectief voor (jonge) ondernemers in focuslanden.

Tekstbox: opzet en werking van het DGGF

Het DGGF bestaat uit drie onderdelen:

1. Het eerste onderdeel richt zich op de financiering van investeringsactiviteiten van
het Nederlandse mkb in ontwikkelingslanden. Dit onderdeel wordt uitgevoerd door de
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), die primair leningen en garanties inzet
die direct aan het mkb worden verstrekt of indirect, via een (lokale) bank of intermediair
fonds.

2. Het tweede onderdeel richt zich op de financiering van het mkb-segment in ontwikkelingslanden.
Hierbij worden (equity-)investeringen gedaan in intermediaire fondsen en leningen verstrekt aan lokale
(mkb-)banken en andere financiële instellingen. Deze fondsen en instellingen stellen
dat kapitaal vervolgens beschikbaar aan mkb-bedrijven in ontwikkelingslanden. Dit
onderdeel wordt uitgevoerd door een consortium van impact-investeerder Triple Jump
en consultancybureau PwC.

3. Het derde onderdeel richt zich op de kredietverzekering van ontwikkelingsrelevante
export van het Nederlandse mkb naar ontwikkelingslanden. Dit onderdeel wordt uitgevoerd
door Atradius Dutch State Business.

Bevindingen evaluator over de eerste vijf jaar van het fonds

Onderzoeksbureau Itad (hierna: de evaluator) heeft het fonds geëvalueerd aan de hand
van de zes evaluatiecriteria van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
(OESO), te weten: relevantie, coherentie, doelmatigheid, effectiviteit, impact en
duurzaamheid. Per criterium volgen hieronder de belangrijkste bevindingen van de evaluator,
gevolgd door zijn aanbevelingen.

Ten aanzien van de relevantie van het DGGF, komt de evaluator tot de conclusie dat de twee belangrijkste assumpties
die aan het DGGF ten grondslag lagen nog altijd actueel zijn: i) er is een groot tekort
aan financiering voor het mkb actief in ontwikkelingslanden; en ii) er is (derhalve)
een rol weggelegd voor het DGGF om additioneel aan de markt financiering te verstrekken.
Ook stelt de evaluator vast dat het fonds de belangrijkste beleidsdoelstellingen uit
de Beleidsnota «Wat de Wereld Verdient» (Kamerstuk 33 625, nr. 1) actief adresseert en daarmee dus in lijn is. Het betreft het leveren van een relevante
bijdrage aan banencreatie, productiviteitsgroei en kennisoverdracht in ontwikkelingslanden
en succes voor Nederlandse bedrijven. Ook de door het kabinet gewenste inzet op lage-inkomenslanden
en fragiele staten en vrouwelijke en jonge ondernemers wordt met het fonds geadresseerd.
Dit geldt eveneens voor de toepassing van richtlijnen ten aanzien van internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemen (imvo). De evaluator komt echter tot de conclusie
dat de hoger gelegen impactdoelen waaraan het kabinet beoogt een bijdrage te leveren
met het fonds niet volledig zijn geoperationaliseerd. Hierdoor is het volgens de evaluator
niet goed mogelijk vast te stellen of deze impactdoelen daadwerkelijk zijn behaald.
Tot slot acht de evaluator het niet waarschijnlijk dat het DGGF aan de private sector
kan aantonen dat het mkb actief in ontwikkelingslanden een winstgevende investeringscategorie
is (het demonstratie-effect). Het fonds zou hiervoor te klein zijn en zich richten
op een te hoog risicosegment.

Ten aanzien van (beleids)coherentie komt de evaluator tot de conclusie dat het DGGF in hoge mate consistent is met het
bredere beleid zoals uiteengezet in de Beleidsnota «Wat de Wereld Verdient» en andere
beleidsstukken en -agenda’s. Er worden drie bredere beleidsdoelstellingen genoemd
waarmee het DGGF niet geheel in lijn is. Het eerste punt betreft de inzet van onderdelen
1 en 3 van het DGGF op de doelgroep van het Nederlandse mkb, terwijl Nederland met
andere OESO-landen de ambitie heeft uitgesproken ontwikkelingshulp zoveel mogelijk
te ontbinden. Het tweede punt gaat over de inzet van het kabinet op gendergelijkheid:
hoewel het fonds nadrukkelijk insisteert op gelijk loon voor gelijk werk, investeert
het fonds ook in bedrijven met traditionele genderpatronen. Daarmee wordt de inzet
van het kabinet op gender volgens de evaluator niet volledig gerealiseerd. Het derde
punt, tot slot, houdt verband met de negatieve milieu impact die bepaalde investeringen
met zich meebrengen, omdat er bijvoorbeeld gebruik wordt gemaakt luchttransporten
voor het exporteren en/of re-importeren van handelswaar. De evaluator vond overigens
ook een aantal heel positieve voorbeelden van investeringen die juist een actieve
bijdrage leveren aan het tegengaan van klimaatverandering en milieudegradatie, zoals
in de agrotech sector in India via onderdeel 2 van het DGGF.

Ten aanzien van de doelmatigheid concludeert de evaluator dat de uitputting van het fonds is achtergebleven bij de
oorspronkelijke verwachtingen. Daardoor drukten de uitvoeringskosten de eerste jaren
relatief zwaar op de begroting. De evaluator constateert voorts dat deze uitvoeringskosten
de komende jaren zullen dalen en dat deze bij volledige benutting van het investeringskapitaal
in lijn zullen zijn met die van ontwikkelingsbanken en andere investeringsfondsen.
De evaluator stelt daarnaast vast dat er sprake is van synergie binnen, en in mindere
mate tussen, de drie onderdelen. Een voorbeeld van de synergie binnen fondsonderdelen
is de succesvolle combinatie van wisselfinanciering met exportkredietverzekeringen
binnen onderdeel 3. Hierdoor wordt het mogelijk kleinere exporttransacties te faciliteren,
die anders geen doorgang zouden vinden. Ook de succesvolle inzet van Technische Assistentie
(TA) in combinatie met investeringskapitaal zorgt voor synergie binnen fondsonderdelen.
Die TA maakt het bijvoorbeeld mogelijk ondernemers van onderdeel 1 bij te staan op
het gebied van imvo. En de TA van onderdeel 2, het zogenoemde «Seed Capital en Business Development»-budget, is succesvol gebleken in het klaarstomen van investeringsprojecten voor vervolgfinanciering
vanuit het DGGF en/of fondsen en financiële instellingen. De synergie tussen de drie onderdelen beperkt zich tot samenwerking op het gebied van imvo en fondsbrede
communicatie. Ook vertonen onderdelen 1 en 3 synergie omdat ze zich beide richten
op het Nederlandse mkb en gebruik maken van dezelfde faciliteit voor TA. Tot slot
zijn er volgens de evaluator nog stappen te zetten bij het versimpelen en meer transparant
maken van aanvraag- en selectieprocessen, vooral bij onderdelen 1 en 3.

Ten aanzien van de effectiviteit stelt de evaluator vast dat het DGGF een (bescheiden) directe bijdrage heeft geleverd
aan de exporten en investeringen van Nederlandse bedrijven in ontwikkelingslanden.
Voorts zijn er met het DGGF in de eerste vijfenhalf jaar 10.000 directe banen in ontwikkelingslanden
gecreëerd. Daarmee wordt een relevante bijdrage geleverd aan duurzame economische
ontwikkeling. Het ligt volgens de evaluator niet voor de hand dat de oorspronkelijke
streefcijfers, die door de uitvoerders bij de start van het fonds zijn opgesteld en
die opliepen tot meer dan 100.000 gecreëerde directe banen in 2029, zullen worden
gehaald. Het DGGF behaalt (ruimschoots) alle streefcijfers ten aanzien van het aantal
bedrijven geleid door vrouwen en jongeren en het aantal gesteunde bedrijven in fragiele
staten. Dit is vooral het resultaat van actieve inspanningen door onderdeel 2 van
het DGGF, zo stelt de evaluator, maar ook de exposure van onderdeel 3 in fragiele staten is hoog (26%). Bovendien kwam een kwart van het
investeringskapitaal terecht in de minst ontwikkelde landen. Ook de doelstellingen
met betrekking tot de groei van de productiecapaciteit en kennisoverdracht zijn behaald.
Een aandachtspunt betreft dat er geen gevolg is gegeven aan de inzet van de Minister
om de proportionaliteit tussen investeringsomvang en directe ontwikkelingsresultaten
te waarborgen. Dit is volgens de evaluator verdedigbaar, mits investeringen met beperkte(re)
ontwikkelingsrelevantie een grotere bijdrage leveren aan de revolverendheid van het
fonds. De evaluator is van mening dat het nog te vroeg is om vast te stellen of dit
inderdaad het geval is. De evaluator merkt in het kader van de beoordeling op effectiviteit
op dat er in het DGGF actief wordt ingezet op het naleven van internationale normen
voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (imvo), maar dat er soms
sprake is van een discrepantie tussen de papieren werkelijkheid en de praktijk. Tot
slot blijkt de bijdrage van het DGGF aan het verbeteren van de bestuursstructuur van
intermediaire fondsen en financiële instellingen positief te worden beoordeeld en
daarmee effectief.

Ten aanzien van impact komt de evaluator tot de conclusie dat het DGGF, vooral onderdeel 2, zeer relevante
investeringen heeft gedaan die bijdragen aan duurzame en inclusieve economische groei
en armoedebestrijding, of daartoe op korte termijn (groot) potentieel hebben. Het
fonds heeft banen gecreëerd in sectoren waar mensen die onder de armoedegrens leven
van profiteren. De bestaans- en inkomenszekerheid van mensen is versterkt en zij zijn
weerbaarder geworden tegen economische schokken. Er zijn ook investeringen gedaan
die grote gezondheidsvoordelen met zich meebrengen en investeringen die bijdragen
aan het verminderen van de ongelijkheid tussen mensen in de stad en op het platteland.
Hierdoor worden volgens de evaluator diverse andere ontwikkelingseffecten mogelijk.
Tegelijkertijd komt de evaluator tot de conclusie dat de hoger gelegen impactdoelen
die zien op inclusieve ontwikkeling nog niet goed verankerd zijn in het fonds, waardoor
de behaalde positieve resultaten in sommige gevallen meer bijvangst zijn dan het effect
van concrete sturing aan de voorkant, en er ook niet wordt gestuurd op het voorkomen
van ongewenste effecten: investeringen kunnen volgens de evaluator bijdragen aan de
drie hoofdindicatoren van het DGGF (i.e.: banencreatie, productiviteitsgroei en kennisoverdracht)
en toch relatieve armoede en ongelijkheid bestendigen. Het DGGF monitort weliswaar
het aantal vrouwelijke en jonge ondernemers dat bereikt is, maar niet het effect daarvan
op het inkomens- of consumptieniveau van de bredere maatschappij waar zij deel van
uitmaken. Hier ligt volgens de evaluator ruimte voor verbetering. De evaluator concludeert
tot slot dat het DGGF effectief is in het mitigeren van de risico’s op het gebied
van kinder- en gedwongen arbeid, alsook ten aanzien van het voorkomen van investeringen
in betwist grondgebied.

De conclusie met betrekking tot de duurzaamheid van de investeringen is grotendeels positief. De evaluator acht het reëel dat de door
het fonds behaalde ontwikkelingsresultaten zullen beklijven. Dit is volgens de evaluator
een uiting van de grondige wijze waarop het DGGF zijn partners en diens bedrijfsplannen
evalueert. De financiële duurzaamheid van het fonds acht de evaluator onzeker, omdat de doelstelling van nominale
revolverendheid van het hele fonds mogelijk niet gehaald wordt. Dit is onder meer
het gevolg van recent toegevoegde, meer risicovolle instrumenten, zoals een segment
voor starters bij onderdeel 1 van het DGGF. Dat gezegd hebbende, komt de evaluator
tot de conclusie dat ook een deels revolverend fonds zeer duidelijke voordelen biedt
ten opzichte van traditionele (niet-revolverende) subsidie-instrumenten. Een significant
deel van het geld vloeit immers terug en kan opnieuw worden ingezet. De evaluator
is in dit verband tot slot voorzichtig positief over het werk van onderdeel 2 van
het DGGF via het eerdergenoemde «Seed Capital & Business Development»-budget. Met dit budget wordt actief ingezet op beïnvloeding van en kennisdeling
met de bredere financiële sector in ontwikkelingslanden. De effecten daarvan zijn
door de evaluator niet uitgebreid onderzocht, maar worden zeer innovatief genoemd
en hebben de potentie een bijdrage te leveren aan systeemverandering, mits de resultaten
ervan nauwgezet gemonitord en breed gedeeld worden.

Naar aanleiding van bovenstaande conclusies komt de evaluator tot de volgende zes
aanbevelingen. De evaluator raadt aan:

1. de bijdrage van het DGGF aan inclusieve ontwikkeling en armoedebestrijding (beter)
te operationaliseren, meer te doen om successen op dit vlak te identificeren, te vieren,
te repliceren, ervan te leren en te voorkomen dat er investeringen worden gedaan die
ongelijkheid vergroten;

2. nog eens kritisch te bezien of er voldoende samenhang is tussen de drie onderdelen
van het DGGF om ze als gezamenlijk fonds te laten voortbestaan;

3. de doelstellingen, verandertheorieën en gehanteerde prestatienormen van het DGGF nog
eens te bezien, duidelijke en realistische doelstellingen vast te stellen en consistente
monitoring van de voortgang te borgen;

4. de revolverendheidsdoelstellingen van het DGGF en zijn diverse onderdelen, nog eens
tegen het licht te houden en waar nodig expliciete keuzes te maken tussen revolverendheid
enerzijds en ontwikkelingsdoelstellingen anderzijds;

5. zolang er sprake is van onderbesteding binnen onderdelen 1 en 3, de uitvoerders van
deze onderdelen te stimuleren meer vraag te genereren en de inzet daarbij te richten
op specifieke doelgroepen en het optimaliseren van aanvraagprocessen;

6. uitvoerders te stimuleren hun begrip van de lokale realiteit te vergroten, opdat imvo
en andere uitdagingen effectief kunnen worden geadresseerd en successen gerepliceerd.

Beleidsreactie

DGGF betekende destijds een substantiële vernieuwing door de toepassing van leningen,
garanties en verzekeringen gericht op marktsegmenten die tot dan toe niet of slechts
beperkt bediend werden. Het is daarom goed nu na zes jaar de balans op te maken, te
beoordelen wat werkt en wat niet, en aanpassingen te doen waarmee de toekomstige impact
van het fonds nog robuuster wordt.

Het kabinet herkent zich in de conclusies van de evaluator ten aanzien van de relevantie van het fonds: er is nog steeds een groot gebrek aan financiering voor het mkb, waardoor
dit marktsegment haar potentieel als motor voor werkgelegenheid en economische groei
in ontwikkelingslanden onvoldoende waar kan maken. Het fonds heeft bewezen daaraan
een betekenisvolle bijdrage te kunnen leveren via de creatie van banen, de groei van
productiecapaciteit en kennisoverdracht. Daarmee draagt het bij aan SDG8. Ook het
impactpotentieel ten aanzien van andere SDG’s, zoals op het gebied van het milieu
en gezondheidszorg, is significant. Tegelijkertijd laat de evaluatie zien dat er nog
ruimte ligt om de relevantie van het fonds voor de hoger gelegen impactdoelen van
ontwikkelingssamenwerking te vergroten (ref. aanbeveling 1). Het Ministerie van Buitenlandse
Zaken is hierover reeds in gesprek met de uitvoerders. Ook met betrekking tot de katalyserende
werking van het DGGF ligt er ruimte voor verdere verbetering. Dit geldt bijvoorbeeld
voor onderdeel 1. Oorspronkelijk was het de bedoeling dat dit onderdeel vooral financiering
via banken en/of in de vorm van garanties zou verstrekken. In de praktijk is ruim
de helft van de financieringen via dit onderdeel verstrekt in de vorm van directe
leningen aan de ondernemer. Gelet op de grote opgaven waar ontwikkelingslanden voor
staan, die niet door de overheid alleen kunnen worden geadresseerd, wenst het kabinet
de komende jaren de mobilisatie van privaat kapitaal voor investeringen in ontwikkelingslanden
te vergroten. Onderdeel 1 zal daarom worden gestimuleerd nadrukkelijker samen op te
trekken met (Nederlandse) banken en andere private financiers en het aandeel directe
financieringen terug te brengen.

Daarnaast, en in het licht van de constateringen en aanbevelingen ten aanzien van
beleidscoherentie, zal het kabinet de uitvoerders stimuleren hun begrip van de lokale realiteit verder
te vergroten (ref. aanbeveling 6). Daarbij wordt ingezet op het actief mitigeren van
negatieve milieu en sociale risico’s. Ook wordt er aandacht besteed aan het doorbreken
van genderpatronen. Voor dit laatste is binnen onderdeel 2 van het fonds reeds in
toenemende mate aandacht. Steeds meer fondsen in de DGGF portefeuille hebben een zogenaamde
«gender lens»-investeringsstrategie, waarbij actief gestuurd wordt op het ondersteunen van vrouwelijke
ondernemers, het verbeteren van hun werkomstandigheden en rechten.

Het kabinet kan zich grotendeels vinden in de conclusies en aanbevelingen over de
doelmatigheid van het fonds. Het is correct dat de uitvoeringskosten de eerste jaren relatief hoog
waren, omdat het – mede door het innovatieve karakter van het fonds – relatief lang
geduurd heeft voordat het fonds goed en wel op gang was gekomen. Nu een steeds groter
deel van het investeringskapitaal vast komt te liggen in concrete investeringsprojecten,
zullen de uitvoeringskosten verhoudingsgewijs steeds verder dalen. Met betrekking
tot de door de evaluator geconstateerde beperkte synergie tussen de sporen, merkt
het kabinet op dat dit voorzien was bij de oprichting. Er is gekozen voor drie verschillende
uitvoerders die met hun specifieke kennis en expertise het beste in staat zouden zijn
de drie specifieke marktsegmenten te bedienen. De synergie werd het grootst geacht
tussen onderdelen 1 en 3. Dit werd verder gefaciliteerd door de middelen voor TA namens
beide uitvoerders te laten beheren door RVO. Daarnaast is er actief gestuurd op onderlinge
kennisdeling, bijvoorbeeld op het gebied van imvo. En voor communicatie over het fonds
is een gezamenlijke communicatiestrategie ontwikkeld en uitgevoerd. In de praktijk
zijn de mogelijkheden voor verdergaande synergetische samenwerking tussen de fondsonderdelen
beperkt gebleken. In hoeverre dit moet leiden tot een nadere splitsing van het fonds,
zoals de evaluator in zijn tweede aanbeveling suggereert, zal nader worden bezien
mede in relatie tot de oprichting van Invest International. Zoals uw Kamer eerder
is medegedeeld, zal onderdeel 1 van het DGGF overgaan naar de staatsdeelneming in
oprichting Invest International. Onderdeel 3 wordt aangesloten op Invest International,
maar wordt niet uitgevoerd door de organisatie. Onderdeel 2 zal daarmee natuurlijkerwijs
steeds verder verzelfstandigen. Daarbij blijft het onderdeel vanzelfsprekend zorgen
voor synergie en complementariteit met andere (Nederlandse) ontwikkelingsinstellingen
en -fondsen die zich richten op het ondersteunen van het mkb in ontwikkelingslanden.
Overheidsfonds MASSIF is hiervan een goed voorbeeld. DGGF onderdeel 2 opereert additioneel
aan MASSIF door in een hoger risicosegment te investeren en door een actieve ondersteuningsrol
(«cornerstone rol») te spelen richting managers van nieuwe lokale fondsen (zgn. «first time fund managers»). Het eerdergenoemde «Seed Capital & Business Development»-budget is hierin bijzonder instrumenteel. Via de ondersteuning vanuit dit deelprogramma
van DGGF onderdeel 2 zijn al diverse nieuwe fondsmanagers in ontwikkelingslanden succesvol
geweest in het aantrekken van vervolgfinanciering van onder meer FMO en andere ontwikkelingsbanken.

Met betrekking tot de effectiviteit van het fonds en het monitoren van ontwikkelingsresultaten, acht het kabinet de ontwikkelingsrelevantie
van het DGGF aangetoond. Er zijn tot en met december 2019 ruim 6.000 bedrijven ondersteund,
10.000 nieuwe directe banen gecreëerd en nog eens enkele tienduizenden banen ondersteund.
De productiecapaciteit van de ondersteunde bedrijven is significant gestegen en kennis
is duurzaam overgedragen. Deze ontwikkelingseffecten zullen de komende jaren verder
toenemen naarmate een groter deel van het investeringskapitaal wordt benut en naarmate
de investeringsfondsen, financiële instellingen en bedrijven waarin het DGGF heeft
geïnvesteerd hun activiteiten verder uitbreiden. Een belangrijke les die het kabinet
ter harte neemt, is dat resultaatindicatoren helaas niet altijd eenduidig geformuleerd
waren en streefcijfers in sommige gevallen ontbraken. Daardoor is niet eenduidig vast
te stellen of de gemanifesteerde ontwikkelingsresultaten voldoende zijn. Om de voortgang
op diverse indicatoren in de toekomst beter te kunnen monitoren, zullen – in lijn
met de derde aanbeveling – nadere afspraken gemaakt worden met de uitvoerders. Deze
afspraken zullen worden vastgelegd in Bedrijfs- en Investeringsplannen van de diverse
fondsonderdelen. Daarbij zal – in lijn met de vierde aanbeveling – ook de doelstelling
met betrekking tot revolverendheid worden betrokken. Of dit leidt tot het bijstellen
van deze doelstelling, staat wat het kabinet betreft niet bij voorbaat vast. Investeringsvoorstellen
moeten immers duurzaam gefinancierd kunnen worden, wil de ontwikkelingsimpact kunnen
beklijven. Er moet, met andere woorden, een levensvatbaar bedrijfsmodel aan een investeringsvoorstel
ten grondslag liggen. Het nastreven van nominale revolverendheid dient derhalve het
uitgangspunt te blijven. Waar dit nog niet of beperkt het geval is, omdat het bedrijfsmodel
zich nog niet bewezen heeft, kan TA worden ingezet. Daarmee zijn uitvoerders tevens
in staat te sturen op ontwikkelingsimpact en duurzaamheid. Zeker als deze TA innovaties mogelijk maakt die een hele sector kunnen transformeren.
Hierin speelt het «Seed Capital & Business Development»-budget van onderdeel 2 een bijzondere rol.

Budgettaire gevolgen van beleid

Op basis van de geleerde lessen, besluit het kabinet tot een lichte herverdeling van
financiële middelen tussen de sporen.

Allereerst, en gelet op de meerjarige onderbenutting van het garantieplafond en het
kasbudget van onderdeel 33, wordt het garantieplafond voor dit onderdeel bijgesteld van 375 naar 307,5 miljoen euro
en het beschikbare kasbudget van 125 naar 102,5 miljoen euro.

De 22,5 miljoen euro die hiermee op korte termijn wordt vrijgespeeld, wordt aan het
investeringskapitaal van DGGF onderdeel 2 toegevoegd. De marktvraag voor de producten
en diensten van dit fondsonderdeel is bewezen en het ontwikkelingspotentieel groot.
Bovendien heeft COVID-19 de ontvangsten uit reeds gedane investeringen onder druk
gezet. Dit zet een rem op nieuwe investeringen, omdat het investeringskapitaal van
onderdeel 2 al vrijwel volledig gecommitteerd is. Deze situatie wordt door het kabinet
onwenselijk geacht, aangezien het mkb in ontwikkelingslanden juist nu behoefte heeft
aan financiering. Tot slot krijgt onderdeel 2 hiermee meer ruimte om – in lijn met
de aanbevelingen – nog sterker te sturen op inclusieve ontwikkeling.

Gelijktijdig met deze budgetverhoging zal het contract met de uitvoerders van onderdeel
2 met vijf jaar worden verlengd. In tegenstelling tot onderdelen 1 en 3 heeft dit
onderdeel een bepaalde looptijd. Het huidige contract loopt tot en met juni 2024 en
kan eenmalig met vijf jaar worden verlengd alvorens een nieuwe Europese aanbesteding
uit te schrijven. Hierover dient volgens het contract uiterlijk in juni 2022 een besluit
te zijn genomen. De evaluatie heeft het vertrouwen in deze uitvoeders verder versterkt.
Daarom wordt nu reeds besloten tot de eenmalige verlenging met vijf jaar (tot en met
juni 2029).

Het budget voor onderdeel 1 blijft vooralsnog gehandhaafd op 230 miljoen euro. De
17,5 miljoen euro die nog gereserveerd staat voor dit onderdeel4 zal worden betrokken bij de overgang van de regeling naar Invest International.

Zie voor een samenvatting van de budgettaire gevolgen tabel 1.

Tabel 1 – Samenvatting budgettaire gevolgen van beleid

Doelgroep / instrument

Investeringskapitaal (in mln euro’s)

Was

Wordt

NL MKB

355,0

332,5

w.v. Onderdeel 1 (RVO)

230,0

230,0

w.v. Onderdeel 3 (Atradius)

125,0

102,5

Lokaal MKB

327,5

350,0

W.v. Onderdeel 2 (PWC/TJ)

327,5

350,0

Ongealloceerd1

17,5

17,5

X Noot

1

Zoals vermeld in het «Toetsingskader Risicoregelingen & Garanties DGGF», waarvan de
meest recente versie in februari 2019 aan Uw Kamer is aangeboden als bijlage bij Kamerstuk
34 952, nr. 44, is dit bedrag gereserveerd voor DGGF onderdeel 1.

De doelmatige en effectieve besteding van de middelen zal continu worden gemonitord.
Om de effectiviteit en impact van de middelen te vergroten, zullen met uitvoerders
nadere afspraken worden gemaakt. Uitvoerders van onderdelen 1 en 3 zullen worden gestimuleerd
nadrukkelijker samen op te trekken met (Nederlandse) banken en andere private financiers
en het aandeel directe financieringen terug te brengen. Het vraaggestuurde karakter
van deze instrumenten blijft behouden, maar uitvoerders van deze onderdelen wordt
verzocht hun marketing nadrukkelijker te richten op ontwikkelingsrelevante projecten
in de focuslanden, daarbij idealiter aansluitend bij andere door Nederland gefinancierde
initiatieven voor duurzame economische ontwikkeling (programmatische aanpak). Op die
manier hebben de fondsonderdelen de potentie duurzame en systemische impact te genereren.
De uitvoerders van onderdeel 2 worden op hun beurt verzocht om nadrukkelijker te sturen
op inclusieve ontwikkeling en deze effecten zowel in de selectie als monitoring beter
inzichtelijk te maken.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag